Социальная политика Правительства

Социальная политика Правительства. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

Практически в каждой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ. Через Правительство осуществляется контроль за реализацией государственных программ поддержки культуры, науки и образования, осуществляются меры по социальной защищенности граждан, охране окружающей среды, по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий.

Важная обязанность Правительства состоит в обеспечении гарантий законодательно установленных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения.

Оно также обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, разрабатывает направления государственной социальной политики и принимает меры к обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд, совершенствует систему социального обеспечения.

Через Правительство определяются основные направления развития и совершенствования здравоохранения, народного образования, культуры. Данным многогранным аспектом своей деятельности Правительство РФ вносит значительный вклад в реализацию конституционного принципа социального государства. Правительство РФ через Государственный комитет по управлению государственным имуществом осуществляет общее управление федеральной собственностью, решает вопросы приватизации, рационального использования федеральных предприятий. 3.Оборона, безопасность, внешняя политика.

Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но в то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ. Эти полномочия сформулированы в ряде федеральных законов.

Федеральный закон Об обороне от 31 мая 1996 г. закрепляет полномочия Правительства в области обороны в двадцати семи пунктах ст. 6. Установлено, что Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам.

Среди других полномочий разработка мобилизационных планов, контроль за выполнением оборонного заказа, организация системы военного образования, организация воинского учета и призыва на военную службу, контроль за экспортом вооружений и др. Значительны полномочия Правительства РФ в области безопасности. В общей форме они определены в Законе РФ О безопасности от 5 марта 1992 г. Правительство обеспечивает руководство органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов.

В соответствии с Положением о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 23 июня 1995 г оно осуществляет совместно с Президентом РФ руководство деятельностью ФСБ. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные соглашения, осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества. 4.Обеспечение прав и свобод граждан В сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и укреплением материально технической базы правоохранительных органов, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что конституционна компетенция Правительства РФ, носит самый общий характер. Принято много федеральных законов и указов Президента РФ, дополняющих, уточняющих и конкретизирующих эту компетенцию. Ряд полномочий Правительства формулирован в Федеральном законе О Правительстве Российской Федерации.

Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются со многими полномочиями Президента РФ, текстуально они никогда не могут быть доведены до абсолютной точности и конкретности. Даже беглый взгляд на структуру и наименования исполнительных органов дает представление о сложности и многообразии вопросов, входящих в компетенцию Правительства РФ. Кроме того, следует принимать во внимание, что государственное управление неизбежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принципиально не выходя за пределы компетенции Правительства, часто не укладываются в общие законодательные формулировки обязанностей федеральной исполнительной власти. 5. Соотношение полномочий Правительство РФ и Президента РФ. Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации, что закреплено ст. 11 Конституции.

Согласно ст. 110 федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Глава государства Президент наделен большими полномочиями в отношении исполнительной власти и Правительства. Существует мнение, что Президент не только руководит Правительством, являясь как бы его верховным руководителем, но и наряду с этим осуществляет через Правительство управленческие функции. Из множества аргументов в его пользу следует все же признать, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц, имеющих по отношению к главе государства не только относительную самостоятельность.

Согласно Конституции 1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. 2.Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. 3. В ч. 2 ст. 112 Конституции устанавливается также порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации.

Согласно п. д ст. 83 Конституции России Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров.

Этот порядок назначения на должность предопределяет и порядок образования состава Правительства Российской Федерации. Указанные полномочия Президент осуществляет на основании предложений Председателя Правительства, который подбирает кандидатов в члены Правительства, отстаивает перед Президентом свою точку зрения на их деловые качества. Таким образом, юридическая сторона этой проблемы заключается в обязательных действиях с обеих сторон. Глава Правительства вносит предложения Президенту по составу Правительства, т. е. формирует Правительство, а Президент назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства.

При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением главы Правительства о лицах, которые предполагается ввести в состав Правительства, хотя последнее слово остается за Президентом, так как он решает вопрос о назначении на должность. Однако строго формально для любого назначения требуется обязательное предложение главы Правительства.

