Финансово-экономическая основа МСУ

Финансово-экономическая основа МСУ. В процессе становления МСУ важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными и финансовыми средствами. О самоуправлении можно говорить тогда, когда оно обеспечено экономически. Отсутствие экономической основы - одна из основных причин бесправия местных органов власти и низкой эффективности их работы.

Принцип достаточности собственных средств как непременное условие осуществления МСУ подтверждает и опыт зарубежных стран, в которых муниципалитеты имеют собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или четко фиксированной доли от общегосударственных налогов. Как показывает опыт, этих источников средств не всегда хватает для покрытия всех местных расходов. Тем не менее, наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления. Сначала 1990-х годов в РФ были приняты меры по созданию экономической основы местного самоуправления закреплено право муниципальной собственности, изменилась система формирования местных бюджетов муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующей территории.

Был принят ряд важнейших законов, закрепляющих финансово-экономическую основы МСУ в РФ ФЗ Об общих принципах организации МСУ в РФ от 28.08.95 154-ФЗ, ФЗ О финансовых основах МСУ в РФ от 25.09.97 126-ФЗ. Определение экономических основ МСУ закреплено в ФЗ Об общих принципах организации МСУ в РФ от 28.08.95 3 154-ФЗ. Согласно закону экономическую основу МСУ составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся государственной собственности и переданное в управление органам МСУ, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования ст. 28 . Таким образом, экономическая основа местного самоуправления включает А муниципальную собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселением, а также другим муниципальным образованием Б местные финансы - совокупность денежных средств, мобилизуемых для осуществления функций органов местного самоуправления В имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.

В значительной степени это имущество является наследием существовавшей административно-командной экономики.

Экономические основы МСУ представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих отношения, которые связанны с формированием и использованием муниципальной собственности, бюджетов и другой финансов в интересах населения муниципального образования. Морозова Т.Г. Муниципальный менеджмент , М. 1997, Юнити, стр.202 2.1 Муниципальная собственность Муниципальную собственность, согласно законодательству РФ составляют средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов МСУ, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

ФЗ Об общих принципах организации МСУ в РФ от 28.08.95 154-ФЗ, п.1, ст.29 В соответствии со Ст.215 Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским, а также другим муниципальным образованиям. Органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленной за ними имуществом.

Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам.

При осуществлении ими правомочий собственника - муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну.

Именно имущество казны, в первую очередь, средства соответствующего бюджета, составляют базу имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам. В связи с этим муниципальное имущество делится на две части 1 имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение 2 средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образованияГражданский кодекс РФ, п.3 ст. 125. Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности Ст.8 Конституции РФ . Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственность самостоятельно Ст.132 Конституции РФ . В соответствии с законом органы МСУ вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов В. Ясюна, Местное самоуправление.

Комментарии. Разъяснения , М. 1997, Ось-89 , стр. 19. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно покупать объекты недвижимости и создавать на их базе унитарные предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности.

Они самостоятельно определяют цели, порядок, условия деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию услуги, утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей, осуществлять контроль за их деятельностью. Управление муниципальной собственностью было возложено на органы местного самоуправления, но вместе с тем была предусмотрена возможность непосредственного участия граждан в решении данных вопросов.

Нормативная основа по формированию муниципальной собственности обозначена в постановлении Верховного Совета РФ О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность от 27.12.91. В Приложении 3 к данному постановлению к объектам муниципальной собственности были отнесены 1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского за исключением городов районного подчинения, районного за исключением районов в городах Советов народных депутатов жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов местной администрации, в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение на баланс другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5 и 7- отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении объекты инженерной инфраструктуры городов за исключением входящих в состав имущества предприятий, городского пассажирского транспорта включая метрополитен, внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных в городах Советов народных депутатов местной администрации . 2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе РФ, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий учреждения и объекты здравоохранения кроме областных больниц и диспансеров, народного образования кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями, культуры и спорта. 3. Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ. 4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий кроме закрытой сети а также предприятий и организаций Министерства путей сообщения РФ, департаментов морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ, связанных с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения. В состав муниципальной собственности также входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся на территории муниципального образования. Органы МСУ в соответствие с законом О плате за землю вправе устанавливать условия использования земель, находящиеся в границах муниципального образования.

Взимание платы за землю является одним из направлений деятельности МСУ и источником доходов местных бюджетов.

Формами платы за землю являются земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли.

Органы МСУ вправе повышать ставки земельного налога, но не более чем в 2 раза. С другой стороны они также могут предоставить льготы по данному налогу для отдельных плательщиков в пределах сумм налога, остающихся в распоряжении соответствующего органа МСУ. Природные ресурсы в целом не входят в состав муниципальной собственности, их следует рассматривать как находящиеся в ведении органов МСУ. До принятия и вступления в силу Земельного кодекса РФ объем полномочий муниципалитетов в этой области недостаточно определен. Не смотря на большое значение природных ресурсов в экономической основе МСУ центральная роль принадлежит муниципальной собственности.

