Правительство РФ в единой системе исполнительной власти

Правительство РФ в единой системе исполнительной власти. Конституция РФ закрепляет положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.11 Конституция РФ ч.2 ст. 77 Правительство РФ в силу ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. О Правительстве Российской Федерации возглавляет названную систему.

Конституция РФ непоследовательно закрепляет идею единой системы исполнительной власти в стране.

Согласно Конституции РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти входят в названную систему не безусловно, а только частично, в пределах компетенции РФ. Если федеральный орган исполнительной власти действует правомерно в пределах компетенции субъекта РФ в случае передачи ему полномочий органом исполнительной власти субъекта РФ, а орган исполнительной власти субъекта РФ действует вне пределов ведения РФ, т.е. в рамках собственной компетенции, то в обоих случаях они не входят в единую систему органов исполнительной власти страны.

Такой подход порождает в теории и на практике много проблем. Частичное вхождение органов исполнительной власти в единую систему позволяет органам исполнительной власти действовать в зависимости от решаемого вопроса как в рамках единой системы, так и за ее пределами. При этом федеральные органы исполнительной власти входят в названную систему почти всегда, а региональные в значительной мере не входят.

Положение Федерального конституционного закона о том, что Правительство РФ возглавляет рассматриваемую единую систему, не реализовано в соответствующих полномочиях. Во внутрисистемных взаимоотношениях исключены отношения власти и подчинения. Органы исполнительной власти субъектов РФ не подчинены Правительству РФ. В отношении органов исполнительной власти субъектов РФ Правительство РФ вправе координировать их деятельность в той мере, в какой они входят в единую систему рассматривать их предложения, в том числе и предложения по проектам своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ осуществлять контроль за их деятельностью в части вопросов, отнесенных к компетенции РФ разрешать споры и разногласия.

Федеральное правительство не вправе применять меры конституционной ответственности к органам исполнительной власти субъектов РФ. Оно может только вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам страны или нарушения прав и свобод человека, а также инициировать отмену подобных актов в судебном порядке.

Между тем акты самого Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ как по мотивам их незаконности, так и в случае противоречия указам Президента РФ. Таким образом, Правительство РФ, хотя и возглавляет единую систему исполнительной власти в стране, юридически и фактически во внутрисистемных отношениях имеет меньший объем дискреционных полномочий, чем Президент РФ, стоящий вне названной системы.

На практике негативное воздействие на место Правительства РФ в единой системе исполнительной власти оказывает вмешательство в осуществление исполнительной власти со стороны Администрации Президента РФ. 3. Состав, формирование и отставка Правительства РФ Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные министры.

Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской Федерации Председателем Правительства. Председатель распределяет обязанности между своими заместителями, организует работу Правительства и руководит его заседаниями. В отсутствие Председателя Правительства его обязанности исполняет Первый заместитель Председателя. Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т. е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период.

Утвержденная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 структура федеральных органов исполнительной власти включает, в частности, 9 министерств находящихся в ведении Правительства РФ и 5 министерств находящихся в ведении Президента РФ. Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства соответствующим образом решен вопрос в отношении Председателя Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом.

В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум. В состав Президиума Правительства входят Председатель Правительства, его заместители, федеральные министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, по делам национальностей и региональной политики, федеральный министр - Руководитель Аппарата Правительства.

Правительство вправе образовывать свои постоянные и временные комиссии, а также другие рабочие органы. Статусом постоянной комиссии наделена Комиссия Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам, которая обеспечивает оперативное рассмотрение и решение вопросов, отнесенных к ее ведению. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много.

Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или не вхождение их руководителей в состав правительства. В ряде стран в целях недопущения произвольного роста числа министерств и других исполнительных органов это число закреплено законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет. Но для того, чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство РФ. Понятие федеральный министр распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти федеральных служб и др. Практически количество членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование.

В соответствии с этими указами Правительство РФ устанавливает функции и полномочия, преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения. Правительство РФ обеспечивает проведение ликвидационных процедур в соответствии с действующим законодательством, подготавливает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в действующее законодательство, связанных с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти.

На Правительство РФ ложится важная задача обеспечения согласованной работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместной сфере деятельности. Для этого оно поручает федеральным министерствам координацию иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с утверждаемой Правительством РФ структурной схемой.

Правительство РФ также осуществляет упорядочение состава территориальных органов федеральной исполнительной власти, добиваясь исключения дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, более четкого разграничения их функций и полномочий.

Общая структура федеральных органов исполнительной власти обычно разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется.

Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Правительства РФ, который согласно Конституции РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Однако последнее слово все же за Президентом PФ. 22 Баглай М.В. Конституционное право РФ. М. 1998г. Стр. 562-563 Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации министерств и ведомств это входит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной степени контролирует этот процесс, определяя функции этих органов и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета.

В ныне действующее Правительство РФ входят Председатель и два первых заместителя и несколько заместителей обычно именуемых вице-премьерами, министры РФ. Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседаниями, распределяет обязанности между первыми заместителями, заместителями Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях.

