История возникновения и развития Конституционного Суда РФ

История возникновения и развития Конституционного Суда РФ. Судьба конституционного контроля, осуществляемого органами судебной власти, в нашей стране не была простой. Повышенный интерес к этой проблеме возник, когда после образования Союза ССР потребовалось преодолевать "разнобой и пестроту" в законодательстве союзных республик.

Разумеется, юридической базой для этого могла стать Конституция СССР: ориентация на ее предписания создавала условия для придания единообразия формировавшемуся в то время законодательству. Органом, на который была возложена функция контролирования соблюдения Конституции СССР, стал образованный в 1924 году Верховный Суд СССР. С начала 30-х годов активность Верховного Суда СССР в области конституционного контроля значительно упала, а затем и вовсе "исчезла". В Конституции 1936 г. уже не было упоминания о конституционном контроле, осуществляемом судами.

Советские конституции не играли существенной роли в жизни общества, т.е. в течение почти всех 75 лет Советской власти, они легко могли быть обойдены. Помпезные мероприятия по случаю их принятия (особенно в 1936 и 1977 гг.) были оркестрованными ритуалами, контролировавшимися политической верхушкой, стремившейся, помимо прочего, продемонстрировать силу своего контроля.

И если отдельные положения этих конституций могли быть интерпретированы как угрожающие институтам существующего режима (например, норма, провозглашающая право свободного выхода республик из Союза), то по неписаным правилам советской политики подобные "угрозы" не только не имели возможности быть реализованными, но даже не могли открыто обсуждаться. Интерес к проблемам конституционного контроля возник вновь только во второй половине 80-х гг когда начались поиски путей создания того, что принято именовать правовым государством.

М.Горбачевым и его сподвижниками была сделана попытка придать ряду конституционных положений должное политическое значение. Убежденный в том, что многие старые государственные структуры не служат перестройке, М.Горбачев стал планировать замену их новыми, в большей степени представляющими население и ответственными перед ним. Он надеялся, что широкие слои народа поддержат его усилия сделать советскую систему более эффективной и в сфере экономики и в области политики.

Когда же дело дошло до практики, то планируемый уровень контроля со стороны центра был снижен, что привело к определенным угрозам позиции М.Горбачева и коммунистической партии. Так, когда в 1988 г. XIX партийная конференция приняла решение о целесообразности создания съезда народных депутатов, предполагалось, что местные партийные организации будут контролировать выдвижение кандидатов в процессе самих выборов. На практике, однако, во многих случаях этого не получилось.

Другой пример. Схема новых государственных структур на республиканском уровне предполагала, что каждая союзная республика будет иметь также, как и на уровне Союза ССР, двухступенчатую легислатуру (Съезд и Верховный Совет) и определенное число депутатов будет избрано общественными организациями. Однако эти намерения были встречены такими возражениями, что Союзный центр был вынужден позволить каждой республике решать эти вопросы самостоятельно. В итоге все республики, за исключением России, предпочли одноступенчатую систему представительных органов.

Практика избрания депутатов общественными организациями в республиках также практически не применялась. Таким образом, если раньше Конституция не играла почти никакой роли в установлении и распределении политической власти, то теперь конституционные нормы стали одним из основных объектов противоречий, возникающих в конце 80-х гг. Конституция создала новые структуры, которые получили существенную власть и стали создавать угрозу для традиционного пути проведения советской политики.

Значение конституционных структур еще больше возросло в связи с созданием в СССР (1990г.) института президентской власти. Благодаря тому же самому набору конституционных поправок, которые ввели институт президентской власти, коммунистическая партия утратила свою официальную монополию на политическую власть. Теперь настоящая конституционная политика появилась на советской политической арене уже не столько формально.

Еще в 70-х гг. советские юристы осторожно выдвинули идею независимого органа копституциошюго контроля. Но только в период перестройки возникли условия, при которых предложения подобного рода могли встретить положительный отклик. 23 декабря 1989 г. состоялось принятие закона «О конституционном надзоре в СССР» В соответствии с ним был образован Комитет конституционного надзора «квазисудебный орган», частично прикрепленный к парламенту. Комитет функционировал менее двух лет. С самого начала его юрисдикция была ограничена, а сфера его действия была еще больше сужена в результате протестов со стороны республик.

Несмотря на эти ограничения новый институт привлек к себе значительное внимание как в Союзе, так и за рубежом. Данный институт заслуживает высокой оценки за свои решения относительно защиты индивидуальных и политических прав. Среди существенных решений в этой области следует отметить, что Комитет прекратил практику издания секретных законодательных актов, влияющих на права граждан; постановил, что ограничения свободы передвижения и выбора места жительства, вытекающие из положений закона, регламентирующих прописку, нарушали Конституцию и международные соглашения о правах человека, отменил Указ Президента СССР, запрещавший проведение демонстраций в центре Москвы, как противоречащий Конституции, признал что принудительное лечение лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией, нарушало Конституцию и международные соглашения о правах человека.

Комитет также установил, что министерские постановления, ограничивающие ответственность министерств за выпуск нестандартной продукции, нарушали права потребителей.

В то же время некоторые решения Комитета, в особенности касающиеся взаимоотношений между республиками и центром, не были встречены с энтузиазмом. Так, когда в РСФСР был принят закон, запрещающий руководителям государственных органов одновременно руководить и общественными организациями, Президент М. Горбачев попросил Комитет рассмотреть данный закон с точки зрения его конституционности.

Очевидно, что закон ставил целью предотвратить одновременное пребывание на важных государственных постах лидеров КПСС. Комитет постановил (при одном голосе против), что данный закон нарушал конституционные права государственных служащих и членов общественных организаций. Ввергнутый в водоворот чрезвычайно важных вопросов, связанных с попытками центра сохранить свои позиции в отношении республик, стремившихся к большей автономности, если не к полной независимости, Комитет занял сторону центра, что безусловно нанесло урон его репутации в определенных кругах.

Но, принимая во внимание условия того времени, возможно, излишним было ожидать, что Комитет станет действовать по-иному. Ведь Конституция СССР не была отменена. Дальнейшая критика Комитета конституционного надзора фокусировалась на недостатках в тщательном обосновании мнений и том факте, что некоторые решения Комитета в сущности остались невыполненными и, конечно же, попытка Комитета продемонстрировать свою нейтральность потерпела крах, когда его члены стали высказываться по важным политическим вопросам за пределами Комитета.

В итоге члены Комитета не сумели занять прочную позицию в заявлении от 19 августа 1991 г. Между тем ценно уже то, что Комитет конституционного надзора был первой попыткой создания учреждения подобного рода после 70 лет постоянного внушения, что независимый орган конституционного контроля не только не был необходим, но даже представлял бы собой реальную угрозу принципам Советской системы.

Уяснив эту атмосферу, уже не удивишься тому, что работа Комитета не стала предметом всеобщего прославления. Несколько проектов договоров о создании обновленного Союза учреждение Конституционного Суда как преемника Комитета конституционного надзора. Этот вопрос приобрел дискуссионный характер, но еще до развала Союза ССР и РСФСР было принято решение о создании в РСФСР своего Конституционного Суда. Правовой базой организации и деятельности Конституционного Суда РФ послужило небольшое конституционное положение (принятое в виде поправки к Конституции от 15 декабря 1990 г.) и достаточно подробный (89 статей) Закон о Конституционном Суде от 12 июля 1991г. Этот закон не являлся образцовым актом. Длинный и небрежно составленный, он содержит ряд действительно важных положений, регламентирующих внутренний распорядок и организацию деятельности суда ( в частности, как обеспечивается безопасность помещений суда, охрана судей и членов их семей - ст.86). В это же время в нем есть нормы, которые, по крайней мере, в других странах представляются настолько очевидными, что не нуждаются в законодательном закреплении (например, положение о том, что все расходы суда покрываются из республиканского бюджета - ст.85), что свидетельствует об отсутствии у авторов его проекта опыта в создании актов подобного рода, хотя более вероятно, что это сделано с целью предусмотреть и преодолеть возможные попытки ослабить контроль Конституционного Суда. Начало деятельности Конституционного суда не было стремительным.

В августе 1991 г. были избраны 13 из 15 судей.

Съезд не мог прийти к единому мнению относительно двух оставшихся кандидатов; они должны были быть избраны на следующем Съезде.

По прошествии двух лет две вакансии так и остались свободными. Однако закон позволяет суду начать работу при наличии 2/3 его состава, и в конце августа 1991 г т.е. год спустя после принятия поправки к Конституции, провозгласившей создание Конституционного суда, 13 судей принесли присягу и избрали В. Зорькина своим председателем.

Деятельность Конституционного Суда в восприятии ее как российской, так и американской общественностью во многом проходила через призму "дела КПСС". Кроме дела коммунистической партии, самой значительной акцией Конституционного Суда несомненно было решение, дающее отрицательную правовую оценку некоторым действиям президента Ельцина. В своем первом решении, в январе 1992 г суд провозгласил неконституционным Указ Президента об объединении министерств безопасности и внутренних дел. Суд заявил, что этот указ нарушил принцип разделения властей, так как исполнительная власть не имеет права создавать министерства или реорганизовывать исполнительные структуры государства.

Во второй половине 1992г. Конституционный Суд рассмотрел дело о конституционности Указов Президента России о прекращении деятельности КПСС. Это "дело века" получило подробное освещение как в национальных, так и в международных средствах массовой информации. 24 декабря 1993 г. Указом Президента РФ N 2288 Закон от 12 июля 1991 г. отменен и работа над проектом нового Закона о Конституционном Суде РФ значительно активизировалась. 21 июля 1994 г. этот проект после одобрения Федеральным Собранием и подписания Президентом РФ стал федеральным конституционным законом, в котором решены все основные вопросы организации и деятельности данного суда в целом он состоит из 115 статей, переходных положений и положений, касающихся вступления закона в силу. 2. ПОЛНОМОЧИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации: 1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; 2) разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации; 3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; 4) дает толкование Конституции Российской Федерации; 5)дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; 6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; 7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. 3. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ. Для того, чтобы понять природу Конституционного Суда и его место в механизме действия государственной власти, прежде всего необходимо обратиться к конституционному контролю, так как именно он лежит в основе природы Конституционного Суда и конкретно определяет его место в механизме действия государственной власти.

Обратимся к истории конституционного контроля.

Судебный конституционный контроль учрежден в большинстве из почти 200 существующих сегодня стран мира. В каждой из них он своеобразен, различно и время его возникновения.

Иногда утверждается, что элементы конституционного контроля можно встретить еще в Римской империи, где судебные органы рассматривали споры между отдельными правителями, в Древней Греции, средневековой Испании.

Чаще возникновение конституционной юрисдикции связывают с деятельностью в XVII в. Тайного совета при британском монархе, признававшего недействительными статуты, изданные легислатурами колоний, в случае их противоречия колониальным хартиям или общему праву.

В основе этого лежали идеи судьи и политического деятеля Англии Э. Коука, который еще в 1610 г ссылаясь на принципы общего права, признал недействительным закон, принятый британским парламентом.

И хотя Вели¬кобритания никогда не имела писаной конституции и критерием оценки в судебном прецеденте Э. Коука и деятельности Тайного совета при британской короне были принципы общего права и акты конституционного значения, это был прообраз конституционного контроля, осуществляемого судами, который получил затем развитие в бывших британских колониях, прежде всего США, где еще до образования федерации суды штатов практиковали проверку законов штата с точки зрения их соответствия конституции штата.

