Правовая основа местного самоуправления в РФ

Правовая основа местного самоуправления в РФ. Современный этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость.

Известно, что в пространстве страны общественно политические процессы развиваются неравномерно.

Неравномерность протекания различных преобразований и трансформаций подчеркивает Е.Г.Анимица обусловлена влиянием крайне противоречивых многослойных региональных факторов культурно- экономическим разнообразием, неодинаковым уровнем социально-экономического развития регионов, политическими пристрастиями региональных элит сословий, классов, различными формами хозяйствования.11 Г Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.

М 2000. с.115 Результирующее действие этих разнокачественных факторов привело к возникновению и развитию многообразных организационных форм осуществления местного самоуправления. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности формируют основы местного самоуправления правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.

Проблема местного самоуправления, как самостоятельного института гражданского общества, в полной мере стала разрабатываться после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. В конституции впервые были закреплены фундаментальные основополагающие начала организации деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.

Прежде всего, это относится к местному самоуправлению как одной из форм осуществления народовластия, к признанию и гарантированности местного самоуправления, обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, к определению форм местного самоуправления, обязательному учету исторических и иных местных традиций, государственным гарантиям и судебной защите местного самоуправления.

Конституция РФ 1993г. не только наметила основные контуры устройства самой близкой к населению власти органов местного самоуправления, но и внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления.

В ней в 20 статьях из 137 содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от властного государственного механизма.

Согласно ст.12 Конституции власть в стране организационно разделена на два уровня систему государственной власти и систему местного самоуправления.11 Конституция РФ. М 1996. с.118 Конституционное положение гласит Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Вместе с тем местное самоуправление не может противостоять государственной власти, поскольку оно обязано действовать в рамках федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов РФ. Речь не может идти об абсолютном разделении государственного управления и местного самоуправления.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ государственного устройства России. Согласно ст.12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Это означает, что без местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством, а ограничение его прерогатив должно рассматриваться как посягательство на основы конституционного строя РФ. Особого внимания заслуживает ч.2 ст.3 Конституции, по которой народ осуществляет свою власть непосредственно, также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Эта норма позволяет утверждать, что местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовластия.

В статье 3 Конституции Российской Федерации закрепляется и раскрывается принцип народовластия. Носителем суверенитета и единым источником власти в РФ является е многонациональный народ. На основании этого принципа все субъекты РФ определяют формы местного самоуправления. В большинстве Конституций или Уставов их проектов субъектов РФ либо непосредственно в законах о местном самоуправлении закрепляется, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно путем выборов, местного референдума, собрания сходов так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления.

Таким образом, система местного самоуправления включает следующие элементы местные референдумы конференции, собрания сходы граждан и иные формы непосредственной демократии местные собрания депутатов или, в зависимости от местных традиций, иные по наименованию представительные органы исполнительные органы, главы муниципального образования органы территориального общественного самоуправления населения.

Местное самоуправление ориентировано, прежде всего, на личность11 Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. с.25 подчеркивает Е.С.Шугрина. Для тоталитарного режима главной задачей является мобилизация масс на выполнение уже принятых сверху решений. Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является и местное самоуправление, совсем иной. В основе лежит идея участия граждан в принятии решений и реализации их, опираясь на собственные силы. Конституционные положения находят развитие и конкретизацию в российском законодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня.

Это законодательство федеральное, региональное законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальное нормативно правовые акты местного самоуправления. Федеральное законодательство включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Среди ряда федеральных законов, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, организацию местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, в приграничных территориях, основ муниципальной службы, земле и природопользования, собственности, налогов, бюджета, охраны правопорядка и т.п. решающее значение имеет Федеральный Закон РФ Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации 1995г. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 28 августа 1995г был подписан Президентом Российской Федерации и 1 сентября 1995г со дня своего официального опубликования вступил в силу. Ст.55 этого Закона устанавливает, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом применяются в части не противоречащей настоящему Федеральному Закону.

Новый Закон также сохранил действие статей 49-76 закрепляющих полномочия местной администрации и статей 80-86 регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления Закона Российской Федерации О местном самоуправлении в Российской Федерации, которые применяются в части не противоречащей Конституции российской Федерации и новому Федеральному закону, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований, а также законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах предусмотренных статьями 24 и 27 Федерального закона.11 Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28.08.95 СЗРФ 35 Ст. 3506 . В данных статьях содержатся положения о собраниях сходах граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного самоуправления ст.56. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривает возможность временного регулирования отдельных отношений, предусмотренных данным Законом.

Согласно ст.57 Закона впредь до принятия субъектами Российской Федерации законов, предусмотренных настоящим Федеральным законом, вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов РФ, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом за исключением вопросов, указанных в пунктах 1,2 ст.56. Закон содержит специальную статью 62 О формировании правовой основы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В ней содержаться положения, адресованные Правительству Российской Федерации, о разработке и представлении на рассмотрение Государственной Думе проектов федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с данным Федеральным законом проектов законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления проектов законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Статья 58 Закона установила срок проведения выборов не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона.

Однако 17 сентября 1995г Президент Российской Федерации издал Указ О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления, в котором признал необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления и отсутствие федерального законодательства о формировании финансовой и материальной базы местного самоуправления.

Данные положения Указа вступили в противоречие с Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, в соответствии с п.2 ст.59 истекли сроки полномочий глав местных администраций глав местного самоуправления, назначенных на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также ином порядке, чем это предусмотрено Законом.

В разъяснении Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального собрания РФ от 25 марта 1995г О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации было подчеркнуто, что продление сроков полномочий названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон.

