Разделение властей на Западе

Разделение властей на Западе. Теория разделения властей играет определяющую роль в современных государственных механизмах многих стран Запада.

Это связано, прежде всего, с тем, что на Западе рано произошли буржуазные революции, а ведь именно теория разделения властей служила, первоначально, теоретическим обоснованием этих революций. Наиболее полное и последовательное отражение теории разделения властей нашла в Конституции США 1787 г. О разделении властей, на примере США лучше всего, по-моему, мнению, рассказал В.В. Лазарев Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов.

Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Джеймс Мэдисон - главный архитектор Конституции США - говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом. В классическом варианте в качестве можно рассматривать, например, США механизм государственной власти представлен парламентом, президентом и органом конституционной юрисдикции.

Конституция США ст. 1 наделяет парламент Конгресс не вообще законодательной властью, но строго определенными, а значит, ограниченными полномочиями. Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб поправка 1 . Внутри Конгресса также предусмотрена определенная система сдержек и противовесов.

Смысл учреждения верхней палаты Сената наряду с нижней палатой представителей состоял в рассматриваемом плане в том, чтобы первая сдерживала популистские настроения народных представителей в нижней палате, предохраняла Конгресс от быстро и стихийно меняющегося общественного мнения. В то же время именно палата представителей имеет исключительное право возбуждать импичмент - процедуру привлечения к ответственности должностных лиц федеральных органов власти кроме военных ведомств, совершивших правонарушения или проступки.

Выборы палат Конгресса или президента являются раздельными и не совпадающими по времени. Важной гарантией независимости и целостности Конгресса как законодательного органа является свобода парламентских речей и прений, иммунитет депутатов от ответственности за выступления в Конгрессе.

Организационное разделение различных ветвей власти запрещает совмещение должностей в законодательных, исполнительных и судебных органах. Согласно разделу 6 ст. 1 Конституции США члены Конгресса не вправе занимать те гражданские должности в федеральных государственных органах, которые были созданы законом Конгресса, принятым во время действия их мандата, или по которым были в это время увеличены должностные оклады.

Важную роль в системе сдержек и противовесов применительно к нормотворческому процессу играют, с одной стороны, право отлагательного вето Президента, а с другой - законодательное вето Конгресса. Объектом президентского отлагательного вето являются законопроекты, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. В случае несогласия с указанными документами Президент вправе вернуть их той палате, в которую они были внесены, вместе с посланием, где содержатся соответствующие возражения.

Вето Президента может быть преодолено, если законопроект будет повторно одобрен обеими палатами Конгресса квалифицированным 2 3 большинством голосов каждой из палат. При этом первоначально законопроект мог быть принят простым большинством голосов, то есть процедура преодоления вето значительно сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения законопроектов. Не случайно только около 3 всех президентских вето были когда-либо преодолены Конгрессом.

Обе палаты Конгресса вправе совместно принимать так называемые совпадающие резолюции, которые могут содержать предписания Президенту или главам федеральных министерств и ведомств об аннулировании принятом правительством административного акта или о прекращении действия каких-либо полномочий, делегированных им ранее. Речь идет о законодательном вето Конгресса на административное правотворчество. Исполнительная власть, согласно ст. 2 Конституции США, принадлежит только Президенту его полномочия прямо определены в разделах 2 и 3 Конституции.

Так, Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, но при этом объявление войны - исключительное право Конгресса. Большими полномочиями Президент обладает в сфере внешней политике. В то же время и в этой сфере действует система сдержек и противовесов, отражаясь, в частности, на механизме заключения международных договоров следующим образом. Президент самостоятельно ведет международные переговоры с представителями иностранного государства, в результате чего готовится проект договора.

Для ратификации последнего требуется совет и согласие Сената - одобрение 2 3 голосов присутствующих членов. Сам факт ратификации учиняется только Президентом и лишь после этого вступает в силу. Стремление Президента исключить контроль Сената за международными договорами выразилась в заключении многочисленных международных соглашений исполнительной власти. Но и здесь Конгресс может блокировать последние путем отказа в ассигновании сумм для их осуществления.

