Недостатки системы бюджетного выравнивания.
Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.
Само понятие финансовой помощи означает, что, во-первых, ее получатели находятся в неблагоприятных по сравнению с другими финансовых условиях, и это подтверждается объективными данными соответствующих финансовых показателей а во-вторых, выделение финансовой помощи влечет за собой определенные последствия в виде жесткого контроля за правильностью и эффективностью расходования полученных средств, а в необходимых случаях - применение финансовых санкций. Условно все поступления из федерального бюджета в адрес регионов можно подразделить на направленные на достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы и на достижение социально-экономических задач федерального масштаба.
Рисунок 1. Структура расходов федерального бюджета по поддержке субъектов Федерации.
Основная задача процесса выравнивания - обеспечение определенного уровня государственных услуг на всей территории страны Нынешний механизм перераспределения средств между бюджетами разных уровней крайне неэффективен.
Ему присущи серьезные недостатки, к основным из которых можно отнести следующие во-первых, этот механизм включал разрозненные, а не взаимоувязанные между собой и не регламентируемые определенными нормами формы перераспределения бюджетных средств.
Поэтому сфера действия, конкретные размеры перераспределяемых финансовых ресурсов каждый раз определялись по-разному, индивидуально, что как правило, приводило к субъективизму и администрированию при принятии решений во-вторых, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи сформировался в условиях жесткого централизма единой бюджетной системы бывшего Советского Союза и преследовал по существу одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к взысканию дополнительных финансовых ресурсов.
Такая целенаправленность не была случайной в рамках единой бюджетной системы в конце концов не имело принципиального значения из бюджета какого уровня будут финансироваться те или иные расходы.
Увеличение расходов по бюджетам второго и третьего уровней бюджетной системы приводило лишь к росту отчислений от регулирующих доходов, широкому использованию дотаций и других форм межбюджетного перераспределения средств, маневрируя которыми центр неизменно обеспечивал баланс между доходами и расходами по каждому бюджету.
Не случайно поэтому методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.
Для определения объема финансирования по каждому виду поступлений существует собственная методика, мало согласованная с другими.
Наиболее яркий пример увеличения субъектами Федерации бюджетного дефицита - это существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов трансфертов. С переходом к утверждению долей в регионов в указанном фонде появилась возможность в основу принимать не прогнозные данные, подверженные субъективному влиянию, а фактические базового года с пересчетом их на последовавшие затем изменения налогового и бюджетного законодательства и не возмещенные потери доходов и рост расходов, вызванные решениями, принятыми на федеральном уровне. Этот метод позволил впервые в России приступить к горизонтальному выравниванию душевых бюджетных доходов территорий, где они ниже среднедушевого уровня.
Переход к выравниванию душевых бюджетных доходов по группам регионов особенно важен для северных территорий, к которым относится Ханты-Мансийский автономный округ, где по объективным причинам этот показатель, как и душевые расходы, выше. Если на 1996 год при расчете трансфертов среднедушевой бюджетный доход по всем регионам был 1779 тыс. руб то по таким территориям, как автономные округа Ханты-Мансийский - 7542 тыс. руб Ямало-Ненецкий - 10244 тыс. руб Понятно, что эти территории в сравнении с остальными не могли претендовать на получение трансфертов для выравнивания своих доходов, даже если они не покрывали полностью их текущие расходы.
Несколько смягчал резкие различия в душевых доходах используемый в формуле поправочный коэффициент расходов, как частное от деления среднедушевого расхода по экономическому району по соответствующей группе регионов, скорректированному на понижающий коэффициент 0.95 теперь 0.92 , на среднедушевой бюджетный доход по всем регионам России теперь по группе регионов. Этот коэффициент - повышающий, если он выше единицы, и понижающий - если меньше единицы.
Как показали расчеты, по северным территориям он - повышающий, а по остальным - понижающий. Но полностью устранить ущербность для северных территорий ориентации на среднедушевой бюджетный доход по всем регионам России с помощью указанного коэффициента не удалось.
Такая ситуация в существующей структуре межбюджетных отношений влечет за собой целый ряд отрицательных последствий для северных территорий, к которым относится Ханты-Мансийский автономный округ - стремление одних субъектов Федерации увеличить свои расходы с их покрытием за счет федерального бюджета а в конечном счете за счет других регионов. При этом вовсе не обязательно, что донорами будут более бюджетно-обеспеченные регионы.
В такой ситуации в роли доноров оказываются все регионы, которые тратят в соответствии со своими доходами, а реципиентами - которые тратят свыше своих доходов.
Ханты-Мансийский автономный округ, бюджет которого занимает 2-е место в бюджетной системе страны среди субъектов РФ служит неплохим донором для таких субъектов Федерации возникает справедливое недовольство со стороны регионов, которые в силу политических, экономических или социальных причин не могут себе позволить также тратить свыше своих доходов.
Это дополнительно стимулирует раскачивание федерации и желание оказаться в особых условиях у регионов, которым оказывается масштабная помощь, практически пропадают стимулы к поиску внутренних источников для покрытия собственных расходов, что ведет к возрастанию потребности в дополнительном финансировании за счет других регионов.
Все три причины влияют на рост неоправданного дефицита, с одной стороны, увеличивая расходы федерального бюджета в регионах, а с другой - сокращая доходы в силу большого количества льготных регионов.
Таким образом, после того, как на федеральном уровне фактически были созданы стимулы к росту дефицита бюджетов субъектов Федерации, регионы стремятся тратить больше, чем имеют доходов. Этот процесс можно исключить только сменив методику бюджетного выравнивания 2 Недостатки налоговой системы Российской Федерации и их влияние на формирование доходной части бюджета ХМАО. Совершенствование налогового законодательства, путем принятия Налогового кодекса не сможет решить всех проблем, так как в проекте Налогового кодекса еще много негативных моментов, касающихся проблем налогового федерализма, разграничения полномочий в налоговом регулировании между Российской Федерацией и ее субъектами.
Положения Конституции России поданной проблеме недостаточно определенны.
Из содержания статей 71, 72, 73, 75, 132 и других ясно, что федеральными законами могут устанавливаться лишь федеральные налоги и сборы.
Проект Кодекса исходит из того, что налоги субъектов Российской Федерации региональные налоги могут быть установлены Федеральным законом в рамках общих принципов налогообложения и сборов пункт 3 ст. 75 Конституции. Что такое общие принципы ? Конституция не дает ответа на этот вопрос.
Известны классические принципы налогообложения.
Но в контексте положений главы з Конституции под общими принципами налогообложения и сборов скорее всего следует понимать те основополагающие общие начала, которыми должны руководствоваться органы государственной власти и органы регионального и местного самоуправления, осуществляя налоговое регулирование.
Проблема налогового федерализма, надо прямо сказать, в проекте Общей части Налогового кодекса разработана слабо.
По существу, в ней конструируется налоговый централизм.
Общим принципам налогообложения и сборам посвящен лишь первый раздел проекта Общей части кодекса.
В таком случае остается неясным, касаются ли остальные три раздела региональных и местных налогов.
Ведь согласно статье 75 Конституции федеральным законом, кроме федеральных налогов, могут устанавливаться только общие принципы налогообложения и сборов, что исчерпывается содержанием первого раздела проекта.
В настоящее время в Российской Федерации формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение налоговых источников и их раздельное использование, последующие деление части полученных федеральным бюджетом доходов и совместное использование одной и той же части налоговой базы. Однако роль этих трех форм отнюдь не одинакова.
В рамках российской налоговой системы однозначно доминирует распределение федеральных налогов между бюджетами всех уровней.
