Правовое положение прокуратуры регулируется Законом о прокуратуре. Согласно п. 1 статья ст. 1 этого Закона прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Кроме того, особенности участия прокурора в гражданском процессе определены информационным письмом и Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 декабря 2003 г. N 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве».
В зависимости от основания вступления в процесс различаются две формы участия прокурора в деле:
1) обращение в суд в целях защиты прав и интересов других лиц (предъявление иска, подача заявления);
2) вступление в процесс с целью дачи заключения по делу. Порядок вступления прокурора в процесс, объем его процессуальных прав и обязанностей зависят от формы участия в деле и от того, в какой стадии процесса он вступает в него.
Участие прокурора в суде первой инстанции осуществляется в основном районными прокурорами или их заместителями, так как гражданские дела по первой инстанции подсудны преимущественно мировым судьям и районным судам (статья ст. 23, 24 Гражданский процессуальный кодекс ГПК).
Но если дело по первой инстанции подсудно судам субъектов Российской Федерации РФ или Верховному Суду Российской Федерации РФ (статья ст. 26, 27 Гражданский процессуальный кодекс ГПК), то в суд могут обращаться соответственно прокуроры субъектов Федерации и Генеральный прокурор Российской Федерации РФ либо его заместитель.
В военные суды могут обратиться соответствующие военные прокуроры.
Обращение прокурора в суд является основанием возбуждения гражданского дела в случае необходимости защиты прав, свобод и законных интересов: 1) граждан; 2) неопределенного круга лиц; 3) Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (ч. 1 статья ст. 45 Гражданский процессуальный кодекс ГПК).
Кроме того, ч. 1 статья ст. 259 Гражданский процессуальный кодекс ГПК предусмотрено право прокурора, наряду с другими субъектами, обратиться в суд за защитой избирательных прав и права на участие в референдуме.
Из ч. 1 статья ст. 45 Гражданский процессуальный кодекс ГПК Российской Федерации РФ следует, что прокурор может предъявить иск или обратиться с заявлением по любому гражданскому делу в случаях нарушения интересов граждан, неопределенного круга лиц или государства. Однако исходя из принципа диспозитивности прокурор может предъявить иск (подать заявление) только в случае, если гражданин сам не может обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам (ч. 1 статья ст. 41 Гражданский процессуальный кодекс ГПК).
Прокурор, обратившийся в суд в защиту прав и интересов других лиц, пользуется всеми правами и несет все процессуальные обязанности истца, кроме права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 2 статья ст. 45 Гражданский процессуальный кодекс ГПК).
Прокурор обязан ссылаться в заявлении на закон, подлежащий применению по предъявляемому иску. Согласно ч. 3 статья ст. 131 Гражданский процессуальный кодекс ГПК в заявлении прокурора, предъявляемом в защиту интересов Российской Федерации РФ, ее субъектов и муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.
В случае же обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина прокурор должен обосновать, почему гражданин лично не может предъявить иск (абз. 2 ч. 3 статья ст. 131 Гражданский процессуальный кодекс ГПК).
Отказ прокурора от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу (ч. 3 статья ст. 45 Гражданский процессуальный кодекс ГПК). При отказе прокурора от иска дело может быть прекращено производством лишь при условии отказа от иска и заинтересованного лица. Требование заинтересованного лица должно быть разрешено в том же процессе, поскольку, как следует из закона, оно всегда участвует в деле (ч. 2 статья ст. 38 Гражданский процессуальный кодекс ГПК).
Второй формой участия прокурора в деле является вступление в него для дачи заключения в случаях, предусмотренных Гражданский процессуальный кодекс ГПК и другими федеральными законами. В ч. 3 статья ст. 45 Гражданский процессуальный кодекс ГПК установлено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью и в иных случаях в целях осуществления возложенных на него полномочий. Наряду с делами, указанными в статья ст. 45, в Гражданский процессуальный кодекс ГПК предусмотрено участие прокурора по некоторым делам, возникающим из публично-правовых отношений и особого производства (статья ст. 252, ч. 3 статья ст. 260, статья ст. 273, ч. 3 статья ст. 278, ч. 1 статья ст. 284, статья ст. 288, ч. 2 статья ст. 304 Гражданский процессуальный кодекс ГПК). В Семейный кодекс СК предусмотрено участие прокурора в делах, затрагивающих интересы детей (статья ст. 70, 72, 73 и др.).
Заключение прокурора должно основываться на законе, подлежащем применению в рассматриваемом судом деле с учетом исследованных в судебном заседании доказательств. При исследовании доказательств прокурор, как лицо, участвующее в деле, вправе задавать вопросы сторонам, свидетелям, экспертам и специалистам; высказывать свое мнение по всем вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (статья ст. 35 Гражданский процессуальный кодекс ГПК).
По окончании рассмотрения дела по существу прокурор дает заключение по делу в целом (статья ст. 190 Гражданский процессуальный кодекс ГПК).
В предусмотренных законом случаях государственные органы, органы местного самоуправления могут вступить в дело до принятия решения судом первой инстанции по своей инициативе или по инициативе участвующих в деле лиц для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации РФ, ее субъектов, муниципальных образований (ч. 1 статья ст. 47 Гражданский процессуальный кодекс ГПК).
Гражданский процессуальный кодекс ГПК предусматривает обязательное привлечение государственных органов, органов местного самоуправления лишь по делам особого производства (ч. 1 статья ст. 272, статья ст. 284, 288 Гражданский процессуальный кодекс ГПК). Привлечение государственных органов и органов местного самоуправления к участию в деле предусмотрено и Семейный кодекс СК. Вопрос о привлечении в процесс государственных органов, органов местного самоуправления для дачи заключения по делу должен решаться судьей при подготовке дела к судебному разбирательству.
Поскольку Гражданский процессуальный кодекс ГПК не определяет порядок участия в деле госорганов и органов местного самоуправления, следует исходить из того, что они наделены правами лиц, участвующих в деле (статья ст. 35 Гражданский процессуальный кодекс ГПК) с учетом цели вступления в процесс.
Заключения государственных органов, органов местного самоуправления представляются в суд в письменном виде, хотя допустимо и устное заключение. Оно составляется, как правило, на основе предварительного обследования и изучения материалов дела. В некоторых случаях заключение может быть составлено и по инициативе самого органа управления и даже до возбуждения дела в суде (например, заключения органов опеки и попечительства по спорам, связанным с воспитанием детей, по делам о лишении родительских прав).
Согласно ч. 2 статья ст. 47 Гражданский процессуальный кодекс ГПК суд вправе по своей инициативе привлечь к участию в деле соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления для дачи заключения в необходимых случаях, независимо от того, предусмотрено это законом или нет.
Включение в статья ст. 47 Гражданский процессуальный кодекс ГПК приведенной нормы объясняется тем, что в судебной практике нередко возникали ситуации, когда суду необходимо получить компетентное заключение госоргана или органа местного самоуправления, не предусмотренное законом.