Ведомства и их руководители

Ведомства и их руководители. Ведомство - это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции, то есть специализированный в определенной сфере государственного управления, обладающий именно в этой сфере установленными властными полномочиями.

Номенклатура ведомств различна и зависит от национальных традиций словоупотребления.

Ведомства могут быть правительственными, когда их руководители входят в состав правительства, и неправительственными, руководители которых в состав правительства не входят. Среди последних следует выделить независимые ведомства, не находящиеся в подчинении какого бы то ни было органа, включая правительство. Последние мы затрагивали в связи с вопросом о вспомогательных органах при парламентах, хотя, строго говоря, это не всегда правильно, поскольку часть из этих независимых органов являются по своему характеру исполнительными.

Однако обилие разнообразных форм и сочетаний государственных органов в разных странах не дает возможности последовательно провести строгую классификацию. Среди правительственных ведомств чаще всего встречаются министерства, которые подчас именуются департаментами или секретариатами, а в социалистических странах - еще государственными комитетами. Впрочем, в некоторых социалистических странах одно время было модно включать в состав правительств руководителей массовых общественных организаций - профсоюзной, молодежной, женской и т. п. Румыния или давать им право присутствия на заседаниях с совещательным голосом Куба, превращая центральный аппарат этих организаций в разновидность ведомств.

На Кубе в такое ведомство был даже формально превращен и аппарат Академии наук. Правительственные ведомства организуются и действуют на основе единоначалия, включая социалистические государственные комитеты, название которых наводит на мысль об их коллегиальном характере. Некоторые ведомства например, финансов обладают определенными надведомственными полномочиями.

Это означает, что другие равные им по рангу ведомства некоторые свои полномочия осуществляют с согласия или под контролем таких ведомств. В составе министерств и аналогичных им органов иногда создаются крупные самостоятельные подразделения с разными наименованиями, возглавляемые государственными секретарями или иными должностными лицами подобного ранга.

Так, упомянутый испанский закон установил, что в министерских департаментах высшими органами являются министры, государственные секретари, подсекретари и генеральные секретари, имеющие ранг подсекретаря. Все прочие органы и единицы центральной администрации государства находятся в подчинении этих высших органов. Например, в министерстве председательства имеются государственный секретариат по вопросам публичной администрации и подсекретариат председательства, в министерстве образования и науки - государственный секретариат по делам университетов и исследований и подсекретариат образования и науки, в министерстве внутренних дел - подсекретариат внутренних дел и дирекция безопасности государства с рангом подсекретариата и т.д. Неправительственные ведомства, также имеющие широкий спектр наименований комиссии, комитеты, советы, агентства, бюро и т.п могут быть подчинены правительственным, а могут находиться в прямом подчинении правительства или его главы главы исполнительной власти. Их руководители могут назначаться и смещаться либо главой правительства непосредственно или через акт главы государства, либо коллегиальным решением правительства также непосредственно или через акт главы государства.

Независимые ведомства учреждаются конституцией или законом, их руководители назначаются согласованным решением законодательной и исполнительной ветвей власти.

Часто они, как упоминавшиеся филиппинские конституционные комиссии - гражданской службы, по выборам и Аудитная осуществляют юрисдикционные функции, то есть разрешают определенные юридические конфликты. Члены правительств в большинстве случаев именуются министрами от лат. minister - подручный, служитель, хотя, как мы видели, в ряде стран употребимы иные наименования.

Для руководителей ведомств, особенно правительственных, а также иных членов правительств часто устанавливаются определенные привилегии и иммунитеты для глав правительств, разумеется, тоже и в первую очередь. Член Союзного правительства пользуется иммунитетом, как и союзный депутат гласит, например, часть четвертая ст. 100 Конституции Союзной Республики Югославии 1992 года. За совершенные ими должностные иногда и не только должностные правонарушения руководители ведомств и иные члены правительств несут ответственность в особом порядке, чего мы коснемся несколько ниже. Устанавливается для них иногда и несовместимость с определенными публичными функциями и частными занятиями.

В странах с парламентарной формой правления, как правило, члены правительства должны быть парламентариями или даже депутатами только нижней палаты Великобритания, Индия, Германия, а при дуалистических и некоторых смешанных формах правления характерна несовместимость членства в правительстве с парламентским мандатом Болгария, Австрия, Франция, США . Греческая Конституция предъявляет к членам Правительства и государственным секретарям те же требования, что и к депутатам греческое гражданство, право голоса, достижение 25-летнего возраста, а кроме того, требует от них приостанавливать на время исполнения своих функций любую профессиональную деятельность, допуская установление законом также иной несовместимости ч. 2-4 ст. 81 . Согласно части первой ст. 23 французской Конституции функции члена Правительства несовместимы с парламентским мандатом, с любым профессиональным представительством общенационального характера, со всякой государственной службой или с занятием любой профессиональной деятельностью. Поэтому-то во Франции депутаты и избираются вместе с заместителями если и пока депутат является министром, его депутатские полномочия осуществляет заместитель.

А ч. 5 ст. 75 Конституции Индии гласит, что министр, в течение 6 месяцев не состоящий членом какой-либо из палат Парламента, по истечении этого срока перестает быть министром. 7. Ответственность правительства и его членов Еще раз повторим, что надо различать политическую ответственность правительства и его членов перед парламентом или главой государства ответственность за политику и юридическую их ответственность за правонарушения.

Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства - при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения - при любых.

Политическое и правовое значение правительства отчетливо проявляется в его взаимоотношениях с парламентом.

В общем виде эти отношения можно определить как взаимодействие и взаимозависимость.

Зависимость правительства от парламента прослеживается во многом. Парламент утверждает бюджет и акты о налогообложении. От них прямо зависит финансирование, судьба правительственных планов, программ. В результате деятельности правительства заключаются договоры с иностранными государствами, которые затем утверждает ратифицирует парламент. Иногда требуется, чтобы парламент предварительно санкционировал заключение международных договоров.

Например, в Испании договоры политического, военного характера, а также соглашения, затрагивающие территориальную целостность, права и свободы личности, государственные финансы и ранее изданные законы заключаются по предварительному разрешению Генеральных Кортесов. Парламент принимает законы, которые обязывают правительство и в целом администрацию государства. Государственное управление может осуществляться лишь на основании законов говорит ст. 18 австрийской конституции.

Во многих странах структура правительства, количество министерств и численность оплачиваемых из бюджета правительственных служащих регулируется законом. Само собою это подразумевает, что высокопоставленные лица зависят в выборе своих подчиненных от того, как депутаты посмотрят на организацию и стоимость государственной администрации. Акты, изданные правительством или министерствами, могут утратить силу, если парламент издаст закон, устанавливающий новые правила по тому же предмету правового регулирования.

Парламенты обычно участвуют в решении вопроса об ответственности главы правительства, министров. Импичмент США , конституционная ответственность Польша предусматривают выдвижение парламентского обвинения против высших должностных лиц. В ряде стран парламент наделен правом решать вопрос о доверии, об ответственности правительства. В отдельных из них, например в Польше, недоверие может быть выражено как правительству, так и отдельному министру.

Когда депутаты отказывают правительству в доверии, оно может быть уволено в отставку. Встречаются две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания. Обе имеют одинаковые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента. Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой.

Надо сказать, что такое обращение может быть спровоцировано депутатами, которые проводят расследования правительственной деятельности, заявляют запросы и, таким образом, компрометируют правительство, вынуждая его просить парламент о доверии. Запрашивая доверие, кабинет министров предлагает депутатам одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение.

Если правительству не удается получить большинство голосов в свою поддержку, то считается, что ему вынесен вотум недоверия. Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой. Для того чтобы резолюция была принята и правительство ушло в отставку, за нее должно проголосовать большинство депутатов. В каждом из названных случаев требуется набрать большинство в пользу той стороны, которая ставит вопрос о доверии.

Получение большинства голосов представляет собой сложную задачу. Предположим, что мнения парламентариев разошлись. Они таковы, что 1 3 депутатов поддерживает правительство, другая .треть выступает против него, а остальные имеют неопределенную позицию и воздерживаются от подачи голосов. При такой расстановке правительство не получит доверия, если обратится за вотумом ему нужно большинство, а в пользу правительства настроена лишь треть депутатов. В итоге правительство получит вотум недоверия.

Если же группа депутатов планирует смену правительства и предлагает принять порицающую его резолюцию, то и они не добьются успеха, так как против правительства настроена только треть парламента резолюция порицания не состоится, и, следовательно, правительству будет выражено доверие. Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам. Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности, как ответственность за исполнение бюджета неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства.

Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра. Напомним, что во многих странах ответственность правительства за проводимую политику - солидарная при неодобрении этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался.

Выносить внутренние разногласия на общий суд нельзя если такое случится, это влечет отставку соответствующего члена правительства. В качестве примера конституционного регулирования парламентской ответственности правительства и его членов можно привести часть первую ст. 111 хорватской Конституции Правительство ответственно перед Президентом Республики и Палатой депутатов Собора Республики Хорватии, а ст. 98 управомочивает Президента Республики смещать с должности Председателя Правительства без каких-либо ограничений Вообще политическая ответственность, включая такую ее форму, как недоверие, существенно отличается от ответственности юридической или правовой. Основанием правовой ответственности является юридически установленный факт правонарушения.

В тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.

Например, в Австрии, в соответствии со ст. 76 и ч. 1 и 2 п. b ст. 142 Федерального конституционного закона 1920 года в редакции 1929 года членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Наличие такой конституционной нормы означает, что, несмотря на отсутствие в Федеральном конституционном законе прямого на то указания, члены Федерального правительства пользуются известным иммунитетом от преследования за должностные правонарушения и что предъявление обвинения нижней палатой парламента лишает члена правительства такого иммунитета. Согласно ч. 4 ст. 142 обвинительное решение Конституционного суда в этом случае влечет смешение с должности, а при особо отягчающих обстоятельствах - временное лишение политических прав. Если же деяние наказуемо в уголовном порядке, то Конституционный суд разрешает это дело в соответствии с уголовным законом, даже если оно ранее было начато в обычном суде ст. 143 . Негативно оценить политика, выразить ему недоверие и уволить в отставку можно по той простой причине, что его образ действий не устраивает парламент, не соответствует целям депутатов, или же потому, что в парламенте изменился состав партийной коалиции, и даже по подозрению в неблаговидных поступках.

Например, австрийский министр внутренних дел К.Блеха вынужден был уйти в отставку, поскольку его обвинили в дружбе с венским кондитером У.Прокшем, причастным к страховым махинациям.

Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия Республики.

Согласно частям второй - четвертой ст. 68-2, включенной в Конституцию Франции в 1993 году, любое лицо, считающее себя потерпевшим от преступления или проступка, совершенного членом Правительства при осуществлении своих функций, может подать жалобу в комиссию по заявлениям, которая может передать дело генеральному прокурору при Кассационном суде для возбуждения производства в Суде правосудия Республики.

Генеральный прокурор при Кассационном суде может и сам возбудить такое производство на основании заключения комиссии по заявлениям. Итак, правительство зависит от парламента в тех странах, где он существует, и тем более в государствах с парламентской формой правления.