Следующей по значимости формой является совместное использование доходной базы. Роль раздельного использования источников крайне незначительна. см. таблицу 1.3.2.1. Распределение налоговых полномочий и доходных источников в России таблица 1.3.2.1. Название налогового платежа сбора Статус по действующему законодательству Кем определяется ставка и база В какой бюджет поступает Допустимо обложение на уровне Налог на прибыль РФ РФ, СФ РФ, СФ РФ, СФ НДС РФ РФ РФ, СФ РФ, СФ Подоходный налог с физических лиц РФ РФ РФ, СФ РФ, СФ Таможенные пошлины РФ РФ РФ, СФ РФ Акцизы РФ РФ РФ, СФ РФ Платежи за пользование природными ресурсами РФ РФ, СФ РФ, СФ РФ, СФ Налог на имущество предприятий СФ РФ, СФ СФ СФ Земельный налог СФ м РФ, СФ РФ, СФ РФ, СФ Налог с продаж РФ, СФ Государственная пошлина РФ РФ СФ СФ, РФ Налог на имущество, переходящее в порядке или дарения РФ РФ СФ СФ, РФ Лесной доход СФ РФ, СФ СФ СФ Плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем СФ РФ, СФ СФ СФ Сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц СФ РФ,СФ СФ РФ,СФ Налог на имущество физических лиц СФ м РФ, СФ СФ м СФ обозначения РФ - Российская Федерация.
СФ - субъект Федерации.
СФ м - местные налоги в рамках субъекта Федерации.
Как видно из таблицы, в целом наблюдается существенная завышенность статуса части налоговых позиций по сравнению с допустимым и приемлемым с точки зрения экономической эффективности.
Это обуславливает необходимость распределения практически всех федеральных налогов между федеративным Центром и субъектами Федерации.
Возможность закрепления за каждым уровнем собственных непересекающихся источников почти не используется за исключением налога на имущество. Отсюда значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты. В структуре доходов консолидированного бюджета федеральные налоги составляют 87.9 , а республиканские и местные - всего 12.1 . В структуре доходов территориальных и местных бюджетов федеральные налоги составляют 79.7 , а налоги более низкого уровня - 20.3 . В системе финансовых взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации не просматривается четких закономерностей ни с точки зрения налоговых поступлений в федеральный бюджет с той или иной территории, ни с точки зрения возврата части доходов федерального бюджета бюджетам субъектам Федерации.
Исходной базой формирования доходов бюджетов различных уровней является распределение налогов и обязательных платежей и закрепление их конкретных видов за федеральными, региональными и местными бюджетами.
Это обеспечивает не только самостоятельность бюджетов, но и активизирует их роль в проведении государственной региональной политики, дает возможность субъектам РФ без вмешательства центра формировать свои бюджеты и составлять прогнозы социально-экономического развития на длительную перспективу.
Сегодня речь должна идти о финансовом обеспечении самостоятельности бюджета и на уровне региона, и на уровне местного самоуправления, о создании системы доходов каждого уровня власти. И с этой точки зрения важно помнить, что налоги сами по себе очень разные, есть чисто фискальные, а есть стимулирующие. И налоговая система должна строиться не механически, исходить только из того, кому сколько нужно доходов, а прежде всего - какие налоги, на каком уровне будут работать наиболее эффективно.
Если же проанализировать структуру налоговых поступлений, распределенных между федеральным и региональными бюджетами, то по Закону О федеральном бюджете на 1996 год она выглядит следующим образом см. таблицу1.3.2.2. Структура налоговых поступлений в федеральный бюджет и региональные бюджеты в к сумме консолидированного бюджета таблица 1.3.2.2. Виды налогов Федеральный бюджет Бюджеты территорий Налоговые доходы - всего В том числе 51.2 48.8 Прямые налоги на прибыль, доход 30.9 69.1 Налоги на товары и услуги 78.3 21.7 Налоги на имущество 0.95 99.05 Платежи за использование природных ресурсов 37.6 63.2 Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции 100.0 - Прочие налоги, сборы и пошлины 2.2 97.8 Следует отметить, что в целом более половины 51.2 налоговых поступлений концентрируется в федеральном бюджете.
Это происходит за счет высокой доли централизации косвенных налогов - 78.3 . Ранее уже отмечалось, что в налоговой системе России доминирующую роль занимают именно косвенные налоги на товары и услуги НДС, акцизы. Прямые же налоги концентрируются преимущественно на региональном уровне.
Так, в региональных бюджетах остается 66.7 налога на прибыль, 90.0 подоходного налога с физических лиц 62.4 платежей за пользование природными ресурсами практически весь налог на имущество предприятий 99.05 . Таким образом, пополнение доходных источников региональных бюджетов идет преимущественно за счет фактического перераспределения федеральных налогов.
И это связано не только с нарушениями отдельными субъектами действующего законодательства это еще и общая тенденция бюджетной политики государства, ориентированной на максимальную концентрацию косвенных налогов в федеральном бюджете. Тем не менее говорить о самостоятельности региональных бюджетов еще рано, хотя уровень закрепленных доходов по сравнению с прошлыми годами повысился. При составлении регионального бюджета его доходная структура должна полностью контролироваться властями соответствующего уровня, то есть она должна формироваться преимущественно региональными налогами и местными тарифами.
Реальный путь стимулирования развития производства на региональном уровне через налогово-правовую среду предполагает не столько уменьшение абсолютного налогового бремени, сколько снижение относительного налогового бремени при росте объемов производства в физическом выражении. Предполагается также перекрыть все источники питания паразитического капитала, облегчив формирование производительного капитала.
Поэтому, кроме оптимизации структуры доходной базы для региональных бюджетов, особое значение имеет правильная оценка налоговой активности региона. Говоря о рациональном распределении налоговых доходов по территориям, необходимо иметь в виду, что в последнее время наметилась еще одна тенденция, не учитывать которую было бы неразумно. Речь идет о том, что в последнее время понятия бюджетная и финансовая обеспеченность регионов, бывшие ранее почти синонимами, сегодня все больше различаются и по количественной и по сущностной характеристикам.
Ранее территориальные и местные органы власти кроме бюджета практически не имели других источников финансирования своих расходов. Сегодня ситуация радикально изменилась. Это связано прежде всего с тем, что происходит коммерциализация социальной сферы. Теперь налогоплательщик помимо налогов оплачивает из собственных доходов все больше социальных расходов коммунальное обслуживание, плата за жилье, образование, здравоохранение и т.д. Соответственно снижается доля бюджетных расходов в обеспечении государством социальных гарантий.
Кроме того в территориальном бюджете Ханты-Мансийского автономного округа появляются новые и достаточно весомые статьи доходов, связанные с коммерческой деятельностью самих региональных органов власти и управления. Так как наш регион экспортирует природные ресурсы, то имеет довольно значительный доход от этой деятельности. Таким образом происходит постепенная, но все более ощутимая переориентация доходов региональных бюджетов на неналоговые поступления.
Более того, региональные власти все более активно выходят на рынок капитала, формируя еще один нетрадиционный источник доходов своих бюджетов - заемные средства. Выбор оптимального решения проблемы рационального перераспределения налогов между уровнями бюджетной системы может быть определен только в результате достаточно длительного периода эволюции национальной бюджетной системы. Только накопившийся собственный опыт позволит, учитывая специфику экономических условий, определить такое сочетание конкретных видов налоговых поступлений в бюджеты различных уровней и методов их распределения, которое в максимальной степени будет соответствовать функциональному назначению тех или иных налогов и степени их влияния на процесс общественного воспроизводства.
Приходится с сожалением констатировать, что российский опыт в этой области не только мал по времени, но и довольно противоречив. Достаточно сказать, что прежние дореформенные принципы построения бюджетной системы вообще не позволяли четко разграничивать источники доходных поступлений по звеньям бюджетной системы.
