Выражение согласия государств на обязательность международного договора

Выражение согласия государств на обязательность международного договора. Способы выражения согласия. Представители государств, ведущие переговоры, занимаются только составлением текста договора, принятием его и установлением аутентичности текста. Все эти действия относятся только к процессу переговоров в отношении текста договора, который, как говорилось, составляет первую основную стадию его заключения.

Но такие действия, совершенные на этой стадии, в том числе и голоса, поданные представителями за принятие текста договора в целом, не могут рассматриваться как выражение согласия государств на обязательность для них самого договора. Такая обязательность наступает в результате изъявления соответствующего согласия государств на обязательность для них международного договора и является второй основной и важнейшей стадией его заключения.

В свою очередь оно может проходить несколько этапов или подстадий и выражаться в различных формах. Наиболее распространенными из них являются шесть подписание договора, обмен документами, образующими договор, ратификация, утверждение, принятие и присоединение. Возможны и другие формы выражения согласия, но они применяются реже ст.11 Венской конвенции 1969г Завершается эта стадия обменом ратификационными грамотами или другими документами или их депонированием, когда таковое предусмотрено в договоре.

Положение ст.6 ФЗ О международных договорах РФ полностью соответствует сложившейся международной практике Согласие РФ на обязательность для неё международного договора может выражаться путём подписания договора обмена документами, образующими договор ратификации договора утверждения договора принятия договора присоединения к договору применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.

Согласие государства на обязательность для него договора может относиться к части последнего, если это разрешено договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства. Отдельные договоры предусматривают такую возможность. Тогда допустимы частичная ратификация, утверждение, присоединение и т.д. Что касается подписания, то некоторые юристы оспаривают возможность подписания только отдельных частей договора. Венская конвенция 1969года в ст.17 не делает каких-либо оговорок на этот счет. Кроме того, эта статья предусматривает, что согласие государства на обязательность для него договора может быть альтернативным, если сам договор допускает выбор между альтернативными положениями и если при выражении согласия ясно указано, к какому из положений это согласие относится.

Возможность альтернативного согласия встречается в некоторых конвенциях Международной организации труда, в Общем акте о мирном разрешении международных споров, но эта практика не получила широкого распространения Блищенко И.П Солнцева М.И. Международная политика и международное право М 1970, с.11. 2. Подписание международного договора.

Формы и способы. Важнейшим способом выражения согласия государства на обязательность для него международного договора является подписание, которое до недавнего времени считалось обязательной стадией его заключения. Однако за последние десятилетия появились договоры, не проходящие стадию подписания. Например, конвенции, принимаемые МОТ, ратифицируются государствами без подписания.

Тем не менее оно остается важным этапом заключения договора и, может быть, поэтому датой заключения договоров считается день их подписания. В настоящее время обязанность государств воздерживаться после подписания договора от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, нашла подтверждение в Венской конвенции о праве международных договоров ст.18 и в договорной практике. В этой связи можно напомнить о резолюции XXI сессии Генеральной Ассамблеи 1966года Об отказе государств от действий, затрудняющих достижение договоренности о нераспространении ядерного оружия, в которой, в частности, говорилось Генеральная Ассамблея, принимая во внимание, что, в настоящее время ведутся международные переговоры т. е. даже до подписания договора имеющие целью разработку договора о нераспространении ядерного оружия, и желая создать благоприятную обстановку для успешного завершения этих переговоров, настоятельно призывает государства 1. Впредь до заключения договора о нераспространении ядерного оружия воздерживаться от всяких действий, которые могли бы затруднить достижение договоренности о нераспространении ядерного оружия. 2. Предпринять все необходимые шаги для скорейшего заключения договора о нераспространении ядерного оружия Действующее международное право.

В 3 т. Сост. Колосов Ю.М. и Кривчикова Э.С М 1996, с.18-20. Советский Союз голосовал как за эту резолюцию, так и за упомянутую ст.18 Венской конвенции, выразив тем самым свое положительное отношение к обязанности государств не лишать договор его объекта и цели еще до вступления в силу, в частности после подписания.

Это полностью отвечает интересам укрепления мира и развития международного сотрудничества. В тех случаях, когда международный договор не подлежит ратификации, утверждению, принятию и т.д подписание Ш закрепляет окончательное согласие государства на обязательность для него этого договора Ш возлагает на государство обязанность воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели если такое согласие было дано до вступления договора в силу Ш если же договор уже вступил в силу или вступает вследствие данного подписания, то с момента его подписания этим государством для него приобретают полную силу все постановления договора.

Подписание международного договора может быть окончательным, или неокончательным, или условным ad referendum. Подписание договора ad referendum делается представителем под условием, что оно нуждается в последующем утверждении правительством, или ратификации, или принятии компетентным органом государства.