Назначение на должность заместителей Председателя и других членов Правительства - акт большой политической ответственности, поскольку на них возлагаются важнейшие функции исполнительной власти.77 Минашкин А.В. Коллегиальность и единоначалие в деятельности высшего органа исполнительной власти России. Законодательство и экономика. 2002г. 4 Стр.6-7. 4. Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу. 5. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. 6. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации. 7. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации. 8.Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.

Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия.

Конституция определяет период, в течение которого может действовать данный состав Правительства Российской Федерации, и устанавливает условия, при которых члены Правительства слагают свои полномочия.

Срок функционирования Правительства зависит от сроков полномочий Президента. Президент избирается на четыре года ст. 81 Конституции, следовательно, Правительство Российской Федераций данного состава работает четыре года. Однако срок пребывания Президента в должности может быть сокращен.

Сроки прекращения полномочий Правительства могут не совпадать с общими сроками полномочий Президента. Правительство Российской Федерации может исполнять свои обязанности до избрания нового Президента. Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Но при этом его полномочия строго ограничены он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

Срок полномочий Правительства Российской Федерации может быть досрочно прекращен независимо от прекращения президентских полномочий. Правительство по поручению Президента России может продолжать действовать до сформирования нового состава Правительства Российской Федерации. 9. Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации 10. Деятельность Правительства исходит в целом из направлений внутренней и внешней политики, определяемых Президентом.

Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания, по неписаным правилам он признается вторым лицом в государстве, временно исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии их исполнять ч. 3 ст. 92 Конституции РФ. Согласно Конституции РФ ст.78, ст.86, ст.87, ст.112 Президент руководит и принимает решения в сфере исполнительной власти формирование Правительства, определение политического курса, организации и структуры федеральных органов исполнительной власти, контроль за их деятельностью.

Только положительную сторону видели в том, что он осуществляет прямое руководство многими федеральными министерствами и ведомствами среди которых МИД, МВД, и др как бы минуя Правительство. За Правительством - делается вывод - сохраняются лишь функции руководства социально экономическим блоком федеральных органов управления, а также весьма неясная координация тех органов управления, которые находятся в прямом ведении Президента.

Такой подход приводит во первых, на конституционном уровне фактически созданы два центра руководство федеральными органами исполнительной власти при лидирующей роли Президента. Из этого вытекает, что в каком бы соотношении и субординации они ни находились, всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий. Нельзя забывать и о роли Администрации Президента, Совета Безопасности и других органов, призывающих помогать Президенту в осуществлении его функций.

Вместе с тем - и это неоднократно отмечалось она зачастую действует как самостоятельная политическая сила под эгидой президентского покровительства, как второе Правительство. В последнее время вновь обострился вопрос о роли Администрации Президента в политической жизни страны связанной с существенными изменениями в исполнительной вертикали.

Политическая планка этого органа необоснованно завышена. В правовом отношении представляется в принципе неправильным ставить на один уровень Правительство как высший исполнительной орган государственной власти и Администрацию Президента, выполняющую хотя и важные, но качественно иные функции. Во вторых, весьма спорной представляется практика искусственного вычисления из прямого ведения Правительства многих федеральных министерств и ведомств. В конечном счете, и это может привести к ослаблению коллегиального начала в работе Правительства и к бесконтрольности силовых ведомств.

Именно в этой ситуации и таится тайная угроза демократии. Прямое подчинение силовых структур Президенту при слабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства. В таких условиях вполне вероятны эксцессы силового давления на институты гражданского общества. Правительство не вправе осуществлять административное руководство МВД, ФСБ и другими подобными ведомствами, а его полномочия по координации достаточно не определены. В тоже время у Президента при столь широком объеме функций и полномочий не всегда достаточно времени постоянно и лично осуществлять руководство каждым из этих ведомств, а равно нет специализированного государственного органа, который мог бы обеспечить надлежащий контроль за их деятельностью.

Совет Безопасности, будучи совещательным органом, при главе государства, пока не может подняться над ведомствами силового блока, которые напрямую подчиняются Президенту.