Что касается ныне действующего российского законодательства, то в Законе Российской Федерации Об основах налоговой системы в Российской Федерации от 27 декабря 1991 года сделан лишь первый шаг к разделению доходных источников между бюджетами различных уровней. Однако и в этом Законе и других нормативных актах законодатели отошли от четкого деления налогов между звеньями бюджетной системы.
Не случайно до сих пор определенная часть российских налогов поступает не в то звено бюджетной системы, куда должна бы поступать, если исходить из заложенного в Законе деления налогов на федеральные, территориальные и местные. Так, некоторые из налогов, отнесенные к составу федеральных, практически в федеральный бюджет не поступают государственная пошлина, налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, и др тогда как земельный налог, хотя и отнесен к разряду местных, зачисляется не только в местный бюджет, но и в территориальный и федеральный бюджет.
В практике совершенствования межбюджетных отношений целесообразно идти по пути использования как федеральных - сквозных налогов, так и закрепленных собственных налоговых источников за каждым бюджетным уровнем. Механизм разграничения доходов по звеньям бюджетной системы создает условия для обеспечения финансовой самостоятельности любого органа власти, гарантирует осуществление целенаправленной политики на каждом уровне управления. Однако в современных условиях, когда законотворческая деятельность всех уровней власти нацелена преимущественно на расширение налогооблагаемой базы посредством введения дополнительных налогов и увеличения спектра их действия, такое требование к формированию единой налоговой системы страны приобретает особо важное значение.
В современных условиях налоговая система призвана решать не только фискальные задачи, но и способствовать развитию предпринимательства, решению экономических и социальных задач. Разграничение доходов между бюджетами разных уровней необходимо провести, ориентируясь на принципы бюджетного федерализма.
Региональные и местные органы власти должны иметь источники бюджетных поступлений, на которые они смогли бы реально влиять, а также те, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий.
Например, преобладающая доля налога на прибыль, налога на имущество юридических лиц в соответствии с установленными квотами должна поступать в территориальные и местные бюджеты государственная пошлина, подоходный налог и налог на имущество физических лиц - только в местные бюджеты. Таким образом, смещение бюджетных взаимоотношений от центра на региональный уровень и, одновременно, их четкая структуризация по уровням государственного управления определяют контуры будущего развития региональных бюджетов. 3 Проблемы, связанные с уплатой налогов в доходную часть бюджета ХМАО и пути их решения, принимаемые в настоящее время.
Собираемость налогов является сегодня наиболее приоритетной задачей Ханты-Мансийского автономного округа, которую можно решить лишь объединив усилия всех государственных структур. От недопоступления налогов страдают сегодня даже самые защищенные статьи бюджета - выплата заработной платы и расходы на здравоохранение.
И хотя по итогам прошлого года госналогинспекции округа обеспечили поступление в бюджет налогов и других обязательных платежей на сумму 34899.9 млрд. руб. из них в бюджет округа - 15161.5 млрд. руб это всего лишь цифры. Из общей суммы поступлений, зачтено казначейскими налоговыми освобождениями КНО , натуроплатой, проведено взаимозачетов на сумму 8744.6 млрд. руб или 58 . То есть реальных денег в окружном бюджете фактически нет. К примеру, за год в окружной бюджет перечислено денежных средств всего лишь 1456 млрд. руб. По-прежнему остается высокой задолженность в бюджеты всех уровней, на 01.01.97 г. она составила 10750 млрд. руб. Недоимка по платежам в бюджетную систему по территориям округа на 01.01.97 г. распределилась следующим образом К объему поступлений по территории таблица 1.3.3.1. Нефтеюганский р-он 2772.5 млрд. руб. 96.9 Г. Нижневартовск 1655.5 млрд. руб. 40.5 Г. Нягань 1211.4 млрд. руб. 236.7 Г. Югорск 756.6 млрд. руб. 54.7 Сургутский р-он 688.3 млрд. руб. 22.6 Недоимка по видам налогов составляет на 01.01 97 г. таблица 1.3.3.2. Платежи за пользование недрами плата за недра, акцизы 3723.5 млрд. руб. 96.9 Налог на добавленную стоимость 3335.7 млрд. руб. 40.5 Налог на прибыль 1688.6 млрд. руб. 15.7 Налог на имущество 892.4 млрд. руб. 8.3 Кроме текущей задолженности еще существуют отсроченные платежи, общая сумма которых составила1791.8 млрд. руб. Поступления во все уровни бюджетов связаны с размещением производительных сил округа, а именно, предприятий топливно-энергетического комплекса и находятся в прямой зависимости от финансового состояния нефтедобывающих предприятий.
