Формирование системы государственного регулирования транспортной деятельности в Российской Федерации

Формирование системы государственного регулирования транспортной деятельности в Российской Федерации. Одним из первых мероприятий Министерства транспорта Российской Федерации по формированию системы регулирования транспортной деятельности на территории республик в условиях перехода к рынку стало создание Российской транспортной инспекции РТИ - органа, призванного осуществлять лицензирование транспортных и сервисных предприятий, входящих в транспортно-дорожный комплекс республики, контролировать выполнение транспортного законодательства и требований, налагаемых выданными лицензиями, а также осуществлять ряд других функций, связанных с обеспечением нормального функционирования рынка транспортных услуг.

РТИ является органом принципиально нового типа, деятельность которою не имеет аналогов в отечественной практике управления транспортом.

Первоначальной задачей подразделений РТИ было лицензирование транспортной деятельности. При этом за процессом лицензирования не просматривались, да и не могли просматриваться основные функции органов РТИ - ограничение либо стимулирование притока транспорта в те или иные сектора регионального рынка транспортных услуг - определение дополнительных льгот и формирование особых условий для предприятий и предпринимателей, осуществляющих социально значимые перевозки - применение к транспортным предприятиям санкций при нарушении требования лицензирования и др. Это предопределили следующие объективные причины Во-первых - отсутствие у государственных служащих и работников аппарата органов управления транспортом опыта регулирования деятельности транспортных предприятий вне системы прямого ведомственного или местного партийно-административного подчинения.

Важную роль играет и отсутствие у работников самих транспортных предприятий привычки к существованию вневедомственного непрямого регулирования транспортной деятельности.

Во-вторых - отсутствие объективной базы данных для оценки текущего состояния транспортных рынков как в части оценки текущего состояния транспортных рынков и оценки реального спроса на транспортные услуги, так и в части определения фактических провозных возможностей различных транспортных предприятий.

Отсутствие также методов оперативной оценки состояния спроса и предложения на транспортном рынке. В-третьих - слабое правовое обеспечение транспортно-коммерческой деятельности и несоответствие действующих транспортных правил и уставов изменяющимся экономическим условиям. В хозяйственном законодательстве нет сейчас полного набора актов, которые бы непосредственно определяли коммерческий статус транспортных предприятий в условиях формирования рынка.

Кроме того, необходимо учитывать, что для отечественной хозяйственной практики традиционным является несоответствие между действующим законодательством и практической деятельностью транспортных предприятий и клиентуры. Предприятия ориентируются, прежде всего, не на законы, подзаконные и ведомственные акты, а на сложившуюся хозяйственную практику. Отсутствует и навык разрешения конфликтов между предприятиями цивилизованными юридическими правовыми средствами.

Обращение в арбитраж или в суд рассматривается как чрезвычайное происшествие и сопровождается обычно обострением конфликта, приводящего впоследствии к нарушению или полному разрыву хозяйственных взаимоотношений между предприятиями. В-четвертых - существование в регионах органов, которые так или иначе уже осуществляют практическое регулирование транспортной деятельности. В первую очередь, это транспортные подразделения местной администрации, а также, в известной степени, ТПО автомобильного транспорта общего пользования, которые, несмотря на свой объективно производственный характер, тем не менее, всегда работали в контакте с местными властями и стремились за счет имеющихся административных рычагов способствовать решению конкретных транспортных проблем региона.

В некоторых регионах уже созданы или создаются новые органы транспортной администрации транспортные департаменты, особые структуры типа служб единого заказчика транспортных услуг.

В ряде мест существуют межведомственные координационные органы, призванные способствовать нормальной работе транспорта. По мере развития рыночной экономики в РФ и устранения вышеперечисленных причин, тормозящих развитие системы государственного регулирования, функции и задачи РТИ значительно расширятся. При этом важнейшими из них будут следующие 1. Разработка правил допуска новых предприятий к работе в различных секторах рынка.

