Понятие и виды правовых актов управления

Понятие и виды правовых актов управления. Под правовым актом управления понимается основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Особенностью правовых актов управления является то, что их действие не ограничивается собственно сферой государственного управления. В ряде случаев ими регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права например, финансовых, земельных, экологических. Они служат юридическим фактом для возникновения трудовых, налоговых, предпринимательских, частично и гражданских правоотношений.

Козлов Ю. М. Административное право. М. Юристъ, 2001 г С. 146. Правовые акты управления являются основной юридической административно-правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие их юридическую природу, следующие а правовой акт управления представляет собой юридический вариант управленческого решения. б правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции в правовой акт управления юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти г правовой акт управления одностороннее волеизъявление указанного субъекта д правовой акт управления содержит в себе юридически-властное предписание, обязательное для адресата он императивен е правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления ж правовой акт управления создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, либо служит юридическим фактом, порождающим, изменяющим или прекращающим правовые отношения з правовой акт управления подзаконен и правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе актов, что означает соответствие акта данного органа актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти к правовой акт управления представляет собой разновидность служебных документов л правовой акт управления издается как в письменной, так и в устной форме м правовой акт управления издается с соблюдением определенных, официально установленных правил н правовой акт управления может быть опротестован или обжалован о правовой акт управления вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера.

Нормативными считаются акты, содержащие административно-правовые нормы, с помощью которых регулятивная функция административного права получает непосредственное выражение. Такие акты регулируют однотипные управленческие отношения путем установления определенных правил должного поведения.

Их действие рассчитано на длительное применение и исполнение всеми или большими группами участников регулируемых общественных отношений.

Индивидуальные правовые акты управления акты правоприменения.

Одновременно они являются распорядительными актами, выражающие конкретные и прямые юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Правовые акты управления можно классифицировать и по другим основаниям.

Например, по масштабу действия различают общефедеральные, республиканские, областные и т.д. Интерес представляет классификация административно-правовых актов по их наименованию. В настоящее время используются следующие официальные наименования правовых актов управления 1 указы и распоряжения Президента РФ ст. 90 Конституции РФ 2 постановления и распоряжения Правительства РФ ст. 115 Конституции РФ 3 постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти 4 указы постановления и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ. Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов. Административное право.

М. Юристъ, 2002 г. С.259. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации содержит норму, в которой говорится о правовых актах органов и должностных лиц, осуществляющих его функции.

Налицо делегация юридически властных функций негосударственным формированиям. Так, например, Закон Липецкой области Об административных комиссиях и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности административных комиссий делегирует юридически властные государственные функции, а Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях статья 12.3 конкретизирует сферу полномочий муниципальных органов.

Нужно отметить, что правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т. е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых они издаются исполнительными органами должностными лицами. 9 Действие административно-правовых норм. на основе выдержек 5 , 6 Административное право. Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов. М. Юристъ, 2002 г. С.261-273. Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти государственного управления.

Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на них распространяется презумпция действительности правильности. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку его принятия издания.

Так, с позиции юридического содержания правовой акт управления должен отвечать следующим основным требованиям а соответствовать Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ б основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов Федерации в учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов г издаваться полномочным органом исполнительной власти должностным лицом т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции д издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания е быть юридически обоснованным, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа должностного лица. В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия ж акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления з акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными.

Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера.

Утрата правовыми актами управления юридической силы возможна лишь в одном случае, а именно когда данный акт отменяется в установленном порядке. Отмена правовых актов является, как правило, результатом оспаривания их юридического содержания. Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления. 1 Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов должностных лиц органами прокуратуры. 2 Обжалование.

Конституция РФ ч. 2 ст. 46 закрепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов должностных лиц. Следует учитывать, что как обжалование, так и опротестование актов управления не влекут за собой признание их недействительными. Жалоба и протест могут быть удовлетворены, что лишает соответствующий акт юридической силы. Но могут быть оставлены и без удовлетворения. Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов управления следующие. 1. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам ст.85 Конституции РФ 2. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. 3. Принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста. на основе выдержек 5 , 6 Административное право.

Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов. М. Юристъ, 2002 г. С.261-273. II. Административно-правовые методы. 1 Понятие административно-правовых методов.

Государственное управление представляет собой непосредственное воздействие субъекта управления на соответствующий объект например, министерство воздействует на подчиненные объединения и предприятия.

Способы и приемы такого воздействия в теории управления получили название методов управления. Иначе говоря, метод управления это конкретный способ практического осуществления задач и функций, стоящих перед органами государственного управления. Методы управления обнаруживаются прежде всего во взаимодействии субъекта и объекта управления, выражают связи между ними. В этом главная их характеристика, поскольку она органически связана с главным в самой управленческой деятельности, а именно с осуществлением целенаправленного управляющего воздействия на объекты.

Козлов Ю. М. Основы советского административного права. М Знание, 1979 г С. 137. Для методов управления характерно прямая связь с целями практической реализации исполнительной власти в них находит свое непосредственное выражение связь между субъектами и объектами государственно-управленческой деятельности они используются исполнительными органами должностными лицами для реализации закрепленной за ними компетенции своим адресатом метод всегда имеет конкретный индивидуальный или коллективный объект в них воплощается управляющее упорядочивающее воздействие на поведение участников управленческих отношений они выражают публичный интерес в регулируемых административным правом общественных отношениях метод управления содержит в себе в силу этого ту или иную долю юридически властных полномочий.