В настоящее время большинство предприятий находятся в тяжелейших финансовых условиях из-за огромной дебиторской задолженности, вследствие чего данные предприятия не могут осуществить своевременную уплату всех налогов и обязательных платежей в окружной бюджет.
Еще одной важной причиной задолженности в бюджеты всех уровней является создание вертикальных финансовых компаний за пределами округа, в результате чего основные налогоплательщики округа - предприятия ТЭК получают на свои счета не более 25 выручки от реализованной продукции, а с бюджетами различных уровней рассчитываются взаимозачетами, товарным кредитом, натуроплатой, КНО. Важной причиной, влияющей на величину задолженности, является предоставление отсрочки и рассрочки уплаты штрафных санкций, согласно п.30 Указа Президента РФ 2270 от 22.12.93. Эта сумма составила на 01.01.97 - 9996.3 млрд. руб в том числе в федеральный бюджет - 5723.4 млрд. руб. В целях преодоления кризисного состояния с поступлением средств во все уровни бюджетов и особенно в территориальный бюджет в округе созданы и работают координационные советы и балансовые комиссии, в состав которых вошли представители федеральных служб всех уровней.
Их деятельность направлена на обеспечение полного и своевременного поступления в бюджет налогов и других обязательных платежей, а также выявление, предупреждение и пресечение налоговых, финансовых и экономических правонарушений.
Координация совместных действий возложена на ГНИ по Ханты-Мансийскому автономному округу.
Сегодня уже можно подвести некоторые итоги.
Исполнение доходной части бюджета страны во многом зависит от компетентной и четкой работы налоговых инспекций на местах. В 1996 году работниками налоговых инспекций округа произведено 12398 документальных проверок юридических лиц, в результате которых доначислено налоговых и других платежей в сумме 1965.8 млрд. руб что в 1.5 раза больше, чем в 1995 году. Основные доначисления произведены по следующим видам налогов НДС - 32.7 акцизы - 2.1 налог на прибыль - 47.6 В разрезе форм собственности основная доля нарушений приходится на n частная форма собственности - 69 n общественные организации - 6.2 n смешанная российская собственность - 14.2 Нарушения налогового законодательства и доначисленные суммы по отраслям хозяйствования распределились следующим образом n торговля - 48 n строительство - 20 n нефтедобывающая промышленность - 10 Взыскано в бюджетную систему 285.1 млрд. руб. Наиболее частыми способами уклонения от налогообложения являются 1. Завышение себестоимости продукции путем необоснованного отнесения к ней расходов, подлежащих финансированию за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятий - 26 выявленных нарушений 2. Занижение объема реализованной продукции - 25 3. Ведение коммерческой деятельности без регистрации в налоговой инспекции - 3 В расчете на одного налогового инспектора приходится 8 документальных проверок, а сумма доначислений составила 1267.4 млн. руб. в год. Совместно с органами налоговой полиции произведено 142 документальные проверки на предприятиях, по которым доначислено 260.6 млрд. руб. Наибольшие суммы доначислены в ходе документальных проверок госналогинспекциями следую.