Однако эта зависимость не бывает односторонней. Влияние правительства на парламент также весомо. Хотя парламент и утверждает законы, однако многие законопроекты зарождаются в правительственных учреждениях. Кроме того, под давлением правительства глава государства может наложить вето на законы, принятые парламентом. Государственное право многих стран упрощает прохождение правительственных законопроектов, законодательную инициативу депутатов ограничивает. Например, законопредложение депутата, предусматривающее сокращение государственных доходов или увеличение расходов, поправки к проектам бюджета или законов о налогообложении рассматриваются только при условии, если автор предложения поправки одновременно укажет способ получения доходов из других источников или сокращения расходов.

В распоряжении правительства имеются методы саботажа бюджетных статей, которые не согласуются с его политикой. В англо-американском мире на этот счет применяется специальный термин - импаундмент. Он означает отказ правительства тратить деньги отпущенные бюджетом. Из-за этого политические цели парламента, требующие финансовых затрат, остаются нереализованными.

Надо добавить, что нередко статьи бюджета обозначают лишь общие цели расходов, оставляя правительству изрядный простор по своему усмотрению использовать государственные финансы. Существуют также особые, специальные, секретные и прочие фонды, бюджетные резервы на случай непредвиденных расходов. Ими правительство распоряжается с еще большей свободой. Основные законы государств, особенно тех, что следуют французской традиции, а также дуалистических монархий закрепляют за правительством собственный круг полномочий, в пределы которых парламент вторгаться не имеет права.

Акты, изданные правительством, его главой и министрами в пределах собственной компетенции, по существу, обладают юридическим верховенством, так как парламент не может заменить собой высший орган государственной администрации.

Так, в парламентской республике Италии парламент, получив от Счетной палаты декрет правительства, зарегистрированный с оговорками с выявленными нарушениями, не вправе отменить этот декрет, а может только порекомендовать Совету министров исправить нарушения. В ряде стран главам государств и правительств доступны способы воспрепятствовать парламентскому вмешательству в административную компетенцию. К их числу относятся предварительная экспертиза законопроектов в государственном совете, контроль за конституционностью актов парламента.

Например, по закону о Конституционном трибунале правительство Польши и отдельные министры вправе оспорить акты, принятые Сеймом. Замысел V Французской республики совершенно откровенно предполагал, что одной из основных функций Конституционного совета будет сдерживание парламента от вмешательства в регламентарную власть. Внешняя политика, проводимая правительством, зависит от парламента. Однако и здесь зависимость не является полной. Межправительственные соглашения, в отличие от международных договоров, обычно не требуют ратификации.

Даже если парламент отказывает в ратификации международного договора, правительство может фактически следовать его положениям. Парламент влияет на правительственные назначения, однако это влияние не всегда весомо. В одних странах депутаты формируют весь правительственный кабинет в других - утверждают только премьер- министра, который сам подбирает себе команду в третьих - от депутатов требуется только формально согласиться с назначением министров а в четвертых - глава государства вообще не запрашивает согласия парламента и назначает министров самостоятельно.

Недоверие, выражаемое парламентом правительству, чревато негативными последствиями и для недоверчивых депутатов. Если парламент только тем и занимается, что критикует правительство, то его досрочный роспуск и переизбрание становятся более чем вероятными. В основных законах государств встречается правило конструктивного вотума. Он означает, что, выражая недоверие правительственной программе, или законопроекту, парламент должен делом доказать их несостоятельность, то есть предложить альтернативную кандидатуру на пост премьер-министра и выдвинуть новую политическую программу.

В противном случае парламент распускается, а прежнее правительство остается у власти до созыва законодательного органа в новом, более сговорчивом составе. Резолюцию порицания вправе предложить не отдельный депутат, а достаточно представительная группа народных избранников в Испании - не менее 10 , в Португалии - 1 4 депутатов. Обычно правительство имеет определенный промежуток времени между обсуждением проекта резолюции порицания и голосованием по ней. В течение этого срока, который обычно составляет 48 часов и более, правительство может проводить разъяснительную работу среди депутатов, призывать их к партийной дисциплине, обещать парламентариям выгоды в обмен на их поддержку.

Заключение