Законодательство субъектов РФ о референдумах

Законодательство субъектов РФ о референдумах. Конституция Российской Федерации ст. 138 , а также Федеральный закон РФ от 22 апреля 1995 г. в ред. ФЗ от 22.04.1996 Об общих принципах организации местного самоуправления предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии ФЗ РФ Об общих принципах организации местного самоуправления от 22 апреля 1995 г. в ред. ФЗ от 22.04.1996 СЗ РФ, 1995. 35. Ст. 3506 . Местный референдум - это голосование населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, волости, сельсовета и т.д. На местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону требует выяснения воли жителей данного города, района, поселка и т.д. например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования, либо имеет целью объединение противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства.

Вместе с тем, возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного органа и главы муниципального образования или у главы администрации несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения компетенций срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов.

В указанном Федеральном законе закреплены только основные принципы проведения местного референдума, тогда как порядок его назначения и проведения, принятия и изменения его решений должен устанавливаться уставами муниципальных образований ст. 22 . Положительно оценивая этот факт, необходимо отметить, что очень важно найти разумный правовой баланс между региональным и местным правотворчеством, соблюсти принцип равноправия граждан. При этом следует учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закрепленным действующей Конституцией РФ, в руках представительных органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Учитывая огромную важность развития института местного референдума в России, отсутствие централизованного федерального закона, регламентирующего принципы его проведения, а также наличие автономно развивающегося регионального законодательства, целесообразно подробнее остановиться на характеристике регионального законодательства о местных референдумах.

Заметим, что возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различна. Большинство субъектов РФ предусматривают существование специального закона, регламентирующего порядок проведения местных референдумов См. Закон Республики Саха Якутия от 22.12.92 г. О республиканском референдуме Закон Волгоградской области от 06.02.95 г. О референдумах на территории Волгоградской области Закон Тверской области, от 22.09.94 г. О местных референдумах в Тверской области Закон Тверской области от 21.03.96 г. Об областном референдуме Закон Тюменской области от 06.07.95 г. О референдуме Тюменской области Закон Тюменской области Ст. 29.11.95 г. О местном референдуме в Тюменской области Закон Архангельской области от 28.05.96 г. О местном референдуме в Архангельской области Закон Пермской области от 21.02.96 г. О референдумах в Пермской области и т. д. Справочная правовая система Энциклопедия Российского права, апрель 1997 г официальная рассылка При этом необходимо заметить, что, исходя из двойственной природы городов федерального значения - субъектов федерации и территорий муниципальных образований, на их территории приняты и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так и местных референдумов.

Так, в Москве и Московской области приняты Закон О местном референдуме в Московской области от 28 декабря 1994 г Закон г. Москвы от 14 февраля 1996 г. 4 О референдуме города Москвы Закон О местном референдуме в Московской области от 28 декабря 1994 Закон г. Москвы О референдуме города Москвы от 14 февраля 1996. Тверская, 13 12-14, 1996 в Санкт-Петербурге действуют законы Санкт-Петербурга О референдуме Санкт-Петербурга от 18 июня 1996 г. 72-29 Закон Санкт-Петербурга О референдуме Санкт-Петербурга от 18 июня 1996. Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. 10. С. 3 О местном референдуме в Санкт-Петербурге от 6 июля 1996 , 80-36 Закон О местном референдуме в Санкт-Петербурге от 6 июля 1996. Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. 12. С. 5 Уставом г. Москвы также предусмотрен местный референдум, однако закон, регламентирующий его проведении еще не принят.

С незначительными изменениями дали определение местному референдуму законодатели городов федерального значения ст. 1 Закона О референдуме города Москвы Референдум города Москвы - голосование жителей Москвы по вопросам, отнесенным к предметам ведения города Москвы является высшим непосредственным выражением власти жителей Москвы - проводится на всей территории города Москвы ст. 1 Закона Санкт-Петербурга О местном референдуме в Санкт-Петербурге местный референдум - форма непосредственного волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом муниципального образования и настоящим Законом ст. 1 Закона Санкт-Петербурга О референдуме Санкт-Петербурга референдум Санкт-Петербурга - голосование граждан, обладающих избирательным правом на выборах органов государственной власти Санкт-Петербурга, по важнейшим вопросам жизни Санкт-Петербурга, за исключением вопросов, которые в соответствии с настоящим Законом не подлежат вынесению на референдум. Нужно отметить, какие вопросы можно выносить на местный референдум, а какие нельзя.

Распространилась практика путем референдума продлевать сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, досрочно их прекращать, давать согласие на освобождение от должности - и все это согласно действовавшим законам о местном референдуме, принятым, в ряде субъектов Федерации.