Президент не может непосредственно участвовать в законотворческой деятельности, лишен права на законодательную инициативу и не имеет права роспуска Конгресса. Президент - глава исполнительной власти, обладает широкими административными полномочиями в отношении его правительственного аппарата. Прежде всего, его личной прерогативой является определение численного состава и комплектование кабинета - совещательного органа, включающего по желанию Президента тех или иных руководителей министерств и ведомств.

Президент, далее, вправе назначать федеральных должностных лиц. Он подбирает кандидата на высшую должность, предварительно назначает его и предлагает кандидатуру Сенату для утверждения для чего необходимо 2 3 голосов присутствующих. Что касается низших должностных лиц, чьи посты могут быть созданы актом Конгресса, то они назначаются единолично Президентом, министрами или судами. Деление на высшие и низшие должности федеральных чиновников исходит из различия процедур их назначения совет и согласие Сената. При этом низшие должности могут вовсе не играть подчиненную роль в системе органов исполнительной власти.

Так, учрежденные конгрессом и не входящие в систему министерств так называемые независимые агентства играют исключительно важную роль в государственном механизме Экспортно-импортный банк США, Агентство по охране окружающей среды, Федеральная комиссия средств связи и др Но назначение на руководящие должности в этих учреждениях не предполагает совет и согласие Сената, и потому такие должности формально не считаются высшими.

Интересно, что компетенция Президента увольнять федеральных чиновников распространяются только на подчиненные ему департаменты министерства и ведомства, но не на должностных лиц независимых агентств. Сам Президент, как говорилось выше, может быть отстранен от должности в результате импичмента. Основанием для этого является государственная измена, взяточничество, другие уголовно наказуемые деяния, которые могут служить основанием для импичмента, в конституции строго не определен, то многие американские юристы считают, таковым может быть любой проступок Президента, подрывающий доверие к федеральному правительству.

Конституция США предписывает Президенту заботиться о добросовестном исполнении законов. Его полномочия в этой сфере в отношении нижестоящих органов и должностных органов федеральной исполнительной власти носят общий контрольно-надзорный характер.

Реализация же принудительных мер, связанных с уголовным наказанием за неисполнение федеральных законов прерогатива атторней-генерала США и подчиненных ему органов министерства юстиции. Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Прежде всего, в целях максимально возможного разграничения властей предполагается, что судебные органы не занимаются спорами, разрешение которых, согласно конституционным канонам, отнесено к компетенции политических ветвей власти - законодательной и исполнительной. Это не значит, конечно, что Верховный суд не оказывает влияния, и весьма заметного, на политический процесс в США. В качестве примера можно привести существенную роль, которую он сыграл в разрешении проблем расовой десегрегации в системе образования или выборов.

Важную роль судебный надзор играет в обеспечении законности. Правовая система США не знает института прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов.

В связи с этим право на беспрепятственное обращение в федеральный суд для обжалования неправомерных действий государственных органов стало в США одним из решающих средств и условий обеспечения законности, ограничения произвола государственной власти. Еще законом о судопроизводстве 1789 г за федеральными судами было закреплено право издавать запретительные и обязывающие приказы. Запретительный приказ - это приказ федерального суда нижестоящим судебным органам, учреждениям, организациям или должностным лицам, содержащий требования прекратить какие-либо действия или не предпринимать их до решения вопроса об их правомерности.

Наконец, в отличие от запретительного, обязывающий приказ предписывает прекратить должностное бездействие и выполнить установленную законом обязанность в отношении ходатайствующего. Судебный контроль за законностью арестов, равно как и обысков, изъятий предметов, связанных с преступлением, носит принципиальный характер. Именно утверждение и выдача ордера на арест, обыск нейтральным и беспристрастным судьей являются необходимыми гарантиями реализации конституционных требований достаточных оснований при возбуждении уголовного дела, обысках и арестах, поскольку полиция или орган обвинения не способны это сделать в силу обвинительной природы их функций. Существенную роль в уголовном судопроизводстве, как и в целом в системе сдержек и противовесов, играют институты гражданского общества.