Ее объем, качественный состав определяют действительную способность МСУ самостоятельно решать вопросы местного значения.

Состав объектов муниципальной собственности - разнообразен. Учет данной собственности осуществляется согласно положению о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью комиссией по управлению муниципальным имуществом путем ведения реестра объектов муниципальной собственности.

В реестре объектов учитывается 1. Муниципальные унитарные предприятия 2. Муниципальные учреждения 3. Муниципальные жилые и не жилые здания, строения и сооружения 4. Муниципальные пакеты акций в уставном капитале акционерных обществ 5. Имущество структурных подразделений органов МСУ, имеющих самостоятельный бюджет 6. Объекты инженерной инфраструктуры, внешнего благоустройства.

На формирование муниципальной собственности существенное влияние оказал процесс приватизации в РФ, в частности так называемая малая приватизация 1991-1992 гг. В результате малая приватизация повлекла за собой переход многих объектов государственной собственности не в муниципальную собственность, а в частную.

Отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялся стихийно, непродуманно и нецелесообразно.

Только ФЗ Об общих принципах местного самоуправления в РФ установил в Ст. 29, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением самостоятельно или представительными органами.

Однако это право запоздало.

Вследствие муниципальной приватизации в 1991-1994 гг. процесс перехода объектов ранее находившихся в муниципальной собственности получил однобокое развитие.

Так, муниципальные образования часто, не успев даже стать собственниками по команде сверху должны были произвести отчуждение своей собственности.

Приватизация осуществлялась в условиях, когда было невозможно определить подлинную стоимость отчуждаемых объектов.

В результате были муниципализированы заведомо убыточные объекты жилищный фонд, объекты ЖКХ, предприятия общественного транспорта и т.д. Полученные средства от приватизации муниципальной собственности оказались недостаточны не только для долгосрочных инвестиций, но и для решения неотложных текущих социальных проблем. Таким образом, приватизация помешала становлению полноценной муниципальной собственности, оставив их при этом и без средств, полученных в ходе приватизации. Тем не менее процесс формирования муниципальной собственности на основе разграничения государственной собственности продолжается.

В соответствии со ст. 61 ФЗ Об общих принципах местного самоуправления в РФ субъекта РФ должны передавать в муниципальную собственность объекты, находящиеся в собственности субъекта РФ, необходимые для решения вопросов местного значения. При этом передача объектов имущества, относящегося к муниципальной собственности, в государственную собственность может осуществляться только с согласия органов МСУ. Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в абсолютной своей массе она является доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. Огромная до 60-70 часть бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии.

И в то же время доходы от этой собственности редко превышают 1 от общей суммы бюджетных доходов муниципалитетов. Г. Алимурзаев Местное самоуправление к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики , Российский экономический журнал 3, 1999, стр.21 Это связано с тем, что в муниципальную собственность преданы объекты социальной направленности ЖКХ, общественный транспорт, а также объекты предоставляющие не материальные услуги образование, здравоохранение, культура и т.д. населению муниципального образования, которые относятся к категории общественных благ и являются убыточными.

Процесс передачи социальных объектов с баланса предприятий на баланс муниципалитетов продолжается и переход его в вялотекущую стадию крайне пагубно воздействует на бюджетную, социальную, хозяйственную ситуацию в регионах.

С одной стороны, сохранение социальных объектов на балансе предприятий не только ухудшает физическое состояние первых, но и сокращает без того незначительные средства вторых, а также существенно снижает доходную часть бюджетов всех уровней. С другой стороны, прием муниципальными образованьями брошенных или навязанных им социальных объектов приватизированных предприятий ведет к незапланированным расходам муниципалитетов, провоцирует дотационность местных и региональных бюджетов, снижает общий уровень бюджетной обеспеченности социальной сферы.

В.Лексин Незаметная реформа передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственность , Российский экономический журнал 2, 1998, стр.53 Другая особенности муниципальной собственности - ее крайне низкий технологический уровень и высокая степень изношенности.

Это делает муниципальные услуги, оказываемые при ее помощи, очень дорогими идея снять с местных бюджетов бремя содержания соответствующих объектов путем выхода на стопроцентный уровень оплаты таких услуг населением нереалистична. Вот почему все более гипертрофированный объем расходов на содержание муниципальной собственности финансируется на основе переходящей кредиторской задолженности бюджетов, т.е. из доходов тех поколений жителей муниципального образования, которые этой собственностью не смогут или не захотят воспользоваться.

На сегодняшний день абсолютно господствующими формами доходов от использования государственной и муниципальной собственности здесь являются доходы от продажи муниципального имущества и от сдачи ее в аренду, в редких случаях фигурируют отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий, и едва ли не экзотическими можно считать доходы, получаемы от участия муниципалитетов в немуниципальных предприятиях.