Однако подписание ad referendum является именно подписанием, хотя и не окончательным, и поэтому его нужно отличать от парафирования.

Главные различия между подписанием ad referendum и парафированием заключаются в следующем 1. в то время как подписание ad referendum является способом выражения согласия государства на обязательность для него договора, парафирование, как общее правило, ограничивается установлением аутентичности текста договора и не может быть превращено в окончательное подписание простым подтверждением 2. подтверждение подписания ad referendum имеет обратную силу, то есть делает государство стороной договора с момента подписания ad referendum совершенное после парафирования подписание обратной силы не имеет 3. различия есть и по форме ad referendum не совершается постановкой только инициалов, как парафирование, поэтому на подписание ad referendum также требуются полномочия 4. подписание ad referendum после его одобрения государством становится окончательным со всеми юридическими последствиями, о которых говорилось выше, в то время как после парафирования необходимо подписание. От подписания ad referendum нужно отличать полное подписание.

Это подписание является юридическим актом, выражающим волю государства как субъекта международного права.

Полное подписание означает, с одной стороны, подтверждение подлинности текста, с другой - явно выраженное согласие сторон с содержанием подготовленного и согласованного текста международного договора.

Наконец, полное подписание может иметь значение окончательного акта, придающего международному договору обязательную силу. В соответствии с существующей практикой подписание международного договора придаёт ему юридическую силу в следующих случаях Ш когда в самом договоре содержится такое условие Ш даже если в договоре отсутствует указанное условие, но форма договора или сопутствующие обстоятельства указывают на намерение сторон придать силу договору с момента его подписания.

Возникает вопрос как быть в тех случаях, когда одна сторона в переговорах имеет полномочие подписать договор с последующей ратификацией, а другая сторона не считает ратификацию необходимым условием. При подобной ситуации возможны два решения 1. включение в договор общего постановления о порядке вступления договора в силу 2. избрание каждой стороной процедуры придания договору обязательной силы по своему усмотрению.

В связи с этим один и тот же международный договор может быть одной стороной только ратифицирован, а другой - только подписан. Важно лишь, чтобы каждая из договаривающихся сторон добросовестно выполняла свои договорные обязательства. Полное подписание, помимо придания договору обязательной силы, может иметь иное значение, когда подписанный договор нуждается в последующем подтверждении - ратификации верховным органом государства.

Такое подтверждение имеет особую юридическую природу, отличную от подписания как окончательного акта, придающего международному договору обязательную силу и накладывающего на субъектов определённые обязательства. Подписание, предусматривающее последующее утверждение, не накладывает на участников соглашения договорных обязательств. Оно лишь указывает на желание сторон принять на себя обязательства в будущем в том объёме, который согласован во время переговоров и подтверждён подписями уполномоченных.

Однако в соответствии с установившейся практикой подобное подписание служит юридической основой для того, чтобы каждая из сторон выполняла вытекающий из подписания долг, а именно Ш направляла данный документ соответствующим конституционным властям на рассмотрение и решение вопроса о ратификации и Ш воздерживалась до ратификации от каких-либо действий, направленных на умаление значения достигнутого согласия или на дискредитацию постановлений подписанного договора.

Вместе с тем, значение подписания с последующей ратификацией заключается также и в том, что оно создает необходимые предпосылки для ратификации и в известной мере служит рекомендацией принять и одобрить договор для соответствующих высших органов договаривающихся государств. Подписание двусторонних международных договоров осуществляется на основе принципа альтерната чередования. В экземпляре двустороннего договора, предназначенного для данного договаривающегося государства, наименование этого государства, подписи его уполномоченных, печати, а также текст договора на языке данного государства помещаются на первом месте.

Для подписей первым местом считается место под текстом с левой стороны в тексте на арабском языке - с правой или же, если подписи ставятся одна под другой верхнее место. На экземпляре договора, предназначенного для другой стороны, подписи ставятся в обратном порядке. При подписании многостороннего договора подписи уполномоченных ставятся одна под другой в порядке русского, английского или иного алфавита выбор алфавита делают сами участники. Альтернат является своеобразным выражением принципа суверенного равенства государств.

Международный договор может подписываться одновременно в одном месте всеми государствами, которые приняли участие в переговорах, но может быть открыт для подписания до определенного срока в разное время и даже в разных местах. Так, например, в соответствии со своей принципиальной линией на уменьшение угрозы ядерной войны Советский Союз в мае 1978года подписал дополнительный протокол II к Договоруо запрещении ядерного оружия в Латинской Америке.

Форма разновременного подписания многосторонних договоров становится преобладающей в современной договорной практике. Многосторонние договоры все чаще в своих заключительных статьях предусматривают их открытие для подписания в течение определенного срока Талалаев А.Н. Право международных договоров общие вопросы М 1980, с.72. 3. Ратификация международных договоров.

По статистике, примерно две трети договоров, как правило, проходят стадию ратификации. Этим определяется важность института ратификации для международного права. Институт ратификации в своем историческом развитии претерпел определенные изменения, которые вызывались конкретными социально-экономическими условиями. В деспотических государствах древности, а также в государствах феодальной эпохи уполномоченные на ведение переговоров о заключении международных договоров выступали в качестве личных представителей монархов.

В силу этих обстоятельств институт ратификации испытывал на себе влияние личных отношений между руководителем государства и его представителями. Если уполномоченные лица при заключении договора действовали в пределах предоставленных им полномочий, то это означало, что они полностью выполняли волю главы государства. В связи с этим в науке международного права того времени утвердился взгляд, что заключенный в рамках предоставленных полномочий договор подлежит обязательному одобрению главой государства, или, иначе, ратификации верховным органом.

Если же уполномоченные превышали свои права и пренебрегали указаниями главы государства, то последний получал неоспоримое право отказаться от ратификации и отклонить представленный проект договора. Таким образом, ратификация изначально выступала как мера проверки, насколько точно соблюдены и выполнены полномочия. Если договор был заключён с превышением полномочий, то глава государства либо отказывался его одобрить, либо признавал его приемлемым и тем самым одобрял действия своих уполномоченных, совершённые по их личной инициативе.

В этой связи в науке международного права, начиная с Гроция, появился взгляд, обосновывающий нератификацию превышением полномочий. В условиях современной правовой государственности ратификация представляет собой одну из составных частей механизма сдержек и противовесов - у исполнительной власти сосредоточились полномочия на заключение международных договоров, в то время как законодательная власть получила право контроля за деятельностью исполнительной власти, включая контроль за заключением международных договоров.

Поэтому институт ратификации стал рассматриваться как мера контроля законодательной власти за властью исполнительной. Ратификация международного договора - это окончательное его утверждение высшим органом государства обычно его главой. Она воплощается в двух различных актах международном ратификационной грамоте и внутригосударственном нормативном акте законе, указе и т.п которые соответствуют двум функциям ратификации международной и внутригосударственной.

Ратификация не является обязательной подстадией заключения международного договора. В Комиссии международного права положение ст.12 первоначального проекта статей о праве договоров, где говорится, что в принципе международный договор нуждается в ратификации, встретило серьезную критику большинства и не вошло в окончательный проект. Не получило оно поддержки, как мы видели, и на Венской конференции по праву договоров.

Тем не менее в тех случаях, когда международный договор подлежит ратификации, эта подстадия является очень важной в процессе его заключения. Так как ратификация делается высшими органами государства, она является наиболее авторитетной формой выражения его согласия на обязательность международного договора. В соответствии со ст.14 Венской конвенции Согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если Ш договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией Ш иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации Ш представитель государства подписал договор под условием ратификации Ш намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров. Необходимость сохранения института ратификации определяется не только юридическими, но и политическими соображениями.

Ратификация дает возможность еще раз в более спокойной обстановке обдумать содержание международного договора, проконтролировать действия своих уполномоченных, а также подготовить общественное мнение.

Иногда дополнительный анализ подписанного договора приводит к отказу государства от его ратификации. Отказ от ратификации не считается нарушением международного права. Так, СССР не ратифицировал Лозаннскую конвенцию 1923года о режиме черноморских проливов ввиду ее несоответствия интересам СССР Внешняя политика СССР. Сборник документов, т.6 М 1947, с.55. Современная международно-правовая теория в принципе склоняется к признанию права каждого государства на отказ от ратификации заключённого её представителями международного договора.

Это нашло свое отражение в ст.7 Гаванской конвенции от 20. 02. 1928г которая гласит Отказ ратифицировать договор или формулировка оговорки являются проявлением государственного суверенитета и, как таковые, составляют осуществление права, которое не нарушает ни международных норм, ни этикета.

В случае отказа таковой сообщается другим договаривающимся сторонам Действующее международное право. В 3 т. Сост. Колосов Ю.М. и Кривчикова Э.С М 1996, т.2 с.69 . В учебнике международного права Мартенса указывается С точки зрения международного права отказ от ратификации не считается неправомерным актом Мартенс Ф. Современное международное право цивилизованных народов М 1888, с.388 . В литературе, однако, высказываются соображения о том что отказ от ратификации в каждом конкретном случае должен иметь какие-то причины.

Ф.Мартенс, например считал что отказ от ратификации допустим и даже необходим, когда Ш представители, участвовавшие в переговорах, превысили свои полномочия Ш парламент не дал согласия на заключение договора Ш существенно изменились обстоятельства Ш подписание трактата было результатом насилия. Однако, несмотря на встречающуюся необоснованность отказа от ратификации международных договоров, принцип факультативности принятия договоров верховным органом является непреложным правилом современного международного права.

Таким же правилом следует считать недопустимость взятия обратно ратификационной грамоты, так как совершение подобных действий подрывает принцип pacta sunt servanda. Очевидно, что необоснованные отказы в ратификации не содействуют развитию международного сотрудничества. Так, например, с момента принятия Конституции США и до 1946года было отказано в ратификации более чем 100 договорам, а в отношении других 57 она была отложена на неопределенное время. Более 50 лет США не ратифицировали Женевский протокол 1925года о запрещении применения химического и бактериологического оружия.

В августе 1977года сенат США отказался дать согласие на ратификацию Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, принятой ООН еще в 1948году. В 1963году сенат помешал ратификации конвенции 1952года о политических правах женщин, конвенции МОТ 1957года об упразднении принудительного труда. В числе нератифицированных США и многими ведущими западными странами - Конвенция 1968года о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества, пакты о правах человека 1966года, Международная конвенция 1973года о пресечении преступления апартеида и наказании за него, Международная конвенция 1965года о ликвидации всех форм расовой дискриминации, торговое соглашение с СССР, подписанное США в 1972году и др. Можно привести ряд других примеров.

За время своего членства в МОТ США ратифицировали только 7 из 149 принятых этой организацией конвенций.

Что касается обязанности государства ратифицировать международный договор, то в настоящее время немногим более половины международных договоров вступают в силу по их подписании, остальные вступают в силу с момента их ратификации или обмена ратификационными грамотами. Это находит свое подтверждение в международно-правовой теории, которая отрицает обязательный характер ратификации для каждого договора.

Оппенгейм, например, пишет, что международный договор вступает в силу с момента подписания его сторонами Оппенгейм М. Международное право М 1968, с.431. Из этого общего правила может быть два исключения Ш ратификация становится необходимой, когда лица, уполномоченные на заключение договора, превысили свои полномочия Ш ратификация осуществляется также тогда, когда глава государства сохраняет за собой право принять или отвергнуть заключенный международный договор.

Другие авторы не признавая ратификацию необходимым условием для придания обязательной силы каждому международному договору, связывают ее применение с важностью и значением для государств того или иного договора. Таким образом, наиболее важные договоры, в большинстве случаев, проходят ратификацию. Другие, менее существенные договоры, не сопровождаются такой процедурой Шуршалов В.М. Основные вопросы в теории международных договоров М , 1959, с.149. В целом, ратификации подлежат международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Остальные договоры и соглашения, не подпадающие под первую и вторую категории, не подлежат ратификации. Международная практика и законодательство большинства государств отрицают необходимость ратификации всех без исключения международных договоров. Фактически международные договоры образуют две большие группы, одна из которых включает в себя договоры, приобретающие обязательный характер с момента их подписания, а другая - договоры, обязывающая сила которых возникает только после ратификации.

Учитывая это, некоторые ученые сделали даже попытку определить международно-правовые признаки, по которым можно отнести международно-правовой договор к одной из двух групп. Например, Оппенгейм решает вопрос о необходимости ратификации в зависимости от содержания соглашения. По этому признаку ратификации не подлежат протоколы, обмен нотами, соглашения типа modus vivendi и некоторые другие Оппенгейм М. Международное право М 1968, с.433. Ратификацию как международно-правовой акт нужно отличать от одобрения международного договора парламентом, правительством и т.д. как акта внутригосударственного права, хотя они и взаимно связаны - без парламентского одобрения глава государства зачастую не имеет права совершить акт ратификации, а если он все же его совершает вопреки конституции, то может встать вопрос о действительности такой ратификации и международного договора в целом.

Еще в Конституцию США 1787 года было включено положение, что президент имеет право с совета и согласия сената заключать договоры при условии одобрения 2 3 присутствующих сенаторов ст. II, разд. 2, п. 2 . Во французских конституциях периода буржуазной революции действительность ратификации также была обусловлена согласием парламента Шуршалов В.М. Основные вопросы в теории международных договоров М , 1959, с.120. В различных государствах процедура ратификации и парламентского одобрения не одинакова.

Различен и перечень договоров, которые нуждаются для их ратификации в одобрении парламента Установление всего этого как уже говорилось, является внутренним делом каждого государства, определяется внутренним его правом.

Международное право не устанавливает, какие договоры по лежат обязательной ратификации и одобрению. В большинстве государств в парламентском одобрении нуждаются Ш договоры, требующие изменения законов государства Австрия, Бирма, Греция, Дания, Италия, Норвегия, Таиланд, Финляндия, Франция, ФРГ и др. Ш мирные договоры.

