Базовые параметры контроля по Бюджетному Кодексу

Базовые параметры контроля по Бюджетному Кодексу. Получили законодательное закрепление широко распространенные в литературе и постоянно применяемые на практике формы финансового контроля - предварительный, текущий и последующий контроль.

Наряду с определением их содержания появилась регламентация, кто, в каком порядке и при каких обстоятельствах применяет названные формы контроля. Наряду с названными и другими положениями, регламентирующими содержательные и организационные моменты финансового контроля, важно и то, что Бюджетный кодекс Российской Федерации установил некоторые базовые параметры контроля. Он ввел или закрепил ряд определяющих правовых норм, в отсутствие которых как бюджетный, так и финансовый контроль в целом испытывали немалые трудности.

В первую очередь, это проблема целевого использования бюджетных средств и ответственности за их расходование не по назначению. Еще Положением о федеральном казначействе, утвержденным Правительством Российской Федерации в августе 1993 года, органам казначейства предоставлено было право выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании в бесспорном порядке средств федерального бюджета, других федеральных государственных средств, используемых не по целевому назначению, применять штрафные санкции к нарушителям.

Но оно оставалось на бумаге. Казначейские работники жаловались, что суды не принимают их иски к нарушителям финансовой дисциплины, поскольку указанное право казначейства не основано на требованиях закона. Кодекс исправил это ненормальное положение. В нем установлен принцип адресности и целевого использования бюджетных средств. Он означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению этого принципа, являются нарушением бюджетного законодательства.

За нарушения этого законодательства следует применять меры ответственности, которые в Кодексе прописаны весьма обстоятельно. К ним относятся предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени, иные меры в соответствии с федеральными законами. С точки зрения технологии финансового контроля существенны и конкретные параметры, которые наряду с адресным и целевым назначением регламентируют порядок и условия расходования бюджетных средств.

Понятие целевого назначения бюджетных средств получило в Кодексе предметную расшифровку в виде перечня расходов бюджетного учреждения и прямого запрета расходовать такие средства на иные цели. В перечень расходов вошли оплата труда в предусмотренных трудовыми договорами и правовыми актами размерах, страховые взносы в государственные внебюджетные фонды, законодательно предусмотренные трансферты населению, командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в установленных размерах, оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам и по утвержденным сметам.

При этом все закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов заказов с обязательным ведением реестров закупок.

Практика финансового контроля перестроечных лет показала, что широко распространенным приемом использования бюджетных средств не по прямому назначению было размещение их на банковских депозитах. Кодекс установил, что размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение таким путем дополнительных доходов и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются.

Одним из капитальных условий целевого и рационального использования бюджетных средств явилось восстановление в правах сметы бюджетного учреждения. Деятельность учреждения должна финансироваться из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. В смете отражаются доходы бюджетного учреждения не только из бюджета, но и от разрешенной предпринимательской и иной деятельности.

При исполнении сметы учреждение самостоятельно в использовании средств, полученных из внебюджетных источников. Смета должна быть составлена и утверждена в течение определенного срока со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях. Бюджетные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, должны использовать бюджетные средства исключительно через свои лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством. Красной нитью проходит через весь Кодекс положение о том, что помощь из бюджета обуславливается предварительной проверкой финансового состояния юридического или физического лица, претендующего на получение такой помощи.

Из практики финансового контроля известно немало примеров растранжиривания средств администрациями субъектов Федерации, которые не устают просить федеральные деньги и получают их ежегодно. Из дотационных бюджетов финансировались и финансируются местные футбольные команды, различные локальные праздники и фестивали и т.п. Зарплата местных чиновников во многих республиках, краях и областях в три- четыре раза выше зарплаты федеральных служащих, вообще несравнима с оплатой труда учителях, врачей, других бюджетников.

Бюджетный кодекс запретил субъектам Российской Федерации - получателям помощи из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности - ставить своих государственных служащих в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений. Правда, финансовая практика знает много уловок и способов безо всяких моральных стеснений обходить этот запрет.

Но это уже практическая работа для контролеров. Повышению роли финансового контроля призвана способствовать такая мера как возможность внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете при выявлении контрольными органами фактов нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. Утверждение отчета об исполнении бюджета любого уровня стало невозможно без его внешней проверки, которая осуществляется до начала рассмотрения отчета соответствующими контрольными органами представительных органов.

Повысились требования к качеству работы самих контрольных органов. В частности, руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации в случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях палаты об исполнении федерального бюджета, могут быть освобождены от занимаемых должностей. В целом положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающиеся правовых основ государственного и муниципального финансового контроля, порядка его осуществления, реализации результатов, явились большим шагом вперед в контрольном деле. И в этом его очевидное и серьезное значение.

Но с принятием и введением Кодекса в действие некоторые негативные моменты состояния государственного финансового контроля в стране, как это не покажется странным на первый взгляд, усилились. Отметим основные из них. Естественно, Кодекс не решил и не мог решить все вопросы правового регулирования государственного финансового контроля.

Он не снял и не мог снять насущный вопрос о необходимости федерального закона о государственном финансовом контроле. Государство владеет, управляет, распоряжается значительно большими средствами, нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Это, кстати, четко понимают в мировом сообществе. Лимская декларация содержит недвусмысленное положение о том, что все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общенациональном бюджете или нет, должно быть объектом контроля.

Таким образом, декларация прямо указывает на разницу предметов и объемов бюджетного контроля и государственного финансового контроля в целом. От отечественного Бюджетного кодекса и не требовалось регламентировать весь финансовый контроль в государстве. Однако после того, как документ увидел свет, возникло и широко распространилось мнение, что теперь все вопросы законодательного регулирования контроля решены. Такое мнение шло в значительной степени от некоторых авторов документа - депутатов Государственной Думы. Его активно поддерживали представители Центрального банка Российской Федерации и прежние руководители Счетной палаты.

Понятно, что такой подход устраивал всех, кто хотел ограничить возможности государства в финансовой сфере. Потребовалось немало времени и усилий на доказательство необоснованности такого подхода. Тем не менее он до конца не преодолен и сейчас. Одной из причин являются недостатки и недоработки в Бюджетном кодексе, как в документе, законодательно регулирующем вопросы финансового контроля.

Недостатки и недоработки в Бюджетном кодексе В данном разделе излагается мнение специалистов научно-исследовательского финансового института Минфина России По их мнению, в Кодексе нет четкой концепции, а соответственно и достаточно полной регламентации бюджетного контроля в прямом смысле слова. Авторы Кодекса, фигурально говоря, перешагнули через это понятие и обратились сразу к понятиям государственного и муниципального контроля.

Это методологическая ошибка, имеющая практические и юридические последствия. Именно здесь заложены корни отмеченного выше неверного понимания соотношения требований Кодекса бюджетного кодекса и законодательного регулирования государственного финансового контроля в целом. Показательно в этом отношении содержание части 3 статьи 157 Бюджетного кодекса. В ней не осталось места для закона о государственном финансовом контроле или других федеральных законов, которые могут регулировать или затрагивать вопросы государственного финансового контроля.

А такие законы должны быть и уже есть, начиная с федерального конституционного закона о правительстве. Авторы Кодекса назвали только сам кодекс, закон о Счетной палате и поставили точку. Это явная недоработка, чтобы не сказать больше. Показательно и то, что авторы Кодекса не сумели методологически обоснованно определить все необходимые для их целей вопросы контроля, подать их компактно и взаимосвязано в едином блоке.

Вопросы контроля раздроблены и представлены фрагментарно, без очевидной внутренней логики и взаимосвязи. Есть раздел IX Основы государственного и муниципального финансового контроля, состоящий из одной 26-ой главы, часть содержания которого посвящена вовсе не контролю, а формальным вопросам подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета. В другом разделе есть статья 157 Органы государственного и муниципального финансового контроля.

Но она говорит собственно не об органах органы контроля названы ранее в статье 151, где поименованы органы, обладающие бюджетными полномочиями, а об их функциях и о других документах, где определяются их полномочия. Вопросы контроля в той или иной степени затрагиваются еще не менее чем в десяти статьях Кодекса, преимущественно обрывочно, не по существу контроля, а применительно к основному направлению этих статей. Кодекс не устанавливает содержательные, объемные, количественные параметры бюджетного контроля в соответствии, скажем, с бюджетной классификацией Российской Федерации, утвержденной главой 4 того же кодекса.

Остается в принципе непонятным, имеет ли эта классификация какое-либо значение для контроля, каковы должны быть параметры бюджетного контроля и как для этого использовать бюджетную классификацию. Но необходимость разрешения этих и связанных с ними вопросов для эффективного контроля бюджетных расходов очевидна. Сейчас же зачастую получается так, что составляется бюджет по одним показателям, а его исполнение контролируется и оценивается по другим.