Изданный в сентябре 1997 года Федеральный закон Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации ФЗ РФ Об общих принципах организации местного самоуправления от 22 апреля 1995 г. в ред. ФЗ от 22.04.1996 СЗ РФ, 1995. 35. Ст. 3506 высказался на сей счет весьма недвусмысленно. В соответствии с п. 2 ст. 2 этого Федерального закона на местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления, причем законами субъекта Федерации, нормативными актами представительных органов могут быть установлены конкретные вопросы, подлежащие вынесению на референдум.

В то же время согласно п. 3 этой же статьи Федерального закона на местный референдум не могут быть вынесены вопросы а о досрочном прекращении или продлении срока полномочий. приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления или об отсрочке этих выборов б о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе этих органов в о принятии или об изменении бюджета и изменении финансовых обязательств муниципального образования г о принятии чрезвычайных или срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На местный референдум не могут быть также вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

И хотя Федеральный закон сформулировал круг вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум, спор по этому поводу продолжается - уже в Конституционном Суде. Член Совета Федерации И.П. Александров и Председатель палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Н.В. Коцюба оспорили в Конституционном Суде конституционность положения Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления Емельянов Н.А. Местное самоуправление проблемы, поиски, решения.

Москва - Тула ТИГИМУС, 1997 С.265 Аргументируя конституционность оспариваемых положений, Конституционный Суд отметил, что ограничение круга вопросов, выносимых на местный референдум, Федеральным законом обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся выборов, также являющихся высшим выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.

Вопросы, выносимые на местный референдум, не могут ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.

Эти вопросы не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов Федерации.

Важные моменты при проведении местного референдума - от кого исходит инициатива его назначения и кем производится его назначение, то есть кто выступает субъектом назначения.

Инициаторов местного референдума можно подразделить на три группы.

Первая - инициативная группа граждан.

Анализируя законодательство о местном референдуме, можно отметить усложненные требования, предъявляемые к инициативной группе в московском законе, по сравнению с соответствующим законом Санкт-Петербурга.

Правда, последним установлена более высокая численность инициативной группы не менее 150 тысяч человек, проживающих на территории Санкт-Петербурга и обладающих избирательным правом, в то время как в Москве - не менее 100 тысяч жителей, но зато в московском законе выдвинуто дополнительное условие на территории одного административного округа должно проживать не более 15 процентов жителей, входящих в инициативную группу.

Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит не менее 5 процентам граждан, обладающих в соответствии с законодательством избирательным правом и проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

Вторая группа субъектов права назначения местного референдума - представительный орган местного самоуправления Московская городская Дума и одна треть депутатов Законодательной собрания Санкт-Петербурга.

Однако в московском законе о референдуме не закреплена процедура реализации права на инициативу Московской городской Думой, тогда как Закон О референдуме Санкт-Петербурга достаточно полно регламентирует порядок реализации инициативы депутатов Законодательного собрания о проведении референдума Санкт-Петербурга.

Третья группа - главы городов федерального значения мэр Москвы и губернатор Санкт-Петербурга. В отличие от московского закона, порядок реализации инициативы губернатора Санкт-Петербурга о проведении референдума законодательно закреплен.

Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербурге принадлежит органу местного самоуправления. Согласно исследуемому законодательству право назначения референдума принадлежит главе местного образования - мэру Москвы и главе местной администрации главе местного самоуправления представительному органу - Московской городской Думе, Законодательному собранию Санкт-Петербурга, представительному органу местного самоуправления, и в соответствии со ст. 76 Устава г. Москвы решение о проведении местного референдума принимает районное собрание, выполняющее полномочия представительного органа в районной управе.

В связи с правом местных образований самостоятельно устанавливать положения об организации местного самоуправления, порядка деятельности их органов и должностных лиц при анализе законодательства о местных референдумах выявлены закономерные различия. Так, например, Московской городской Думе принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросу об отрешении от должности мэра Москвы, а мэру Москвы принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросам, поступившим в порядке гражданской инициативы.

Таким образом, соблюдается принцип сдержек и противовесов ветвей власти. По вопросам назначения референдума Московская городская Дума принимает постановление, а мэр Москвы издает распоряжение. В случае, если мэр Москвы не назначит проведение референдума и не направит инициативной группе мотивированный отказ в установленный срок, референдум назначает и устанавливает дату его проведения Московская городская Дума. Если на референдум выносится вопрос об отрешении от должности мэра, Дума принимает постановление о проведении городского референдума не менее чем 2 3 голосов от общего числа депутатов.

В Санкт-Петербурге назначение местного референдума производится решением представительного органа местного самоуправления - по собственной инициативе или по требованию не менее 5 процентов граждан, обладающих правом участия в референдуме главой местной администрации местного самоуправления случае, если в муниципальном образовании представительный орган местного самоуправления не сформирован по требованию граждан в количестве не менее 5 процентов от числа избирателей соответствующего муниципального образования.