Гаити, Иордания, Финляндия, Франция и др. Ш договоры о принятии финансовых обязательств Бельгия, Бирма, Гватемала, Греция, Иордания, Ирландия, Италия, Ливан, Нидерланды, Франция и др. Ш торговые договоры Бельгия, Греция, Иордания, Ливан, Франция и др. Ш договоры цессии государственной территории или ее изменения Дания, Иордания, Исландия, Италия, Таиланд, Франция и др. и т.п. Ш ряд других договоров, например, союзные Греция, Иордания и др договоры о международных организациях Греция, Франция, об экономическом сотрудничестве Греция, о международном судебном или арбитражном разбирательстве Гватемала, Италия, о создании военных баз или о проходе иностранных войск через государственную территорию Гватемала и т.д. В литературе по международному праву встречаются утверждения, что ратификация не может быть условной.

Из западных юристов такого мнения придерживаются Л. Оппенгейм, Х.Уолдок, Э.Кастрен, С.Цуруока и др. В советской науке такая точка зрения была высказана Ф.И.Кожевниковым и В.М.Шуршаловым.

Однако такая позиция не соответствует договорной практике. Эта позиция была подвергнута критике в Комиссии международного права в 1962году на XIV сессии при обсуждении проекта ст.11 первого доклада Х.Уолдока, где предусматривалась недопустимость условной ратификации Тункин Г.Я. Теория международного права М 1970, с.65. Многие члены комиссии, в том числе А.Фердросс, М.Ясин, М.Бартош, М. Ляхе и др выступили против, и положение Х.Уолдока о недопустимости условной ратификации было исключено из проекта.

На Венской конференции ООН по праву договоров этот вопрос не возникал, и в Венской конвенции о недопустимости условной ратификации ничего не говорится. В практике государств встречаются два вида условной ратификации 1. ратификация, данная под отлагательным условием, что она вступит в силу после ратификации договора рядом других государств. Некоторые конвенции о труде ратифицированы рядом государств под таким условием конвенция 1927года об импортных и экспортных ограничениях и запретах, конвенция 1931года об унификации дорожных знаков в последней это прямо предусматривалось в ст.10 2. ратификация под отменительным условием - более редкая форма условной ратификации.

Примером может служить ратификация США Договора об ограничении и сокращении морских вооружений от 22 апреля 1930г. В ратификационной грамоте США говорилось, что они ратифицируют договор на условиях, изложенных в решениях сената, а именно при условии, что в нем нет никаких секретных дел, документов или соглашений, которые могли бы изменить содержание договора Хайд Ч.Ч. Международное право, его понимание и применение США М 1951, с.89. Если в первом случае вступление в действие ратификации приостанавливается до наступления отлагательного условия, то в последнем случае оно прекращается. Следует также иметь в виду, что в соответствии с практикой ООН государства могут не признавать участником данного договора государство, которое ратифицировало его под условием ратификации договора другими государствами.

В то же время можно считать, что современное международное право не запрещает практики условной ратификации, хотя таких случаев немного.

В практике РФ случаев условной ратификации до сих пор не было. От условной ратификации нужно отличать ратификацию с оговоркой см. разд. 18 гл. V и частичную ратификацию. Возможность последней вытекает из ст.17 Венской конвенции о праве международных договоров в случае, если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства. Ратификация международного договора вызывает важные юридические последствия. Они могут быть разделены на две группы международно-правовые и внутригосударственные.

В международно-правовом плане ратификация 1. закрепляет наиболее авторитетно согласие государства на обязательность для него ратифицированного им международного договора 2. если международный договор не вступил в силу например, вследствие отсутствия предусмотренного в нем числа ратификаций других государств, то ратификация возлагает на государство, которое ратифицировало договор, обязанность воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели 3. вводит договор в силу, если данная ратификация образует число ратификаций, которое необходимо по условиям договора для вступления его в силу 4. если договор уже вступил в силу или вступает вследствие данной ратификации, то с момента ратификации государство становится полноправным участником договора и для него становятся обязательными постановления договора, если только не предусмотрено иное, например, что он становится обязательным через определенный срок после обмена или сдачи ратификационных грамот на хранение или что он вступит в силу временно до ратификации.

В этом последнем случае ратификация будет иметь обратную силу. Что касается ратификации международных договоров в России, то Конституция п. г ст.106 включила в перечень принимаемых Государственной Думой федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров.

В соответствии с этой нормой Конституции Закон ст.14 устанавливает, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона.

Например, в форме федерального закона были ратифицированы консульские конвенции, заключенные Российской Федерацией с Республикой Казахстан от 28 марта 1994г Республикой Узбекистан от 2 марта 1994г Кыргызской Республикой от 25 января 1994г с Республикой Молдова от 14 июня1994г. СЗ РФ, 1995, 33, ст.3336-3339. Согласно ст.15 закона О заключении международных договоров ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации а исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом б предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина в о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации г об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности д об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах. международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

В подпункте а сформулировано общее правило, определяющее, что ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом.