Задача контроля в Бюджетном кодексе в конечном счете сводится не к проверке формирования и исполнения бюджетов, начиная с федерального, а к проверке отчетов об их исполнении, что, понятно, не одно и тоже. При этом цели и содержание проверок устанавливаются в общей форме или даже не упоминаются, преобладают формальные требования к порядку представления и оформления документов. Характерно, к примеру, что статья 277 Проведение внешней проверки отчета об исполнении федерального бюджета, устанавливает лишь срок, в течение которого проводится проверка.

Никаких требований к самой проверке статья не содержит. Зато следующая статья очень подробно регламентирует, что должно быть написано в заключение Счетной палаты по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета. Какими способами, на основании анализа каких показателей следует формировать содержание требуемых статьей заключений, остается за рамками документа.

Таким подходом открывается лазейка для формально-поверхностного подхода и фактической бесконтрольности в бюджетном деле. Контролируемые органы такую возможность охотно используют. Так, в постановлении Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2000 г. N 695 Об утверждении Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета нет даже упоминания о том, что при составлении такого отчета следует использовать данные о результатах работы органов государственного финансового контроля.

Бюджетный кодекс узаконил сложившуюся еще до его принятия чересполосицу в организации и осуществлении государственного финансового контроля, множественность и раздробленность органов, на которые возложены контрольные функции. В нем вообще отсутствует понятие органа бюджетного контроля. В тоже время Кодекс дает не вполне обоснованную и даже не во всем соответствующую действительности структуру и состав органов государственного и муниципального финансового контроля статья 151 Счетная палата Российской Федерации контрольные и финансовые органы исполнительной власти контрольные органы законодательных представительных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Здесь необоснованно присвоен статус органов финансового контроля всем финансовым органам исполнительной власти. Имеется в виду, что они, как исполнители бюджета, осуществляют и контрольную функцию в отношении получателей и пользователей бюджетных средств.

Такая установка справедлива, но до определенного предела. К примеру, Минфин России осуществляет государственный финансовый контроль в пределах своей компетенции. Но едва ли можно назвать это министерство органом государственного финансового контроля без оговорок. Содержание же формулировки в Кодексе ведет к тому, что все финансовые органы сверху донизу становятся органами финансового контроля.

В таком случае они контролируют сами себя. И одновременно, получив право самоконтроля, фактически выводятся из сферы внимания и влияния учреждений, специально уполномоченных осуществлять государственный финансовый контроль. Фактически это также способ правового закрепления бесконтрольности. Вызывает сомнение и формулировка контрольные органы законодательных представительных органов субъектов Российской Федерации. При таком подходе органы контроля, создаваемые законодательной властью, лишаются одного из основных обязательных признаков - независимости, подчиненности и подотчетности только закону. Они имеют право на существование, но соблюдение принципа независимости потребует создания еще одного ряда контрольных органов, действительно независимых, что является явно излишним.

Проще не ставить подчиненность органа в прямую зависимость от способа его образования. В этом смысле получивший теперь распространение термин контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации значительно точнее.

Нуждается в уточнении и ужесточении п.6 рассматриваемой статьи, который предусматривает только возможность создания органов финансового контроля субъектами Российской Федерации. Этого явно недостаточно. В условиях бюджетной системы Российской Федерации, понимаемой так, как она представлена в главе 3 Бюджетного кодекса, должна быть декретирована обязательность того, чтобы контрольный орган был создан в каждом субъекте Федерации.

Отсутствие такого требования дает возможность республиканским, краевым, областным властям счетные палаты и другие подобные органы не создавать, то есть жить опять-таки в обстановке бесконтрольности. Между тем Конституция страны, отнесшая финансовое, валютное, кредитное регулирование к ведению Российской Федерации, предполагает наличие в Бюджетном кодексе или в законе о государственном финансовом контроле такой обязательности. В Кодексе допущены неточности и противоречия в части применения и трактовки некоторых понятий и элементов государственного финансового контроля, его организации.

Так, в ряде статей 76, 138 и др. предусмотрено проведение проверок использования бюджетных средств, то есть осуществление последующего контроля, уполномоченными органами. В числе таких органов названы контрольные органы Минфина России, что правильно по существу и соответствует реальному положению дел. Но статья 165, подробнейшим образом регламентирующая полномочия Министерства финансов в бюджетном процессе, закрепляет за ним осуществление исключительно предварительного и текущего контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

После такого предписания остается только упразднить весь контрольно-ревизионный аппарат Минфина, основной задачей которого всегда было и остается осуществление последующего контроля за законностью, правильностью, целевым характером, эффективностью использования бюджетных средств, прежде всего федеральных. Мало что проясняет в этом отношении статья 268 Финансовый контроль, осуществляемый Министерством финансов Российской Федерации.