Без труда на данной основе может быть сформулирован следующий вывод метод управления представляет собой предоставленную субъектам государственно-управленческой деятельности нормами административного права возможность результативно решать стоящие перед ними задачи.

Козлов Ю. М. Административное право. М. Юристъ, 2001 г С. 154. 2 Виды административно-правовых методов. Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Убеждение и принуждение, как методы государственного управления, явления социальные, так как они находят свое проявление в содержании связей между участниками конкретных общественных отношений.

Принуждение существует во всяком человеческом общежитии и является необходимым элементом всякой социальной организации. В доклассовом обществе оно базировалось на авторитете старейшин, вождей племен и т.п в классовом обществе - на власти государства. Следовательно, принуждение теснейшим образом связано с государственной властью и определяет качество этой власти Севрюгин В.Е. Проблемы административного права.

Учебное пособие Тюмень ТВФ МВД РФ, ТГУ, 1994 С. 89 С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности убеждения и принуждения. Это два взаимосвязанных, взаимодополняющих полюса единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных включая правовое воспитание, разъяснительных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия.

Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из содержания управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно административных и экономических. Приоритет, отдаваемый именно этим вариантам, порождает немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов. Административное право. М. Юристъ, 2002 г. С.278. Интересы охраны законности и правопорядка, поддержания государственной дисциплины требуют, чтобы органы государства обеспечивали проведение в жизнь государственной воли, применяя в случае необходимости к тем, кто не следует этой воле добровольно, и принудительные меры, допускаемые законом. Советское административное право Учебникпод ред. П.Т. Василенкова М. Юрид.лит 1990, С.170-171. Государственное принуждение применяется на базе убеждения, в строгих рамках законности.

Важнейшими принципами борьбы с правонарушениями являются неотвратимость воздействия на правонарушителя законность, справедливость, гуманизм Борьбу за законность необходимо вести строго законными средствами. Бахрах Д.Н Севрюгин А.В. Ответственность за нарушение общественного порядка.

М. Юрид.лит 1977,С.23. Необходимо различать принуждение как специфическую деятельность органов государственного управления и как один из методов управления. Первый из них применяется в основном лишь к тем кто не выполняет добровольно требования законодательства или законных органов государственного управления.

Что же касается второго, то есть принуждения как метода управления, воздействие на поведение людей или организаций, то его элементы имеются во всех случаях, где используется государственная власть. Советское административное право Учебникпод ред. П.Т. Василенкова М. Юрид.лит 1990, С.173. Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов. Административное право.

М. Юристъ, 2002 г. С.279. Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия. Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера утверждение конкретных адресных заданий предписания о совершении определенных притязаний участников регулируемых отношений запрещение определенных действий выдача разрешений различного рода осуществление регистрационных действий проведение контроля и надзора материальное и моральное поощрение применение материальных санкций установление стандартов оформление государственных заказов применение административно-принудительных мер и т. д. Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов. Административное право.

М. Юристъ, 2002 г. С.281. III. Административное принуждение сущность, виды. Что характерно для административного принуждения Оно, прежде всего, не самоцель.

Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т.е. выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции, т.е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения, дисциплинарные и административные, но и для их предупреждения, а также пересечения.

Это означает, что их следует понимать значительно шире, чем реализация санкций административно-правовых норм. В таком понимании они обеспечивают общественный порядок и общественную безопасность. В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах.

Само наименование данных принудительных мер свидетельствует о том, что для их применения характерен внесудебный порядок, т.е. их использование отнесено к компетенции соответствующих исполнительных органов должностных лиц, непосредственно их реализующих в процессе своей деятельности без обращения в суд. Однако в предусмотренных действующим российским законодательством случаях отдельные меры административного принуждения применяются народными судами федеральными и мировыми прим. авт В частности, это относится к случаям наложения наиболее строгих административных взысканий за совершение административных правонарушений.

Алехин А. П Кармолицкий А. А Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации М 1996 г. С. 263. Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению они могут быть подразделены на три группы административно-предупредительные меры административно-пресекательные меры меры административной ответственности.

Алехин А. П Кармолицкий А. А Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации М 1996 г. С. 264 Административно-предупредительные меры. Они применяются с целью предупреждения возможных правонарушений и иных негативных проявлений в сфере государственного управления. Так их применяют для предотвращения опасности для жизни и здоровья граждан в условиях, которые не связаны непосредственно с правонарушениями например, при несчастных случаях, стихийных бедствиях, а также для обеспечения нормальных условий работы юридических лиц и государственных органов Административно-пресекательные меры. Их целевое назначение прекращение в принудительном порядке противоправных действий и предотвращение их вредных последствий.

В их числе, например требование прекратить противоправные действия препятствующие осуществлению полномочий милиции, нарушающие правила противопожарной безопасности и т.п. административное задержание для составления протокола об административном правонарушении, для доставления нарушителя в суд, милицию и т.п. приостановление работы предприятия при грубом нарушении правил охраны труда и техники безопасности и т.п. принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых угрожает безопасности движения временное отстранение от работы инфекционных больных непосредственное физическое воздействие применение оружия и специальных средств резиновые дубинки, слезоточивый газ и т.п. запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности приостановление действия лицензии и т.п. Козлов Ю. М. Административное право.

М. Юристъ, 2001 г С. 161-162. Рассмотренные выше и некоторые другие меры административного пресечения предшествуют и подготавливают применение основного классификационного вида административного принуждения административного наказания.