Для наиболее полного понимания этой нормы важно учесть положения п. 2 ст.6 Закона, устанавливающие, что решения о согласии на обязательность для РФ международных договоров принимаются органами государственной власти РФ в соответствии с их компетенцией.

Сопоставление подпункта а п. 1 ст.15 и п. 2 ст.6 позволяет сделать вывод о том, что согласие на обязательность для РФ международного договора, содержащего иные правила, чем предусмотренные законом исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, может быть дано только в форме федерального закона.

Итак, Закон построен таким образом, что ни Президент, ни Правительство, ни тем более федеральное ведомство не вправе принять решение о согласии на обязательность для РФ международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов. Это находит свое подтверждение и в соответствующих положениях Конституции, определяющих, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам ч. 3 ст.90 , а Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента ч. 1 ст.115 . Что касается федеральных ведомств, то они действуют только в пределах своей компетенции.

В подпунктах б, в , г, д содержится перечень международных договоров, подлежащих обязательной ратификации независимо от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные законом, или нет. Это договоры по вопросам прав и свобод человека и гражданина, территориального разграничения, основ межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля над вооружениями, обеспечения мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в международных объединениях, если предусматривается передача им осуществления части полномочий РФ или юридическая обязательность решений их органов для РФ. Круг международных договоров, подлежащих ратификации, существенно расширен по сравнению с Законом 1978г. и включает наиболее важные с точки зрения государственных интересов договоры.

К сожалению, существует тенденция к постоянному расширению перечня подлежащих обязательной ратификации договоров путем принятия новых законов, устанавливающих, что все международные договоры по определенным вопросам или данной категории подлежат ратификации.

Такой подход является, во-первых, юридически бессмысленным, так как подпунктом а п. 1 устанавливается общее правило, в соответствии с которым определяется, в каких случаях договор подлежит ратификации, а во вторых - юридически неправомерным, так как расширение перечня международных договоров, подлежащих обязательной ратификации, возможно только путем изменения самого Федерального закона О международных договорах Российской Федерации. По иному обстоит дело, когда в федеральном законе, направленном на регулирование тесно связанных с международной деятельностью России отношений, устанавливаются вытекающие из контекста закона особенности, позволяющие определить, в каких случаях договор в данной сфере подлежит ратификации. Исходя именно из этой специфики, соответствующие положения были включены в федеральные законы О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям ч. 2, ст.5 и О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности ч. 2, ст.4 . Одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавершенности процесса формирования в РФ надлежащей законодательной базы, является определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет. Возникновение такого вопроса может быть обусловлено и включением в договор положения о том, что он вступает в силу после обмена уведомлениями с даты последнего уведомления о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу. К такой формуле участвующие в переговорах государства прибегают в том случае, если внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность для каждого из них договора не совпадают.

Например, законодательство одного государства предусматривает необходимость ратификации, в то время как по законодательству другого достаточно соответствующего решения исполнительной власти. В отношении конкретного договора мнения органов законодательной и исполнительной власти РФ о том, является ли в данном случае надлежащей процедурой ратификация или, например, соответствующее решение Правительства, могут не совпадать.

Речь в такой ситуации может идти о типичном случае спора о компетенции на выражение согласия на обязательность для РФ международного договора.

Решение этих вопросов отнесено к полномочиям Конституционного Суда РФ ч. 3 ст.125 Конституции, подпункт а п. 2 ч. 2 ст.3 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде РФ . Соответствующие положения применительно к заключению международных договоров РФ содержатся в п. 1 ст.34 Закона.

В случае спора между федеральными органами государственной власти по вопросу о праве того или иного органа давать согласие на обязательность для РФ международного договора, любой из участвующих в споре органов мог бы передать спор на рассмотрение Конституционного Суда, поставив перед ним вопрос не о соответствии Конституции вступившего в силу для РФ международного договора что противоречило бы Конституции, а о праве того или иного органа давать согласие на его обязательность для РФ. В случае, если Конституционный Суд примет решение, отрицающее полномочие соответствующего органа давать согласие на обязательность для РФ данного международного договора, этот орган обязан предпринять меры в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права к прекращению договора или его изменению.

Важно подчеркнуть, что в случае спора о компетенции в связи с заключением международных договоров РФ любые односторонние, в обход Конституционного Суда действия какого-либо органа государственной власти противоречили бы Конституции.

Кроме того, такие действия были бы направлены на противопоставление органов законодательной и исполнительной власти и в силу этого неприемлемы, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Согласно п. 2 ст.15 закона равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Включение этого положения в Закон направлено на то, чтобы не ограничивать российскую сторону в выборе такого наиболее авторитетного способа выражения согласия на обязательность договора, каким является ратификация, с учетом важности договора, пожеланий другой стороны, иных обстоятельств.

Необходимо отметить, что ратификация явно преобладает по сравнению с другими способами выражения согласия на обязательность для РФ международных договоров в форме федерального закона.

Так, в 1994-1995гг. было ратифицировано 90 международных договоров, в то время как иными способами в форме федерального закона согласие на обязательность для РФ договора было дано только один раз присоединение Комментарий к ФЗ О международных договорах РФ М 1996, с.62. Порядок внесения международного договора в Государственную Думу на ратификацию зависит от того, кем было принято решение о подписании договора. Если решение о подписании договора было принято Президентом, то он вносится на ратификацию Президентом с проектом соответствующего федерального закона. Так, Президентом был внесен в Государственную Думу на ратификацию Договор о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой Беларусь распоряжение от 18 мая 1995г. 227-рп СЗ РФ, 1995, 21, ст.1965 , подписанный в соответствии с распоряжением Президента от 20 января 1995г. 27-рп СЗ РФ, 1995, 4, ст.291. Если решение о подписании договора было принято Правительством, то он вносится на ратификацию Правительством с проектом соответствующего федерального закона. Так, Правительством одобрена и представлена в Государственную Думу на ратификацию Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря постановление от 22 сентября 1994г. 1074 СЗ РФ, 1994, 22, ст.2512 , подписанная на основании постановления Правительства от 11 июня 1994г. 658 СЗ РФ, 1994, 8, ст.881. При этом Правительство вправе в случае необходимости представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством.

Такая необходимость определяется Правительством и может быть вызвана как особенностями подписанного договора, так и обстоятельствами внутреннего или внешнего порядка, сложившимися к моменту внесения его на ратификацию.

С учетом совокупности этих факторов Правительство может счесть необходимым заручиться авторитетом Президента и представить ему предложение о внесении на ратификацию договора, решение о подписании которого было принято Правительством.

С учетом того, что в соответствии со ст.11 Закона Президент и Правительство принимают решения о подписании международных договоров, предусматривается, что правом внесения в Государственную Думу на ратификацию договоров обладают только Президент и Правительство.

Что касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст.104 Конституции, то процедура рассмотрения вносимых ими законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров регламентируется п. 5 комментируемой статьи.

Пункт 2 устанавливает, что предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел. Такие предложения представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими федеральными ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.

Эта норма сформулирована с учетом того, что на МИД возложены реализация внешнеполитического курса РФ и контроль за работой других федеральных ведомств в целях обеспечения проведения единой внешнеполитической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями. В абзаце втором п. 2 содержится принципиально важное положение, регламентирующее представление предложений о внесении на ратификацию международных договоров.

В нем устанавливается, что подлежащие представлению Президенту для внесения на ратификацию международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, представляются в Правительство. Эта норма позволяет обеспечить как всестороннюю оценку финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, так и выполнение вытекающих из него обязательств, в первую очередь в тех случаях, когда для этого необходимо выделение ресурсов или принятие мер по другим входящим в компетенцию Правительства вопросам.

Например, Президентом было внесено в Государственную Думу на ратификацию Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами, с другой стороны распоряжение от 1 декабря 1995г. 530-рп СЗ РФ, 1995, 49, ст. 4791 , подписанное в соответствии с решением Президента.

Это Соглашение подлежало представлению Президенту для внесения на ратификацию, однако вопросы, связанные с выполнением Соглашения, требовали предварительного рассмотрения его Правительством.

Соответственно указанное Соглашение было внесено федеральными ведомствами в Правительство, которое одобрило и представило его Президенту для внесения на ратификацию постановление от 27 ноября 1995г. 1168 СЗ РФ, 1995, 49, ст.4822 . По результатам рассмотрения вопроса о внесении международного договора на ратификацию или о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию Правительство принимает решение в форме постановления.

В первом случае в постановлении речь идет об одобрении и о внесении на ратификацию международного договора, а во втором - об одобрении и о представлении международного договора Президенту для внесения на ратификацию.

Примерами решений такого рода являются постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996г. 443 Об одобрении и внесении на ратификацию Соглашения о товарообороте и производственной кооперации в области машиностроения на взаимоувязанной основе СЗ РФ, 1996, 17, ст.2018 и от 16 января 1995г. 61 Об одобрении и представлении Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию консульских конвенций между Российской Федерацией и государствами-республиками бывшего СССР СЗ РФ, 1995, 4, ст.329. Подобным образом принимаются Правительством соответствующие решения, касающиеся утверждения, принятия международного договора п. 4 ст.20 Закона, присоединения к международному договору п. 4 ст.21 Закона, прекращения или приостановления действия международного договора п. 4 ст.36 Закона, в случаях, когда утверждение, принятие договора, присоединение к договору, прекращение или приостановление действия договора осуществляются в форме федерального закона.

В п. 4 ст.16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию предложения о ратификации международного договора.

Предложение должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора. О порядке, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров, говорится в распоряжении Президента от 8 сентября 1994г. 458-рп. Распоряжением установлено, что при внесении Президенту или в Правительство предложений о согласии на обязательность для РФ международного договора ратификация, утверждение, принятие, присоединение, а также о временном применении, прекращении или приостановлении действия договора направляется копия официального текста международного договора при необходимости с официальным переводом на русский язык, заверенная представляющим федеральным органом исполнительной власти СЗ РФ, 1994, 20, ст.2269. Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.

В таком же порядке Министерство иностранных дел вносит предложения об утверждении, о принятии международных договоров в форме федерального закона ст.20 , о присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме федерального закона ст.21 . Самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ представляются Министерством иностранных дел Президенту или в Правительство предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, заключенных от имени РФ и от имени Правительства РФ ст.36 . Копия официального текста международного договора заверяется в таких случаях, по общему правилу, Министерством иностранных дел. Оценка возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора включает при необходимости предусмотренное ст.104 Конституции РФ заключение Правительства.

Согласно этой норме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Перечень последствий ратификации договора, подлежащих оценке в соответствующем предложении как и перечень последствий, рассматриваемых при представлении предложений, предусмотренных ст.9, 20, 21, 36 Закона, не является закрытым.

Иными, требующими учета последствиями являются, например, последствия экологического характера.

Ратификация международных договоров РФ осуществляется в соответствии с Конституцией в форме федерального закона.

Конституция ч. 1 ст.104 предоставляет право законодательной инициативы наряду с Президентом и Правительством также Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным представительным органам субъектов РФ по неограниченному кругу вопросов, а Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду - по вопросам их ведения.

Поэтому возникла необходимость регламентировать внесение в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы кроме Президента и Правительства, представляющих международные договоры на ратификацию законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров.

Указанные субъекты права законодательной инициативы вправе вносить в Государственную Думу законопроекты по вопросу о ратификации международного договора, если договор еще не вступил в силу для РФ, но подлежит ратификации в соответствии со ст.15 Закона, т. е. исключается возможность внесения законопроекта, предполагающего ратификацию уже вступившего в силу для РФ договора, что противоречило бы международному праву, так как договор не может вступить в силу дважды.

Кроме того, не предусматривается внесение законопроектов о ратификации договоров, которые не подлежат ратификации и выражение согласия на обязательность которых для РФ входит в компетенцию Президента или Правительства.

В случае внесения указанными субъектами права законодательной инициативы законопроекта по вопросу о ратификации международного договора Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту для предложений по данному законопроекту. По итогам рассмотрения законопроекта по вопросу о ратификации международного договора Президент мог бы, очевидно, внести в Государственную Думу на ратификацию соответствующий договор дать поручение о внесении Правительством или обосновать несвоевременность его ратификации по соображениям как внутреннего, так и внешнего порядка. Порядок действий Государственной Думы при несогласии с доводами Президента о несвоевременности ратификации договора не регламентируется Законом, однако в любом случае такие действия должны исключать возможность противопоставления органов государственной власти РФ в вопросах заключения международных договоров, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Рассмотрение Государственной Думой предложений о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с ее регламентом.

Оно включает предварительное обсуждение в комитетах и комиссиях Государственной Думы, в том числе с участием уполномоченных соответственно Президентом и Правительством представителей.

Возможны проведение парламентских слушаний, привлечение экспертов, создание необходимых комиссий. Особая роль в процессе предварительного обсуждения принадлежит комитетам по международным делам и по делам СНГ. По итогам обсуждения ответственный комитет представляет соответствующее заключение и проект федерального закона о ратификации международного договора. Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на своем заседании в таком же порядке, как и по другим законопроектам.

Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении, отклонить законопроект, принять закон, а также отсрочить рассмотрение вопроса о ратификации международного договора. Принятый Государственной Думой федеральный закон о ратификации международного договора в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о принятии закона и направлении его в Совет Федерации оформляется постановлением Государственной Думы. Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с регламентом Совета Федерации.

Процедура предварительного обсуждения закона о ратификации международного договора в комитетах Совета Федерации во многом аналогична процедуре такого обсуждения в комитетах Государственной Думы. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона о ратификации международного договора Совет Федерации принимает решение одобрить закон или отклонить его. Такое решение оформляется постановлением Совета Федерации.

Дальнейшие действия палат Федерального Собрания в отношении федерального закона о ратификации международного договора определяются Конституцией и регламентами палат. Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Конституцией Президенту для подписания и обнародования.

На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом Российской Федерации подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации, вслед за чем стороны обмениваются ратификационными грамотами и сдают грамоты на хранение депозитарию. 4.