Укажем на два из них - Большое и Малое жюри. Большое жюри - расширенная коллегия присяжных от 16 до 23 , выступающая как орган придания суду лиц, подозреваемых в совершении преступления.

Цель использования института Большого жюри состоит в том, чтобы не допустить злоупотреблений со стороны обвинительной власти и полицейской, и судебной. Большое жюри по собственному усмотрению и собственной инициативе выдвигает и утверждает обвинение в отношении конкретного лица по делам о преступлениях - фелониях тяжких преступлениях, наказуемых лишением свободы на срок свыше одного года или смертной казнью. Другой формой отправления правосудия является суд присяжных Малое жюри. Он, так же как и в случае с Большим жюри являет собой форму выражения недоверия противовеса общества к государственной судебной власти.

Присяжные исследуют материалы дела, представленные обвинением и защитой, заслушивают показания свидетелей, экспертов и на этой основе решают вопрос о виновности подсудимого выносят вердикт. После этого судья единолично назначает наказание, оглашая решение о нем на другом, отдельном заседании.

Разделение функций между судом и присяжными осуществляется в соответствии с тем, что вопросы права разрешаются судом, а вопросы факта - присяжными. От исполнения обязанностей присяжного автоматически освобождаются полицейские, пожарные, военнослужащие, юристы, священники. Итак, без разделения властей и соответствующей эффективной системы сдержек и противовесов не может быть правового государства и правовых законов. Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционными принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме. Общая теория государства и права Учебник Под ред. Лазарева В.В М.2000 С.323-331 Проблемы разделения властей в России В прежней советской и нынешней пост советской литературе России теории разделения властей отводилось очень маленькое место.

В основу советской концепции государственной власти были положены взгляды К.Маркса, Ф.Энгельса и В. И. Ленина, которые рассматривали механизм государственной власти в качестве работающей корпорации, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы. В России принцип полновластия трудящихся предполагалось воплотить в форме полновластных и единовластных советов, в работе которых происходит слияние управления с законодательством.

Таким образом, государственная власть понималась, как единое целое систему государственных органов должны были возглавлять полновластные советы.

Долгое время теория разделения властей рассматривалась советской наукой исключительно как буржуазная как нелепость вроде квадратуры круга и по этой причине отрицалась. Государственная власть реализуемая как единое целое, с необходимостью приводила к абсолютному доминированию исполнительной власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти и в конечном счете к диктаторской узурпации власти особым слоем людей.

Сказанное не означает, что рассматриваемая концепция отрицает необходимость разделения труда, функций между различными органами государства. Власть трактовалась исключительно в структурно-функциональном плане, в аспекте разделения труда по ее осуществлению. Тем самым исключалась сама потребность в самостоятельном исследовании законодательной, исполнительной и судебной властей. Такая традиция имела место в дореволюционной России.

С 1985 г. о теории разделения властей говорят и пишут довольно много. Но среди массы публикаций - статей и пр. превалируют упрощенные, не аналитического и критического планов издания. Традиционно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей - это, безусловно, хорошо, а отсутствие - это очень плохо. Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М 1984. С.4 Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов пишет в связи с этим один из авторов сосредоточения власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества. Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления Иного не дано. М 1988. С.105 Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания, если бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью.

Принцип разделения властей представляется в данном и аналогичных трудах нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категоричное непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безусловным и категорическим ее признанием.

В результате этого невольно создавалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет полностью воспринят принцип разделения властей. Теория государства и права Учебник Под ред. М.Н. Марченко С.250 Конечно же, это не так. Чтобы полностью установилось правовое государство с подлинным разделением властей, необходимы многие годы. В России очень много проблем и одна из них разделение властей.

