Конституційно-правовий статус державної виконавчої влади на місцях

Систему місцевих органів державної виконавчої влади складають: 1) обласні державні адміністрації; 2) Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; 3) районні державні адміністрації; 4) районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі; 5) територіальні органи міністерств, державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом (управління, відділи).

В Україні створені та діють 24 обласні держадміністрації, дві міські держадміністрації (м. Києва та м. Севастополя), районні у містах Києві та Севастополі держадміністрації та 490 районних держадміністрацій.

Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих держадміністрацій визначаються Конституцією України (статті 118—120), законами України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р., «Про столицю України -місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. та іншими законодавчими актами.

Місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях, районах, містах Києві та Севастополі. У межах своїх повноважень вони здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі згідно з Конституцією України визначаються окремими законами України. В районах Автономної Республіки Крим створюються районні держадміністрації, які підпорядковуються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, Кабінету Міністрів України та Президентові України.

Місцеві держадміністрації — це «агенти держави на місцях. Система цих органів має ієрархічний характер. Це спеціально створені на місцях урядові органи, які наділені повноваженнями щодо здійснення державної влади»1. Вони діють на засадах: 1) відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; 2) верховенства права; 3) законності; 4) пріоритетності прав людини; 5) гласності; 6) поєднання державних і місцевих інтересів.

Місцеві держадміністрації є юридичними особами. Вони мають печатки із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України, розташовуються в обласних і районних центрах, містах Києві та Севастополі. На будинках, де розміщуються місцеві держадміністрації та їх структурні підрозділи, вивішуються таблички з зображенням Державного Герба України та найменуванням розташованого там органу. На будинках, де розміщуються місцеві держадміністрації, піднімається Державний Прапор України.

Місцеві держадміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. та іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня. Районні держадміністрації в Автономній Республіці Крим керуються у своїй діяльності Конституцією України і законодавчими актами України, а також актами Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах їх повноважень.

Склад місцевої держадміністрації формує її голова. До складу місцевої держадміністрації входять її голова, його перший заступник, заступники, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідної місцевої держадміністрації, її голова визначає структуру держадміністрації, утворює відділи, управління та інші структурні підрозділи галузевої, міжгалузевої та внутрішньогалузевої компетенції. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України. Голова місцевої держадміністрації затверджує штатний розпис держадміністрації та положення про її структурні підрозділи.

Місцеву держадміністрацію очолює її голова, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Кандидатури на посади голів обласних держадміністрацій вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Прем'єр-міністром України. Кандидатури на посади голів районних держадміністрацій вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головами відповідних обласних держадміністрацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура. У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури відповідно Прем'єр-міністр України чи голова обласної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів України нову кандидатуру.

Пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів автономії. Призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної держадміністрації в Автономній Республіці Крим здійснюється головою відповідної держадміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів автономії.

Відповідно до Закону України «Про столицю України -місто-герой Київ» перший заступник та заступники голови Київської міської державної адміністрації, повноваження яких стосуються сфери виконавчої влади, призначаються на посади та звільняються з посад Київським міським головою за погодженням відповідно з Президентом України та Кабінетом Міністрів України.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України. Підставами їх припинення є: порушення вимог несумісності, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради, за власною ініціативою Президента України тощо.

На посади в місцеві держадміністрації призначаються громадяни України. Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку. Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Згідно з Законом України «Про місцеві державні адміністрації» голова адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази. Розпорядження голів місцевих держадміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Досвід інших країн та вітчизняний історичний досвід свідчить про те, що при здійсненні влади на місцях постійно стикаються дві протилежні тенденції — централізації та децентралізації. Держава за своєю природою прагне до централізації з метою забезпечення загальнодержавних, загальнонаціональних інтересів. Територіальні громади в свою чергу прагнуть до самоврядування, до самостійного вирішення питань місцевого значення. Тому поступ України на шляху державотворення і формування громадянського суспільства значною мірою залежить від оптимального поєднання цих тенденцій. Задля цього в Конституції України 1996 р. започаткована така модель, згідно з якою відповідні органи місцевого самоврядування мають реальну можливість впливати на голову місцевої державної адміністрації. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Якщо таку недовіру висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, то Президент України зобов'язаний прийняти рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Якщо ж недовіра голові місцевої державної адміністрації з боку відповідної ради висловлена простою більшістю депутатів, тоді Президент України приймає рішення на власний розсуд, але при цьому він має дати раді обґрунтовану відповідь.