В ней определено, что министерство осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. С одной стороны, тут все вроде правильно. Минфиновский контроль носит ведомственный характер, поэтому его можно назвать внутренним. Но по отношению к распорядителям и получателям средств такой контроль был и остается внешним, государственным контролем на ведомственном уровне.

В статье 265 п.2 говорится, что контрольные органы создаются законодательной властью для проведения внешнего аудита бюджетов. Это положение не соответствует тому, в каком смысле в отечественном законодательстве применяется понятие аудит и не отражает задачи создаваемых органов даже в том объеме, в котором они представлены в самом Бюджетном кодексе. Бюджетный кодекс оставил, на наш взгляд, слишком широкие возможности для корректировок его требований в других документах, в частности, в ежегодных законах о федеральном бюджете.

Это вносит искусственные трудности в организацию контрольной работы, дестабилизирует ее. Примером может служить то, что произошло с так называемым Фондом контрольно-ревизионных органов Российской Федерации. Его создание было предусмотрено законом о федеральном бюджете на 2000 год. Но уже законом о бюджете на 2001 год фонд поспешили упразднить. Тут вовсе не простая история, не формальная поправка, как может показаться на первый взгляд.

Во-первых, вопрос о методах стимулирования ревизоров всегда оставался актуально острым. За свой напряженный и опасный труд финансовый контролер получает оплату наравне с обычным государственным служащим, что социально неправильно. Существует неравенство и среди ревизоров. Работники контрольно-ревизионного аппарата Минфина России получают оклады меньше и стимулируются хуже, чем служащие федеральной Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, это была не первая попытка создать такой фонд. Но в 2000 году момент был избран неудачный. Государственным служащим, в том числе и ревизорам, уже упорядочили, подняли и стали индексировать заработную плату. Более ранние попытки создания фонда предпринимались в иных условиях. В-третьих, до сих пор не определено в принципе, как и за счет чего стимулировать ревизоров. Профессор Г.Х.Попов, будучи мэром столицы, выступал за то, чтобы узаконить взятки чиновникам.

Сейчас положение иное. И, конечно, государство в итоге только выиграет, если резко повысит оплату труда и стимулирование ревизоров. Только так на этот тяжелый участок можно привлечь квалифицированных и способных к кропотливому труду специалистов. А побуждать их накапливать и откладывать средства в фонд за счет результатов проверок, значит, стимулировать не эффективность контроля, а человеческую корысть, не продуманную, последовательную работу, а авантюрный поиск лакомых кусков.

Да и проверяемые быстро поймут, чего хочет контролер, и охотно станут делиться. Именно поэтому Фонд контрольно-ревизионных органов Минфина России образца 2000 года приказал долго жить. К тому же известно, что его инициаторы так и не смогли как следует решить организационные и распорядительные проблемы. Авторы завершают свой обзор заключением, что указанные недостатки не снижают значение Бюджетного Кодекса. Заключение Чтобы система финансового контроля была цельной и работала эффективно необходимо решить два конкретных определяющих вопроса.

Первое завершить формирование законодательной базы контроля, соответствующей современному экономическому и государственному устройству Российской Федерации. Нужно узаконить порядок, периодичность и методы осуществления государственного финансового контроля во всем его объеме, с охватом всех, не только бюджетных, государственных средств. С этим вопросом неразрывно связан и второй. Требуется определить перечень органов государственного финансового контроля и органов государственной власти, обладающих отдельными контрольными функциями, наделить их полномочиями, обеспечить возможность эффективного функционирования. Требуют законодательного закрепления такие вопросы, как какие органы, на каких объектах и в какие сроки проводят ревизии и проверки.

Для организации такой системы не требуется искать искусственные возможности, надуманные поводы и бюрократические подходы. Необходимость и возможность ее создания в условиях федеративного государственного устройства страны определяются, в первую очередь, Конституцией Российской Федерации.

Конституционные возможности еще далеко не использованы. Другие необходимые условия можно сформировать в рамках реформы государственной службы. Жесткий, законный, разумный контроль признак хорошего государственного устройства.