В мировой практике подобные правила сводятся иногда лишь к простой регистрации. Однако чаще всего при подаче заявки на лицензии существует принципиальная возможность отказа, связанная с двумя основными причинами. Первой причиной является существование таких секторов транспортного рынка, где предложение и так уже превышает спрос. Поэтому появление там таких новых конкурирующих предприятий является нецелесообразным, и органы государственного регулирования должны ограничивать появление новых предприятий в данном секторе рынка.

Подобная ситуация для отечественного автотранспортного рынка пока в целом нехарактерна, хотя отдельные виды перевозок с высокой конкуренцией уже существуют. Другим возможным мотивом отказа предприятию или предпринимателю в выдаче лицензии может быть его несоответствие определенным требованиям платежеспособность, репутация предпринимателя, его профессиональная пригодность, наличие необходимой технической базы и т.д Эти требования направлены, в конечном счете, на достижение главной цели регулирования транспортной деятельности клиентура должна получать достаточное и квалифицированное транспортное обслуживание. 2. Непосредственное осуществление деятельности по допуску новых предприятий на различные сектора транспортного рынка или расширение прав действующих предприятий лицензирование транспортной деятельности.

В настоящее время основным содержанием деятельности региональных отделений РТИ является именно непосредственное лицензирование автовладельцев, и большинство практических вопросов, возникающих у сотрудников инспекций, касается техники лицензирования. 3. Контроль выполнения транспортными предприятиями требований, налагаемых на них выданной лицензией, и применение предусмотренных законодательством санкций в случае нарушения этих требований.

В данном случае должно проверяться, прежде всего, соответствие деятельности предприятия тем требованиям, которые определены выданной ему лицензией. На органы РТИ также возложены определенные контрольные функции, причем задача эта является чрезвычайно важной и непростой.

По-видимому, как и в большинстве развитых стран, контрольная деятельность РТИ должна осуществляться по трем основным направлениям - контроль на линии. В основном, это проверка наличия на автомобиле лицензионной карточки и соответствия вида лицензии выполняемой в данный момент перевозке. Этот метод контроля невозможен без содействия органов ГАИ, что и предусмотрено положением о транспортной инспекции - контроль на предприятиях. Это могут быть как плановые, так и разовые проверки предприятий-автовладельцев, цель которых - уточнить или подтвердить соответствие предприятия требованиям, налагаемым на него выданной лицензией.

Данный контроль ни в коем случае не должен дублировать контроль финансовых, санитарных и других контрольных органов, однако может осуществляться комплексно во взаимодействии с этими органами - проверка жалоб клиентуры или конкурирующих предприятий. Зарубежный опыт показывает, что этот канал получения информации о нарушениях правил транспортного обслуживания является наиболее эффективным.

Несомненно, работа по жалобам станет одним из основных видов деятельности органов РТИ, как только клиентура поймет, что транспортная инспекция стоит на страже ее интересов и в состоянии применить реальные санкции, а предприятия транспорта убедятся в возможностях РТИ по недопущению недобросовестной конкуренции и защите законных прав действующих перевозчиков. 4. Контроль ценообразования и применения тарифов.

Данная функция является одной из важнейших. К сожалению, нынешняя кризисная ситуация характеризуется общим ослаблением контроля за финансовой дисциплиной, отсутствием четких инструкций по применению тарифов и вынужденным вследствие роста цен на все ресурсы повсеместным освобождением транспортных тарифов. Результатом является практически бесконтрольное ценообразование на транспорте, причем в ряде случаев увеличение цен на транспортные услуги значительно превышает необходимую величину.

Видимо, в перспективе будет создана новая тарифная система, сочетающая централизованный контроль за общим уровнем тарифов с достаточной свободой формирования тарифов в конкретных регионах, на отдельных видах перевозок, конкретными предприятиями. 5. Налоговое регулирование транспортной деятельности. Налоги, в отличие от тарифов, уровень которых важен и для клиентуры, и для транспортных предприятий, являются рычагом однонаправленного воздействия и применяются для стимулирования выполнения определенных видов деятельности или же, напротив, для ограждения тех секторов рынка, где уровень конкуренции излишне высок.

Налоговая система Российской Федерации, как и система тарифов, находится в стадии формирования. Однако уже сейчас законодательство представляет региональным органам власти возможность определенного маневра с помощью местных налогов. Это означает, что региональные отделения РТИ в принципе получают возможность участия в подготовке решений об изменении местного налогообложения транспортных предприятий с учетом специфики их работы, важности для региона выполняемых перевозок и т.д. 6. Контроль и анализ транспортного обслуживания в различных секторах рынка.

Эта задача является в настоящее время чрезвычайно важной для всей системы регулирования транспортной деятельности в Российской Федерации, а может быть и первоочередной. Дело в том, что отечественная транспортная статистика никогда не была ориентирована на анализ соотношения спроса и предложения на транспортном рынке и информировали. в основном, об объемных показателях работы транспорта.

Между тем, для подготовки целенаправленных решений в области регулирования транспортной деятельности совершенно необходима достоверная информация о потребностях в транспортных услугах и степени их удовлетворения. В получении данных о состоянии транспортного обслуживания на местах региональным отделениям РТИ будет принадлежать ведущая роль. При этом, помимо анализа официальной отчетности и статистики, транспортный инспектор должен иметь представление о состоянии транспортного обслуживания на важнейших секторах транспортного рынка своего региона, составляя точную картину на основе своего общения с транспортниками, клиентурой, представителями властей и т.д. Новая система официальной отчетности транспортных предприятий, как и методика анализа соотношения спроса и предложения в различных секторах транспортного рынка, находятся еще в стадии разработки.

Тем не менее, в практике работы отделений РТИ могут использоваться простейшие методические приемы для анализа состояния транспортного рынка. 7. Финансирование отдельных проектов в области транспорта, имеющих общегосударственное значение, а также оказание государственной помощи различным предприятиям в обеспечении такого финансирования.

Практика развитых стран показывает, что финансовые ресурсы, необходимые для обустройства транспортных систем дорог, терминалов, автовокзалов и т.д. не всегда оказываются доступными даже для крупных транспортных предприятий.

В России сегодня из-за резкого падения финансовых возможностей предприятий эта проблема стоит чрезвычайно остро. Разумеется, региональные отделения РТИ не обладают ресурсами для финансирования развития транспортных систем. Однако в тех ситуациях, когда при обсуждении местного бюджета решается вопрос о размерах и структуре ассигнований на развитие регионального транспорта строительство автовокзала, улучшение дорог и мостов и т.д транспортной инспекции должна быть предоставлена возможность дать свое обоснование по поводу того, какие объекты с учетом сложившейся транспортной ситуации должны финансироваться в первую очередь. 8. Покрытие текущих убытков транспортных предприятий, повышение рентабельности которых за счет самоокупаемости является по тем или иным соображениям невозможным дотации транспортным предприятиям. Чаше всего объектами дотации являются системы городского пассажирского транспорта, рентабельность которого не может быть обеспечена при разумном уровне цен. В развитых странах соответствующая дотация предусматривается как на уровне государственного бюджета, так и на уровне местных бюджетов.

Величина соответствующих ассигнований согласовывается центральными и региональными властями.

Роль отделения транспортной инспекции в данном случае та же, что и в решении вопросов о финансировании развития транспорта. 9. Разработка и контроль выполнения экологических стандартов. Данная функция государственного регулирования приобрела особую актуальность в последние годы, когда общепризнанной стала значительная роль транспорта в загрязнении окружающей среды считается, что на его долю приходится более трети всех загрязнений.

Задача региональных отделений РТИ при осуществлении данной функции заключается в контроле за экологическим состоянием транспортных предприятий. 10. Разработка и контроль выполнения норм безопасности труда на транспорте и технических стандартов безопасности.

Участие региональных отделений РТИ при реализации данной функции заключается в организации совместно с органами ГАИ системы контроля за соблюдением установленных норм и стандартов. 11. Разработка и применение административно-экономических мер по экстренной концентрации транспортных ресурсов в чрезвычайных ситуациях. Государство должно иметь механизмы для оперативного привлечения провозных возможностей различных видов транспорта для ликвидации последствий катастроф, стихийных бедствий, обеспечения уборки урожая, завоза грузов на Север, а также для проведения подготовительных мероприятий в особом периоде.