Ведь именно об этой проблеме говорит И.Л. Бачило Наиболее остро для процесса формирования российской государственности стоит проблема разделения властей.

Решение ее определенным образом формирует факторы либо стабилизирующего, либо деструктивного характера для самого аппарата государства, а следовательно, и для эффективности реализации его роли во внешних и внутренних функциях. Ход политической реформы в Российской Федерации как раз и подтверждает очень большое влияние нерешенности проблемы разделения государственной власти по ее традиционным структурам - законодательной, исполнительной, судебной - на проведение экономических и социальных реформ.

Слишком большой потенциал энергии уходит на конфронтацию исполнительной и законодательной ветвей власти, внутриорганизационные отношения. Конфронтация указанных ветвей власти по горизонтали усиливается за счет нерешенности проблем ее разделения по вертикали. Представляется, что феномен государственность может выступать в инфраструктуре социальной организации как единый политико-правовой механизм.

Государство и свойства государственности могут быть реализованы в полной мере при условии, что это единый и целостный механизм организации решения своих собственных дел внутриорганизационных и дел общества, которое и формирует государство. Следовательно, и властность как основной признак государства должна быть единой и целостной. Разделение властей подразумевает реализацию этого свойства государственности разными методами и способами.

Именно поэтому применяется принцип разделения властей на ветви по критериям предметных областей государственной деятельности и по методам реализации его задач и функций. Единство и целостность государственности не позволяют ставить вопрос о том, какая ветвь власти важнее и более властная. Ни одна из них не может существовать без двух иных. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной и наоборот.

Стабилизирующий эффект государственности, ее созидательное предназначение в обществе могут быть достигнуты при высокой степени самоорганизации аппарата государства во всех его структурах и его взаимодействии этих структур как по горизонтали, так и по вертикали. Представляется, что конституционное закрепление единства и целостности государственности в Российской Федерации в определенности сфер ее реализации для структур законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти при понимании их специфических методов деятельности и взаимной связанности поможет значительно расширить процесс реформы политической и государственной системы. Необходимо отметить, что неупорядоченность системы власти влечет нарушение единства государственной и правовой системы.

Возникает так хорошо знакомая всем война законов, противостояние закона и других законодательных актов, ослабляется механизм верховенства закона и его исполнения. Противоборство властей по принципу кто сильнее, кто важнее приводит к усилению коррупции.

Борьба за экономическое господство в многоукладной системе экономики неминуемо переносится в аппарат государственных структур. Усиливается его коррумпированность. Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность Государство и право 1993 7. Ярким примером является то, что в 1993г. до принятия новой Конституции была ликвидирована деятельность всей системы органов законодательной власти и конституционного суда и установлено как отмечали независимые эксперты, верховенство исполнительной власти, а точнее в единовластии Президента.

Одна ветвь - исполнительная власть подмяла под себя все остальные ветви власти. Указом О поэтапной конституционной реформе в РФ от 21 сентября 1993г. в целях сохранения единства и целостности РФ, вывода страны из политического и экономического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности РФ, восстановления авторитета государственной власти было прервано осуществление законодательной, распорядительной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны.

Указ Президента РФ О поэтапной конституционной реформе в РФ от 21 сентября 1993г. 1400. Ст.1. Этим же актом было предложено Конституционному суду РФ не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания. Там же. Ст. 10. Считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящим действовавшую тогда Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, в которой не противоречило настоящему Указу Там же. Ст. 1. Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И.Г. Шаблинский, президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве.

Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу 1989-1995гг М 1997. С. 161. Наряду с названным в этот период были приняты и другие акты-указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащивания принципа разделения властей. Теория государства и права Учебник Под ред. М.Н.Марченко С.254-255. В этой главе было рассказано о становлении, роли, назначении теории разделения властей как воплощалась в жизнь эта теория на Западе и о российских проблемах в этой области.

Государственная власть делится на исполнительную, законодательную и судебную, но какие же государственные органы осуществляют правотворческую, правоисполнительную и правоохранительную деятельность.