Місцеві держадміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому. Голови обласних держадміністрацій інформують Президента і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на'неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території. У зв'язку з тим, що міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, Київська та Севастопольська міські держадміністрації підпорядковані безпосередньо Кабінету Міністрів України, є підзвітними і підконтрольними Президентові України. Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих держадміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.

Обласні держадміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних держадміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень спрямовує та контролює діяльність районних державних адміністрацій. Голови районних держадміністрацій зобов'язані регулярно інформувати про свою діяльність голів обласних держадміністрацій, а в Автономній Республіці Крим -- Раду міністрів автономії, щорічно та на їх вимогу звітувати перед ними.

Таким чином, порядок формування і підпорядкування місцевих держадміністрацій в Україні свідчить про те, що в основу побудови їх системи покладено принцип єдиновладдя, єдиноначальності.

Водночас якщо відповідні районні чи обласні ради делегували частину своїх повноважень місцевим держадміністраціям, то останні при здійсненні таких повноважень підзвітні й підконтрольні також і цим радам.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої держадміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Тобто Президент України і Кабінет Міністрів України мають право скасувати акти голови місцевої держадміністрації будь-якого (обласного, міст Києва та Севастополя, районного) рівня, а голова обласної держадміністрації - - розпорядження голів районних державних адміністрацій, які йому підзвітні та підконтрольні, у випадку, коли розпорядження голів районних держадміністрацій суперечать Конституції

України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних держадміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних держадміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради автономії, рішенням Ради міністрів, що не суперечать законодавству України.

Голови районних державних адміністрацій такого права не мають, бо Конституція України не передбачає створення інших місцевих держадміністрацій, які були б їм підзвітні та підконтрольні і становили б ланку нижчого рівня.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої держадміністрації, що суперечать Конституції України, іншим актам законодавства, рішенням Конституційного Суду України та актам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої держадміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

До відання місцевих державних адміністрацій належить вирішення питань: 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; 2) бюджету, фінансів та обліку; 3) управління майном, приватизації та підприємництва; 4) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку; 5) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх; 6) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; 7) зовнішньоекономічної діяльності; 8) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; 9) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві держадміністрації здійснюють також ті повноваження місцевого самоврядування, які делеговані їм відповідними обласними чи районними радами. Делегування радами своїх повноважень супроводжується передачею держадміністраціям фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення.

Кабінет Міністрів України може передавати місцевим держадміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня, що передбачає передачу їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Законодавство надає місцевим державним адміністраціям значні контрольні повноваження. У межах, визначених Конституцією і законами України, вони здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: 1) збереженням і раціональним використанням державного майна; 2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; 3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; 4) охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду; 5) додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією; 6) додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захоронениям промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; 7) додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів; 8) додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; 9) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту; 10) охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці; 11) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху; 12) додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.

Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. визначаються основні галузеві повноваження місцевих держадміністрацій: у сфері соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку; використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; науки, освіти, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї і молоді; соціального забезпечення та соціального захисту населення; зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян; міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; оборонної роботи.

Для реалізації наданих повноважень місцеві держадміністрації мають право: 1) проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування за напрямами, визначеними ст. 16 закону;

2) залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що належать до компетенції місцевих держадміністрацій;

3) одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності; 4) давати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; 5) здійснювати інші функції і повноваження згідно з чинним законодавством.

Органами державної виконавчої влади на місцях є також територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що не входять до системи місцевих державних адміністрацій і не підпорядковані їм. До них належать територіальні управління Укрзалізниці, управління та відділи Міністерства внутрішніх справ України в областях, районах, містах, районах міст, управління Служби безпеки України в областях, військові комісаріати Міністерства оборони України тощо. Керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, призначаються та звільняються з посад за погодженням з головою відповідної державної адміністрації, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.

Особливістю організації місцевої державної виконавчої влади в Україні є те, що частина її повноважень може здійснюватися органами місцевого самоврядування. Це так звані делеговані повноваження органів місцевого самоврядування. Держава фінансує здійснення цих повноважень, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Це такі повноваження, як контроль за використанням і охороною землі, водойм, надр, лісів; реєстрація права власності на землю; реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності; контроль за додержанням проектів будівництва; реєстрація статутів добровільних об'єднань громадян тощо.

На такі органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, як Рада міністрів, міністерства і республіканські комітети автономії також покладається здійснення не лише власних виконавчих функцій і повноважень, а й державних функцій і повноважень, делегованих законами України (ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим).