Для обозначения мер ответственности довольно долгое время применялся термин "санкции". Однако в международном праве этот термин имеет несколько значений. Возникла ожесточенная дискуссия о соотношении санкций и ответственности. Многие исследователи считают, что санкции являются одной из форм ответственности[39]. Другие рассматривают их как меры принуждения, обеспечивающие реализацию ответственности, т. е. находящиеся за пределами собственно ответственности[40]. Наконец, их признают однопорядковыми явлениями, понимая "международную ответственность как применение и реализацию санкции в случае международного преступления"[41]. Комиссия международного права решила сохранить термин "санкция" лишь для коллективных мер международных организаций, а для обозначения мер, которые потерпевшее государство может принять против правонарушителя, принять понятие "контрмера"[42].
Не меньше разногласий существует и по вопросу о направленности этих мер. В силу природы международных преступлений их основным предназначением является не только возмещение нанесенного ущерба в наиболее полном объеме, но и создание условий посредством специальных действий для недопущения совершения международных преступлений в будущем, т. е. превенция. Такая двойственность характера последствий совершения международных преступлений находит все большее признание. Разнообразие мнений существует на стадии оценки их преимущественного характера: "Юристы, по мнению которых международно-противоправные деяния представляют собой прежде всего "гражданские" правонарушения, склонны рассматривать функцию контрмер как чисто реституционную, в то время как другие, которые считают, что противоправные деяния носят в основном "уголовный" характер, склонны приписывать контрмерам функцию ретрибуции"[43].
При этом необходимо принимать во внимание, какие меры рассматриваются как превентивные. Либо только карательные меры, но, по весьма распространенному мнению, "из того факта, что санкциям международного права присущ элемент наказания, нельзя делать вывод об уголовном характере международно-правовой ответственности государства". Либо любые меры, "которые, не будучи направленными против тех или иных субъектов, призваны воспрепятствовать возникновению межгосударственного конфликта или предотвратить дальнейшее усугубление уже возникшего конфликта", но тогда тем более не встает вопрос об их признании уголовными. Ни содержание мер, ни их интенсивность (весьма высокая в случае международных преступлений), ни коллективный характер их осуществления, в том числе через международные организации, не служат критериями для их криминализации.
В международно-правовой доктрине давно обсуждается вопрос о том, являются ли формами ответственности международно-правовые санкции, которые, согласно международному праву, могут применяться в отношении государства-правонарушителя.
Существует четыре основных тенденции трактовки международно-правовых санкций. Из первой тенденции следует, что длительное время в сфере международно-правовых отношений отсутствовал аппарат принуждения и в международном праве отсутствовало определение «преступление» и «наказание» в том виде, в каком они существуют во внутригосударственном праве. Многие авторы считали, что возмещение или удовлетворение является единственно возможной санкцией в отношении государства-правонарушителя.
Вместе с наделением функцией принуждения международных организаций, прежде всего ООН и Лиги Наций, и формированием понятия «международные преступления государств», получила развитие вторая тенденция. Ее сторонники отстаивали идею уголовной ответственности государства за международные правонарушения и соответственно рассматривали принудительные меры международных организаций как карательные в отношении государства-правонарушителя, т. е. как особую форму его ответственности, поскольку такие меры выходят за рамки простого возмещения и применяются в централизованном порядке. Третья тенденция является как бы смешением первых двух, в результате чего понятие «международно-правовые санкции» получает со временем очень широкую трактовку, поскольку в качестве таких санкций стали рассматривать весь комплекс негативных для государсва-правонарушителя последствий, включая восстановление status quo ante, т. е. ресторации и реституции, и формы самой ответственности, т. е. сатисфакции и репарации, и принудительные меры, которые потерпевшие субъекты в случае необходимости могут применять в отношении государства-правонарушителя с целью заставить его отказаться от своего неправомерного поведения и реально понести ответственность – репрессии, реторсии, репрессалии, разрыв дипломатических отношений, лишение привилегий и прав членства в международных организациях, вооруженные акции против государств-агрессоров.
Существующая в настоящее время четвертая тенденция трактовки международно-правовых санкций выражается в отнесении к ним только принудительных мер, которые могут применяться как отдельными потерпевшими государствами (реторсии, репрессалии, разрыв дипломатических и консульских отношений, непризнание), так и международными организациями (приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в международных организациях, отказ в членстве, исключение из международной организации, коллективные вооруженные меры) в отношении государства-правонарушителя в случае его отказа прекратить международное правонарушение или выполнить обязательства, вытекающие из его ответственности[44].
Исходя из этого, международно-правовые санкции рассматриваются в качестве не форм ответственности, а вынесенных за ее рамки принудительных мер, конечной целью которых является создание условий для восстановления международного правопорядка и реализация ответственности государства-правонарушителя в соответствующих формах. [45]
В начале ХХ века в конкретных судебных решениях часто встречались обозначения термином «санкция» формы ответственности государств. Признавалось, что фактическое неисполнение государством своих обязанностей по отношению к другому государству является серьезной санкцией и эта санкция усиливается в определенном случае возмещение ущерба за материальные убытки. Термин «санкция» употреблялся преимущественно для обозначения форм ответственности, выражающихся в возмещении ущерба. Применение этого термина в значении принудительных мер, применяемых в ответ на международные правонарушения, утвердилось в период формирования в международном праве принципа преступности агрессивной войны и когда появилась Лига Наций, международная организация, наделенная функцией принуждения. Это проявилось прежде всего в связи с регламентацией, трактовкой и применением принудительных мер, которые были предусмотрены ст. 16 Статута Лиги Наций и которые в докладах и резолюциях ее органов стали обозначаться как «санкции»[46].
Это было началом формирования современного института международно-правовых санкций. Принудительные меры были не формами международно-правовой ответственности, а лишь необходимыми средствами для пресечения нарушенных обязательств и восстановления международного правопорядка.
После второй мировой войны термин «международно-правовые санкции» широко употребляется в международной практике для обозначения принудительных мер, применяемых в случае необходимости против государств-правонарушителей. Наиболее общие примеры – акты органов ООН, в которых санкциями называются исключительно принудительные меры, предусмотренные гл. VII Устава ООН.
Коллективные санкции, согласно Уставу ООН, могут предприниматься только на основании решений Совета Безопасности ООН в отношении государств, действия которых представляют собой угрозу миру или нарушение мира. Такие санкции могут выражаться в полном или частичном приостановлении экономических отношений, функционирования коммуникаций – транспорта и связи, в разрыве дипломатических отношений (ст.41 Устава ООН), а также в применении вооруженной силы (ст.42 Устава) – действиях воздушных, морских и сухопутных сил против государства-агрессора, необходимых для поддержания или восстановления международного мира и безопасности (демонстрации, блокады и другие операции вооруженных сил членов ООН).
В соответствии с решениями Совета Безопасности международно-правовые санкции применялись против Португалии (1963-1974), Южной Родезии (1965-1980). Известны резолюции Совета Безопасности о применении санкций по ст.41 ( в отношении ЮАР, проводившей политику апартеида, в отношении Ирака, совершившего вооруженное нападение на Кувейт, и др.).
Санкции, выражавшиеся в ограничении суверенитета, как было ранее упомянуто, были применены после второй мировой войны в отношении Германии и Японии (оккупационный режим, ограничение права иметь вооруженные силы и др.).