Фактически нет данных о получении доходов от передачи муниципальной собственности в трастовое управление, в концессию или от управления портфелем муниципальных акций, не говоря уже о других более сложных видах получения доходов. Все вышесказанное указывает на то, что необходимо преобразование структуры муниципальной собственности с целью увеличения доли доходопроизводящей собственности. Это возможно достичь путем разработки новых видов муниципальных услуг, внедрения ресурсосберегающих технологий, создания смешанных муниципально-частных функциональных комплексов, развития рентных отношений.

Кроме этого необходимо четко определить порядок целевого использования доходов от собственности муниципалитетов, так как они сейчас практически всецело направляются на финансирование текущих расходов. Часть этих средств в обязательном порядке должна направляться не только на поддержание муниципальной собственности в работоспособном состоянии, но и инвестироваться на ее расширение и улучшение качественного состава.

Конечно, все затраты связанные с предаваемыми предприятиями социальных объектов муниципалитеты сами не смогут покрыть. Для этого необходимо v создание системы целевых бюджетных фондов на федеральном, региональном и местных уровнях. В фонды следовало бы зачислять установленную часть доходов от приватизации имущества, девиденты по акциям государства и муниципальных образований в АО, целевые налоги на содержание жилья и социально-культурных объектов на местном уровне. Часть средств других налоговых источников например, долю подоходного налога v направить часть средств не менее 30-40 Фонда финансовой поддержки субъектов РФ в счет причитающихся регионам трансфертов, но с обязательным условием их целевого использования v разработать соответствующую процедуру отбора объектов поддержки v перейти к схемам финансирования передачи и содержания социальных объектов преимущественно на основе налаживания организации финансово-экономических отношений непосредственно между предприятиями и местными бюджетами.

Например Вариант 1. Предприятия передают в муниципальную собственность социальные объекты и в течении трех лет финансируют их содержание в размере не менее 60 своих фактических затрат за год, предшествовавший моменту передачи.

Данные средства направляются в местные бюджеты в форме целевых платежей на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы размер платежей устанавливается в соответствующем договоре. По этому варианту передача дает предприятию выгоду в размере 40 от его расходов на содержание данных объектов, а муниципалитет получает 60 этих затрат. Вариант 2. Предприятие и местные органы власти реализуют согласованную схему приватизации социальных объектов, минуя их муниципализацию.

Вариант 3 предприятия и местные органы власти заключают договор о муниципализации социальных объектов, обусловленной одновременной передачей муниципальному образованию пакета акций предприятия в сумме, установленной этим договором.

Для предприятий, которые в одностороннем порядке прекращающим финансирование не принятых по акту органами МСУ социальных объектов, было бы полезным установить местный налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы в размере, полностью компенсирующем затраты на их содержание. В.Лексин Незаметная реформа передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственность , Российский экономический журнал 2, 1998, стр.55 Кроме экономических трудностей, связанных с муниципальной собственностью, существуют еще и правовые.

В частности вопрос разделения собственности между муниципальными образованьями. Здесь речь идет о разноуровневых муниципалитетах сельский район и село или районный центр, которые входят в территориальные границы сельского района. В этой ситуации небольшое муниципальное образование села, поселки, районные центры и т.д. выступают в роли просителей доли муниципальной собственности, которая находится на их территории, у более крупного муниципального образования сельского района. Решить данную проблему можно следующим способами А ликвидировать сельские районы как муниципальные образования, оставив статус муниципальных образований для сел, поселков, районных центров и т.д. Б сформировать и реализовать договорной процесс на примере Федерации и субъектов РФ. А.Н. Демьяненко Муниципальное управление , Хабаровск 1998, стр.110 Другая проблема состоит в том, что ФЗ Об общих принципах местного самоуправления в РФ допускает передачу муниципальным образованиям объектов государственной собственности в порядке установленном федеральным законом или законом субъекта РФ. Федеральный закон, устанавливающий специальный порядок передачи объектов в муниципальную собственность отсутствует.

Вместе с тем, несмотря на этот факт, фактическая передача объектов федеральной собственности в муниципальную осуществляется.

Коллизии, связанные с передачей объектов в условиях отсутствия соответствующего закона будут возникать до тех пор, пока он не будет принят. Муниципальное право России , М. 1998, стр.151 Подводя итог анализа муниципальной собственности можно отметить ряд особенностей 1. Основная масса объектов - социальной направленности сферы услуг 2. Высокая доля убыточных и доходопотребляющих объектов. 3. Малая доля предприятий производственной и торговой сферы 4. Неурегулированность правоотношений между государственными и муниципальными органами при передачи объектов в муниципальную собственность.

Несмотря на все проблемы муниципалитетов, связанные с муниципальной собственностью, при умелом управлении ею муниципальные образования могут пополнять местную казну дополнительными финансовыми средствами, аккумулируя их в местных бюджетах.

Конечно этого сразу не случиться, но к этому надо стремиться. Примеры пополнения местных бюджетов доходами от эффективного управления муниципальной собственность особенно в сфере торговли в разных регионах РФ есть. Этот опыт необходимо обобщать и использовать там, где еще такая работа не налажена. 2.2