На вопрос о том, которая из форм демократии наиболее благоприятна для экономического развития, ответить труднее. Для вынесения определенной оценки просто нет достаточного числа примеров длительного функционирования демократий в Третьем мире, представляющих различные [демократические] системы (не говоря уже об отсутствии надежных экономических данных). Как бы то ни было, расхожая мудрость, гласящая, что экономическое развитие требует единого и решительного руководства сильного президента или доминирующего кабинета вестминстерского типа, отнюдь не может внушить доверия. Во-первых: если бы — по сравнению с доминирующей и замкнутой в себе (ехclusiwe)-широкопредставительная (inclusive) исполнительная власть, которой в большей мере приходится заниматься поисками договоренностей и согласованием [позиций], была менее эффективна в области экономической политики, то тогда, наверное, авторитарное правление, свободное от вмешательства или законодательной власти, или от внутренних разногласий, было бы оптимальным. Этот довод — часто служивший предлогом, чтобы оправдать свержение демократических правительств в Третьем мире в 60—70-е гг., ныне полностью скомпрометирован. Есть, конечно, несколько примеров экономического чуда, свершенного авторитарными режимами, как в Южной Корее или на Тайване, но более чем достаточным противовесом им служат печальные экономические результаты деятельности едва ли не всех недемократических правительств в Африке, Латинской Америке и Восточной Европе.
Во-вторых, многие английские ученые [...] пришли к выводу, что экономическое развитие требует не столько сильной, сколько прочной
Глава 9. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ 435
(steady) руки. Размышляя о скудости экономических достижений послевоенной Британии, они доказывали, что каждая из [поочередно] правивших партий обеспечивала на самом деле довольно сильное руководство при проведении экономической политики, но что смены правительств при их чередовании были слишком «полными и резкими», они осуществлялись «двумя отчетливо полярными партиями, каждой из которой не терпелось отменить значительную часть законодательства, проведенного предшественницей». Требуется, доказывают ученые, «большая стабильность и преемственность» и «большая умеренность в политике», что мог бы дать переход к пропорциональному представительству и коалиционным правительствам, каковые гораздо более склонны к центристской ориентации. Этот довод представляется равно применимым и к развитым, и к развивающимся странам.
В-третьих, аргументация в пользу президентских или вестминстерского типа правительств в высшей степени неотразима в случаях, когда существенное значение имеет быстрое принятие решений. Это значит, что парламентско-пропорционалистские системы могут под углом зрения внешней и оборонной политики представать в менее выгодном свете. Но в проведении экономической политики быстрота не столь уж существенна: скорые решения — это не значит, непременно мудрые.
Почему же мы, упорствуя в предубеждении, не верим в экономическую эффективность демократических систем, где ведутся широкие консультации и поиски договоренностей, нацеленные на достижение высокой степени консенсуса? [По крайней мере,] одна причина — та, что многопартийные и коалиционные правительства кажутся суматошливыми, подверженными раздорам и неэффективными — в сравнении с отчетливостью властных полномочий сильных президентов и сильных однопартийных кабинетов. Но нас не должна обманывать эта внешняя видимость. Более пристальный взгляд на президентские системы обнаруживает, что самые успешные из них — как в Соединенных Штатах, Коста-Рике, в Чили до 1970 г. — по меньшей мере столь же подвержены раздорам, да и, кроме того, скорее предрасположены к состояниям паралича и ситуациям тупика, нежели к неуклонному и эффективному проведению экономической политики. В любом случае, спорить надо не об эстетике управления, а о самой работе. Неоспоримая элегантность вестминстерской модели не является веским доводом в пользу ее принятия.
Распространенный скептицизм в отношении экономической дееспособности парламентско-пропорционалистских систем проистекает от
436 Раздел 111. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ
смешения силы правительства с эффективностью. В краткосрочном плане однопартийные кабинеты или президенты вполне могут быть способны легче и быстрее формулировать экономическую политику. В долгосрочном же плане политика, опирающаяся на широкий консенсус, имеет больше шансов на успешное осуществление и на то, чтобы выдержать проверку временем, нежели политика, навязываемая «сильным» правительством вопреки желаниям значительных заинтересованных групп.
Итак, парламентско-пропорционалистская форма демократии выглядит явно лучше основных ее альтернатив в деле улаживания межэтнических противоречий, и она имеет некоторое преимущество также в области экономической политики. Тот довод, что соображения эффективности управления дают основание отвергнуть тип демократии, сочетающий парламентскую форму правления с пропорциональной системой представительства, совершенно неубедителен. Игнорируя эту привлекательную модель демократии, творцы конституций в новых демократиях оказали бы себе и своим странам весьма плохую услугу.
Печатается по: Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий //Полис. 1995. № 5. С. 136—146.