В период административно-командного управления транспортом проблема привлечения транспорта в экстренных ситуациях решалась административными предписаниями транспортным предприятиям. В настоящее время еще предстоит выбрать механизмы нового типа, сочетающие административно-правовые рычаги со средствами экономического стимулирования и полной компенсацией дополнительных издержек транспорта.

Ре-тональные транспортные инспекции, взаимодействуя с местными властями, должны помогать в поиске и отработке таких механизмов с учетом конкретных особенностей транспортной системы своего региона. Для реализации возложенных на РТИ функций предполагается, что отделения транспортной инспекции предоставляют Автотранспортным предприятиям - защиту от появления конкурентов, не имеющих лицензий - защиту от недобросовестной конкуренции, т.е. пресечение попыток конкурентов получить преимущество на рынке за счет нарушения установленных правил обслуживания - рассмотрение в качестве арбитражной инстанции конфликтных ситуаций, возникающих во взаимоотношениях между транспортниками и клиентурой, а также между различными транспортными предприятиями - информацию транспортным предприятиям о наличии групп клиентуры или секторов рынка, где могли бы быть реализованы избыточные провозные возможности данного предприятия - возможность получения официального разрешения на применение повышенных тарифов в тех случаях, когда это объективно соответствует условиям выполнения перевозок и предусмотрено действующими правилами - обоснование, подготовку и проведение совместно с органами власти и вышестоящими органами управления транспортом мер по экономической, материально-технической и социальной поддержке транспортных предприятий, выполняющих важные социально-экономические функции в данном регионе.

Клиентам А ТП - гарантии достаточной квалификации транспортников - обеспечение совместно с другими органами технического и административного контроля безопасности и экологической чистоты транспортного процесса - подготовку и реализацию совместно с региональными органами власти мер для привлечения транспортных предприятий в те сектора рынка, где транспортное обслуживание недостаточно - контроль тарифной дисциплины.

Запрет применения предприятиями неоправданно высоких тарифов или использования прейскурантов, не разрешенных для данного транспорта или региона - применение в отношении транспортников санкций за отказ в обслуживании невыгодных клиентов или за другие нарушения правил обслуживания, установленных для данного транспортного предприятия - выполнение квазиарбитражиых функций, то есть рассмотрение в качестве арбитражной инстанции конфликтных ситуаций, возникающих между клиентурой и транспортными предприятиями.

Местным органам власти - оперативные сведения о решениях Министерства транспорта Российской Федерации, касающихся формирования транспортной политики на местах - объективную информацию о состоянии транспортного обслуживания на территории региона и в отдельных секторах транспортного рынка - конкретные предложения по изменению условий работы транспортных предприятий и рациональному использованию местного бюджета для улучшения транспортного обслуживания - подготовку и совместное обоснование ходатайств в федеральные органы власти о материально-техническом обеспечении решения острых проблем транспортного обслуживания региона - прямое управление работой транспортных предприятий за счет применения дополнительных лицензионных требований в целях обеспечения обслуживания невыгодных для транспортников секторов рынка и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций - контроль состояния экологической чистоты и безопасности транспортной системы региона.

Министерству транспорта Российской Федерации - достоверную общую информацию о состоянии транспортного обслуживания в регионах - возможность непосредственного проведения транспортной политики в регионах республики, а также контроля и анализа эффективности предпринимаемых мер в области регулирования работы транспорта - получение опережающей информации о неблагополучии в отдельных секторах рынка и необходимости принятия конкретных мер - сведения о практическом опыте транспортного регулирования на местах и о наиболее эффективных методах, применяемых, найденных в отдельных регионах - конкретные предложения по совершенствованию действующего лицензирования предприятий, тарифной системы, разделения транспортного рынка на сектора - информацию об актуальности и работоспособности действующих законодательных и нормативно-правовых актов в области транспорта и предложения по их совершенствованию.

Необходим определенный период становления, накопления опыта, а также подкрепления всех перечисленных функций РТИ соответствующими административными и правовыми актами, что происходит в настоящее время.