Назначение референдума Санкт-Петербурга происходит только Законодательным собранием решение считается принятым, если а него проголосовало более половины от общего числа депутатов.

Отсюда следует, что исполнительная власть не может напрямую использовать референдум как некое властное средство для решения собственных задач, минуя представительный орган. В соответствии со ст. 12 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. О референдумах в Саратовской области Закон Саратовской области от 22 октября 1996 г. О референдумах в Саратовской области Собрание законодательства Саратовской области, 1999. 10 Ст. 884 инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, представительным органам, а также главе муниципального образования, главе администрации города, района.

Решение о назначение местного референдума в Саратовской области в соответствии со ст. 13 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. О референдумах в Саратовской области принимает представительный орган местного самоуправления большинством голосов от установленного численного состава депутатов. Следует отметить, что необоснованный отказ представительного органа местного самоуправления в проведении местного референдума может быть обжалован в судебном порядке или опротестован в порядке прокурорского надзора п. 2 ст. 13 . Федеральным законом РФ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ ФЗ РФ, от 22 апреля 1995 г. в ред. ФЗ от 22.04.1996 Об общих принципах организации местного самоуправления , 35. Ст. 3506 закреплены только основные принципы вступления в юридическую силу решения, принятого на референдуме решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию обнародованию орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять нормативно-правовой акт, требуемый для реализации решения, принятого на местном референдуме.

Законодательство субъектов Федерации повторяет и конкретизирует данные положения.

Так, московский закон ст. 28 повторяя положения федерального закона, закрепляет, что принятое на референдуме решение и результаты голосования в целом по городу подлежат опубликованию, и устанавливает срок не позднее трех дней после определения результатов референдума Москвы. Далее идет порядок вступления в юридическую силу решения - принятое на городском референдуме решение вступает в силу со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Московский закон ст. 30 . закрепляя положения федерального закона Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в утверждении органами законодательной и исполнительной власти, дополнительно устанавливает территорию действия и порядок изменения и отмены решения Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории города Москвы и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме. Законодатель обязывает компетентный орган государственной власти не только принять дополнительный правовой акт, если таковой необходим для реализации решения, но и установить срок для его принятия Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, орган власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней после вступления, в силу решения, принятого на референдуме, определить cpoк подготовки данного правового акта. Отдельно оговорена процедура вступления в юридическую силу закона г. Москвы в случае положительного решения на референдуме Внесенный на референдум проект Закона города.

Москвы в случае положительного решения считается принятым и подписывается мэром Москвы. Закон О местном референдуме в Санкт-Петербурге ст. 12 , воспроизводя положение федерального закона о том, что решение принятое на местном референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении, закрепляет, во-первых, его обязательность и перечисляет субъекты, на которые распространяет свое действие решение референдума Решение, принятое на референдуме, обязательно для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, органами местного самоуправления и гражданами Во-вторых, обозначает территорию действия решения Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории муниципального образования. В третьих, устанавливает порядок изменения или отмены решения местного референдума оно может быть сменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме, либо признано недействительным в установленном законом порядке по решению суда, арбитражного суда. В соответствии со ст. 39 закона Саратовской области от 22 октября 1996 г. О референдумах в Саратовской области решение принятое на областном или местном референдуме является общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении какими - либо органами государственной власти или местного самоуправления.

Решение, принятое на областном или местном референдуме действует на территории всей области и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом областном референдуме п. 2, п. 3 ст. 39 . Несомненно, детальное регламентирование вступления в законную силу решения местного референдума - одна из гарантий его реализации.

Ст. 31 Закона Санкт-Петербурга О референдуме Санкт- Петербурга, помимо установления обязательности решения референдума, закрепления перечня субъектов, на которые распространяет свое действие решение референдума, отсутствия необходимости в дополнительном его утверждении, регламентации порядка его изменения или отмены, обязывает компетентный орган государственной власти установить срок для принятия дополнительного правового акта, если таковой необходим для реализации решения Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, орган государственной власти Санкт-Петербурга, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта. В ст. 29 закрепляется обязанность Санкт-Петербургской избирательной комиссии в определенный законом срок опубликовать решение референдума Принятое на референдуме Санкт-Петербурга решение и итоги голосования в целом по Санкт-Петербургу подлежат официальному опубликованию обнародованию Санкт-Петербургской избирательной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума. Устанавливается также порядок вступления в юридическую силу решения Принятое на референдуме Санкт-Петербурга решение ступает в силу со дня его официального опубликования обнародования Санкт-Петербургской избирательной комиссией, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принято на референдуме. Следует отметить, что действующее законодательство субъектов РФ о местных референдумах не вполне отвечает потребностям сегодняшнего дня, месту, занимаемому референдумом в механизме обеспечения народовластия, а также уровню развития теоретических исследований в данной области. 3.2.