В этой связи применение Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995г О выборах в органы государственной власти субъектов российской Федерации и в органы местного самоуправления, устанавливающие сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо.

Федеральный закон от 28 августа 1995г Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации является базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране.

Все другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995г определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления установил общие принципы организации местного самоуправления, разграничил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления определил предметы ведения местного самоуправления регулирует основные формы осуществления населением местного самоуправления это органы местного самоуправления и прямое волеизъявления граждан закрепил законодательную основу местного самоуправления создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления.

Перечислим другие федеральные законы, которые непосредственно регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Это Федеральные законы от 26 ноября 1996г .138-ФЗ Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления от 25 сентября 1997г .126-ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации от 8 января 1998г .8-ФЗ Об основах муниципальной службы в Российской Федерации.

Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируется Федеральным законом от 19 сентября 1997г .124-ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участия в референдуме граждан Российской Федерации.

Нормативной базой в сфере местного самоуправления является также законы о местном самоуправлении, разделы конституций, уставов отдельных субъектов РФ. Таковыми является, например, Закон О местном самоуправлении в Свердловской области11 Местное самоуправление в РФ. Сборник нормативных правовых актов. М 1998, с.223 принятый Свердловской Областной думой 5 апреля 1995г. В данном нормативно-правовом акте дается довольно лаконичное определение местного самоуправления, излагается основные принципы организации местного самоуправления, т.е. основополагающие идеи, подходы к устройству местного самоуправления на территории области, раскрываются вопросы местного значения, дается определение местного общества граждане РФ, постоянно проживающие в городском или сельском поселении или на иных территориях, объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения.

Важнейший раздел областного закона посвящен организации финансово-экономических основ местного самоуправления, в котором наиболее полно раскрыты права и обязанности органов местного самоуправления в формировании собственной экономической основы, при определении порядка создания и функционирования муниципальной собственности, в осуществлении финансово-бюджетной деятельности. Следующий блок связан с организационными основами местного самоуправления.

В законе говорится, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно путем выборов, местного референдума, собрания сходов, так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления.

Один из узловых блоков областного закона подчеркивает Е.Г.Анимица касается правовых взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления государственная поддержка и гарантии местного самоуправления взаимное делегирование полномочий запрете интересов местных сообществ компетенции и полномочия органов местного самоуправления и т.п 11 Анимица Е.Г Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.

М 2000. с.128 Необходимым компонентов правовой основы местного самоуправления являются уставы, которые принимаются муниципальными образованиями самостоятельно. 1Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 28.08.95 СЗРФ 35 п2 Ст.8 В соответствии с Федеральным законом устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно.

Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривает два пути принятия устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. Уставы, по существу, являются малыми конституциями соответствующих территорий, выражают демократическое начало самоорганизации и саморегулирования в рамках законов и исходят из признания территориальных местных сообществ населения субъектами политических отношений властвования.

Следует отметить, что полномочие представительных органов самоуправления принимать устав муниципальных образований не имеет аналогов в истории российского земства и городского самоуправления и тем более в практике функционирования командно-административной системы СССР, где официальная доктрина отрицала совместимость местного самоуправления с советской формой организации власти.

Принятие уставов муниципальных образований восходит в значительной мере к опыту организации местного самоуправления в США. Впервые необходимость принятия уставов о местном самоуправлении была законодательно закреплена в Законе О местном самоуправлении в РСФСР 1991г. Этот законодательный акт предусматривал ст.5 обязательное принятие районным и городским Советами положения устава о местном самоуправлении, а поселковый и сельский Советы по своему усмотрению принимать положение устав.

Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации исходит из того, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав. Ст.8 данного Закона11 Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от17.03.97. СЗРФ.12. Ст1378. содержит 14 обязательных положений, на которых базируется устав любого муниципального образования.

Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их конкретного содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Перечень регулируемых в уставах вопросов жестко не ограничен. В уставах могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления и т.п. В Свердловской области процедура государственной регистрации уставов муниципальных образований определяется областным законом О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Свердловской области, принятым Свердловской областной Думой 19 января1996г.11Местное самоуправление в РФ. Сборник нормативных правовых актов М 1998.с.661.Закон Свердловской области от 24.12.96.59-ОЗ. Данный закон, помимо порядка государственной регистрации уставов, определяет процедуру внесения в них изменений, порядок обжалования отказов в государственной регистрации и других действий.

Устав вступает в силу после его официального опубликования в местной прессе, в бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях.

Кроме Устава, на муниципальном уровне принимаются и другие нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и т.п. Таким образом, правовую основу местного самоуправления в РФ составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, другие федеральные законы конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении е основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.11ФЗ О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления от 11.04.98 СЗРФ .15. Ст.1695. Обобщая сказанное, следует подчеркнуть, что Россия находится на начальном этапе создания основ правового пространства местного самоуправления. Создана лишь минимальная правовая база, обеспечивающая деятельность органов местного самоуправления.

Движение по пути реформирования и становления местного самоуправления будет сопровождать дальнейшим наращиванием его правовой основы.

Так, на федеральном уровне законодательными органами разрабатывается более 20 новых законодательных актов о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации о муниципальных банках о государственных и муниципальных землях о природной зоне городов и т.п. Предполагается принять государственную программу муниципальной политики России, в которой на основании законодательной базы должны четко определяться вопросы децентрализации и деконцентрации власти, понятия муниципальной власти, муниципальных образований, муниципальной политики, формулироваться цели и задачи реформ местного государственного управления и самоуправления. Глава 2.