Подчинение некоторых федеральных министров Президенту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства РФ. Вторую группу составляют руководители министерств работающие под непосредственным руководством Правительства РФ. Это министры по здравоохранению и социальному развитию, культуре и массовым коммуникациям, образованию и науке, природным ресурсам, промышленности и энергетике, сельскому хозяйству, транспорту и связи, финансам, экономическому развитию и торговле, а также руководители федеральных служб и агентств.

В целях лучшей координации деятельности федеральные министерства условно разбиваются на отраслевые блоки т. е. небольшие группы родственных министерств, каждый из которых курируется заместителем Председателя Правительства РФ. Эта система довольно подвижна.

В настоящее время вице-премьеры курируют такие блоки 1 финансы и информация, 2 естественные монополии, топливо и энергетика, 3 транспорт, связь, наука, 4 госимущество, 5 внутренние дела, налоги, 6 СНГ и национальные отношения, 7 социальный, 8 экономический, 9 аграрный.

Происшедшие перемены в структуре Правительства РФ были связаны с происходящей структурной перестройкой экономики, наделением субъектов РФ более широкими правами, изменением форм собственности и появлением многочисленного слоя новых предпринимателей.

Одновременно постоянно осуществляется упрощение структуры управления, уточнение функций органов, ликвидация параллелизма в их работе и уменьшение расходов на содержание управленческого аппарата. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председатель ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы в отличие от других членов Правительства и его право предлагать Президенту РФ как назначить, так и освободить любого члена Правительства делает его не первым среди равных так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государствах, а должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ. Конституция РФ определяет, что Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него указания, поручения и пр. со стороны Федерального Собрания.

Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру.

Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль.

Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой Однако, Государственная Дума тоже связана определенными сроками.

Согласно Конституции РФ она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

При этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры членов Правительства РФ может только назначенный Президентом РФ после, естественно, получения согласия Думы глава Правительства РФ. Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой.

Они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе. Срок полномочий и отставка Конституция РФ не устанавливает срока полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова новый Президент новое Правительство, что косвенно устанавливает срок полномочий Правительства в четыре года Конституция РФ, как уже отмечалось, предусматривает возможность досрочного прекращения Президентом исполнения своих обязанностей.

Имеется в виду отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешение от должности.33 Конституция РФ. ч.2 ст.92 Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента, а Правительство, естественно, продолжает действовать.

Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ. Положение Конституции РФ ст. 116 о том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов, или что оно немедленно прекращает свою деятельность.

Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства.

В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности правительства и индивидуальной ответственности каждого члена правительства. В первом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиального вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае прокола должен уйти в отставку.

Как правило, при уходе в отставку премьер-министра вместе с ним покидают правительство и другие его члены.44 Кутафин Е. Ф. Государственное право РФ. М. 1996г. Стр.453. В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным конституционным законом О Правительстве Российской Федерации установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Правительства принимаются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за свой политический курс. Но эту ответственность оно несет только перед Президентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительства, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех остальных.

Поэтому положение Федерального конституционного закона О Правительстве Российской Федерации, согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет за собой отставку Правительства в полном составе, идет вразрез с конституционными взаимоотношениями Президента и Правительства.

Оно было логичным для нашей прежней, парламентской формы правления, но не соответствует логике президентской формы. Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делает.

Отставка отдельного министра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические неприятности. Закрепляя право Государственной Думы давать согласие или отказывать в нем на назначение Председателя Правительства РФ, Конституция РФ в то же время не предусматривает такого права в отношении освобождения от должности главы Правительства. Из этого умолчания вытекает безусловное право Президента РФ освобождать Председателя Правительства, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты.

Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно принять решение об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют политическому курсу Президента РФ. Роль Государственной Думы в назначении премьера этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя вскорости неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же представить себе, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Государственной Думы, то в таком случае он получил бы серьезную страховку для действий в разрез с Президентом.

Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку.

Согласия Государственной Думы для отставки, естественно, не требуется. Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Это положение Конституции РФ корреспондирует с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом и Правительством предпочтение в интересах стабильности государственной власти должно быть отдано Президенту РФ. Согласно Конституции РФ Дума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки.

Президент РФ вправе сам решать вопрос, отправить ли Правительство в отставку или не согласиться с решением Государственной Думы, т. е. позволить Правительству продолжать свою деятельность без каких-либо помех.55 Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1997г. Стр.89. Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех месяцев выразить недоверие Правительству РФ если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может быть признано повторным.

И тогда Президент РФ обязан выбрать одно из двух объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу. Следует признать, что содержащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать влияния на депутатов Думы, во всяком случае, пока она воздерживалась от повторного выражения недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому призывали.

Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента РФ опять же может быть двоякой в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.66 Чеботарев Г.Н. Актуальные проблемы юриспруденции. Тюмень. 1999г. Вып.3. Проблемы конституционного регулирования взаимоотношений Федерального Собрания и Правительства РФ в системе разделения властей.

Стр131-132. Следует заметить, что согласно Конституции право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству РФ, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить эту акцию без коллегиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Правительство большинством голосов примет обратное решение.

Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства РФ. Но все же недобровольная отставка Правительства РФ по инициативе ли Председателя Правительства или Президента, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномочий в связи с истечением срока, Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.

Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование. В соответствии с этими указами Правительство РФ устанавливает функции и полномочия, преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения.

Глава 2. Полномочия Правительства РФ 1.