Для усиления роли Совета Безопасности требуется принять серьезные политические и правовые решения, установить качественно иной уровень взаимоотношений силовых министерств с этим органом. Ясно одно нельзя оставлять руководство МИДа, Минобороны, МВД и других аналогичных ведомств без жесткой системы контроля, исключительно на доверии главы государства. Президент В.Путин неоднократно отмечал неэффективность сложившейся в настоящее время системы управления, слабость исполнительной вертикали, обращал на многие другие дефекты в организации федеральной и региональной власти.

Им дан критический анализ состояния организации государственной власти с точки зрения ее соответствия конституционным принципам. Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии, изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им.88 Суров В.Н. Конституционный статус Президента РФ. М. 2000г. Стр.344. Из Конституции и федеральных законов не вытекает, что Правительство осуществляет исполнительную власть РФ и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально.

Правительство и по букве Закона, и по практике это действительно высший исполнительный орган общей компетенции.

Президент без Правительства это заведомо слабая фигура. Специфика взаимоотношений этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. Федеральный конституционный закон О Правительстве РФ 1997г. институировал его как высший исполнительный орган государственной власти РФ ст.1. Упомянутый закон не обуславливает необходимого общего руководства Президента федеральным Правительством.

Для выяснения роли этих институтов власти обратимся к истории. Если предположить, что в 1993г. создатель Конституции имел цель сохранить статус кво в отношении главенства Президента в исполнительной власти, то тогда надо было обозначить Президент - глава исполнительной власти. Однако на такой вариант создатели Конституции не пошли сознательно, и вот почему. События 1992 1993гг а также материалы Конституционного совещания 1993г. свидетельствуют о том, что при усилившейся критике Правительства на этапе тяжелейших для народа радикальных преобразований в экономике и социальной сфере надо было безотлагательно увести Президента от ответственности за деятельность Правительства и исполнительной власти в целом.

Правовых решений этой проблемы было немного. Одной из них создать конституционно самостоятельный орган, осуществляющий исполнительную власть в России и ответственный перед Президентом.

Таким путем ответственность за деятельность исполнительной власти, образно говоря, перекладывалась с Президента на федеральное Правительство и его Председателя. Следовательно, речь шла о создании полноценного федерального органа общей компетенции, осуществляющего исполнительную власть в РФ, что и было записано в ст.110 Конституции. При этом Председатель Правительства наделялся весьма существенными самостоятельными полномочиями ст.113 Конституции и становился второй по значимости политической фигурой среди высших должностных лиц России.

Об этом говорит ст.92 Конституции Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнить свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Для выяснения роли Правительства немаловажен ответ на вопрос какое значение имеет для него право Президента определять основные направления государственной политики В статье 80 Конституции подчеркиваются приоритеты политического руководства главы государства. Однако, функции общего политического руководства Президента вовсе не означают ослабление роли Правительства.

Конституционная доктрина исходит из необходимости согласованного функционирования этих органов Президента и Правительства - при политическом лидерстве главы государства. Модель Президента фактического руководства Правительства при полноценной, а нетехнической роли Председателя Правительства ущербна не только в политическом, но и в юридическом плане. Если Президент глава государства действует в таком качестве, тогда он и несет полную ответственность за деятельностью этого высшего исполнительного органа.

Но такой ответственности Конституция и федеральные законы не предусматривают. Президент глава государства, он отвечает за общее состояние государственных дел. Каждый из органов, представляющих разные ветви власти, несет ответственность исходя из норм Конституции и федеральных законов и прежде всего перед народом единственным источником власти в Российском государстве ст.3 Конституции.

За организацию работы Правительства как коллегиального органа несет персональную ответственность Председатель Правительства. Возлагая на Президента ответственность за деятельность Правительства, тем самым, принижая роль Председателя Правительства. Хотя по Регламенту Правительства п.36 при равенстве голосов при принятии решения на заседании Правительства решающим является голос Председателя Правительства. Политическая реальность может быть такова, что виновником тех или иных просчетов является именно Председатель Правительства, который не справляется со своей работой.

Сторонники президентского руководства исполнительной властью это обстоятельство почему-то не учитывают. Кроме того, при президентском руководстве сами процедуры вотума недоверия Правительству и согласование кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой становятся своего рода отечественным парламентским реликтом. Для Президента решение Государственной Думы по этому вопросу только рекомендация.

Причем досрочный роспуск нижней палаты и новые выборы нового состава депутатов не обуславливают никаких юридических последствий для Президента в части формирования нового состава Правительства. Регламентация этих достаточно острых конфликтов осуществлена в Основном законе таким образом, что стало своего рода очередной конституционной фикцией парламентаризма в России. Тем самым Президент берет на себя все бремя ответственность за деятельность этого органа, что не отвечает его роли арбитра в споре публичных властей. Политическое единство Президента и Правительства нисколько не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом.

Безусловно, это требует правового понимания Президентом своего места в систему власти. С точки зрения перспективы развития этих институтов вряд ли оптимальна конструкция системы исполнительной власти, которую возглавляют два высших федеральных органа государственной власти.

Функции и полномочия Президента качественно иные, чем правительственные. Специфику Правительства в условиях сегодняшней президентской республики определяет его самостоятельное место в конституционном институировании высших носителей власти, а среди исполнительных органов то, что оно является органом общей компетенции. Президент в отличие от Правительства не является органом общей компетенции в строго правовом смысле. Характер и объем полномочий главы государства свидетельствует о том, что его регулирующая функция реализуется не только в принимаемых им нормативных указах, сколько в политических решениях.

Президент рождает Правительство, формирует, отправляет его в отставку, назначает и освобождает членов Правительства по предложению Председателя Правительства. Эти кадровые полномочия позволяют ему воздействовать на Правительство. Он определяет и стратегический курс государства, и текущую политику, представляет свои взгляды на различные стороны общественной жизни, которые затем становятся основой для разработки правительственной программы.

Деятельность главы государства не ограничивается, однако, взаимодействием с Правительством. Сообразуясь с новыми обстоятельствами, действуя по собственному разумению, Президент не должен забывать главного все его действия имеют комплексное, интегрирующее значение для государственной власти, оказывают влияния на разные стороны общественного бытия. При необходимости он может поменять состав Правительства, но он не вправе оставить государство без Правительства.

Конституционное значение Правительства и Президента по многим параметрам их деятельности совпадает. Но они функционально разно уровневые и конституционно самостоятельные институты власти. Словом, Правительство это не принадлежность Президента. Сказанное не исключает необходимости тесного повседневного взаимодействия Правите6льства и Президента, основанного на единстве общегосударственных задач и целей.

Если такого единства нет, Правительство само должно уходить в отставку, не дожидаясь, пока это сделает Президент. Такой алгоритм добровольной отставки Правительства пока не сложился. Президент действует, как правило, на опережение. Вообще политическая практика их взаимоотношений зачастую не укладывается в границы Закона. Это вовсе не означает, что она является наиболее оптимальным и эффективным вариантом решения острых проблем, а конституционные положения тормозят движение вперед.

Деятельность первого Президента России убеждает в том, что его методы работы с Правительством не всегда согласовывались с конституционными началами развития нашего государства. Итак, для Президента России предпочтительнее сосредоточиться на объединении усилий государства и общества. Такого нельзя достичь, если Президент предстает в одном лице и как фактический руководитель исполнительной власти, и как глава федерального Правительства, и как гарант Конституции России, и как политический арбитр посредник в спорах органов, относящихся к различным ветвям и уровням власти.

Аналогичное замечание касается функций обеспечения согласованного взаимодействия государственных органов с учетом соблюдения принципа разделения властей. Реализация ее предполагает равную требовательность, нейтральность и объективность Президента по отношению ко всем государственным органам и к действиям всех должностных лиц. Президент должен быть фактически дистанцирован от оперативно распорядительной деятельности Правительства и осуществлять ее только в исключительных случаях.

Главный упор при совершенствовании организаций деятельности главы государства необходимо сделать на усиление контрольных функций, особенно при нарушении Конституции должностными лицами любого ранга. Оперативная деятельность Президента в сферах, затрагивающих компетенцию Правительства, в большинстве случаев означает его вмешательство в действия этого органа.99 Окуньков Л.А. Президент и Правительство в механизме государственной власти.

Журнал российского права. 2. 2001г. Стр.3-10.