Конституция США 1787 г. прямо не закрепила какие-либо полномочия судов в сфере конституционной юрисдикции. Считается, что институт судебного конституционного контроля возник в США в 1803 г. в силу судебного прецедента, когда Верховный Суд под председательством Дж. Маршалла в известном решении по делу У. Мэрбери против Дж. Мэдисона (W. Магbury v. J. Маdison) впервые провозгласил недействительным общефедеральный закон, обосновав это принципами разделения властей и верховенства Конституции и объявив, что любой закон конгресса, противоречащий Конституции, может быть признан судом неконституционным.

Тем самым было положено начало формированию конституционного правосудия в его современном понимании.

При этом особенностью его американской модели явилось осуществление конституционного контроля судами общей юрисдикции.

В начале XIX в. возникает иная — европейская модель конституционной юрисдикции, принципиальным отличием которой от американской является осуществление конституционного контроля специализированными органами — конституционными судами (советами), а не судами общей юрисдикции.

Она во многом была основана на идеях знаменитого австрийского ученого-юриста Г. Кельзена, с именем которого связано и создание в 1920 г. Первого Конституционного Суда — австрийского.

Правда, в период до Второй мировой войны европейская модель не получила широкого распространения, она была введена лишь в Греции, Египте, Испании и Чехословакии.

Преобладала американская модель, хотя и она утвердилась в то время в том или ином виде в не очень большом числе стран — в ряде государств Латинской Америки, Скандинавских странах, британских доминионах.

Кроме того, далеко не все созданные институты судебного конституционного контроля сумели развернуть свою деятельность, которая была прервана войной. Активное распространение судебного конституционного контроля характерно для периода после Второй мировой войны. Среди причин этого — реакция на зверства фашизма — неправового режима, уничтожавшего демократические свободы и саму личность, смена политических систем и режимов, стремление многих стран к развитию демократического правового общества и государства, одним из признаков которого является конституционный контроль, защищающий права и свободы человека.

В различных формах конституционный контроль в конце 40-х и в б0-е гг. вво¬дится в абсолютном большинстве стран Западной Европы (исключение — Великобритания, Нидерланды), во многих новых государствах Азии, Африки, Латинской Америки, а в 80—90-е гг. — в проводящих демократические реформы постсоциалистических государствах Центральной и Восточной Европы, в том числе в России.

Европейская модель конституционной юрисдикции становится преобладающей в мире. Разделение моделей конституционной юрисдикции на два вида в известной мере, конечно, условно, так как все большее развитие получают смешанные модели, вбирающие в себя элементы и той, и другой, касающиеся компетенции, форм и видов контроля. Имеются и такие смешанные модели, которые институционально сочетают обе названные и являются европейско-американской моделью (сочетающей конституционный контроль как специализированным органом, так и судами общей юрисдикции, например в Португалии). Вместе с тем остается принципиальное различие между «американской» и «европейской» моделями, заключающееся в том, что по первой конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции в соответствии с обычной судебной процедурой, по второй — специальный судебный орган по особой процедуре.

В процессе рассмотрения принципиально различных видов дел с использованием различных процедур конституционная юстиция осуществляет следующие задачи, соответствующие ее природе: применение и толкование положений конституции в конкретном контексте, трансформация того, что "написано в конституции", в "действительное", "живое" конституционное право; толкование и конкретизация постоянного, неизменного "ядра" конституции (идеалов, принципов, ценностей и т. п.) в меняющейся социально-исторической ситуации и, как результат, создание "динамичного" конституционного права, в котором новые интерпретации идеалов и т. д. "снимают" старые; защита меньшинства (меньшинство должно подчиняться большинству лишь в той мере, в которой решения большинства не выходят за рамки конституции) и защита большинства от злоупотреблений меньшинства правом вето; рассмотрение споров о компетенции между органами власти, между федерацией и субъектами федерации и последних между собой; рассмотрение споров между политическими партиями и другими ассоциациями, с одной стороны, и государством — с другой, по поводу того или иного государственного решения; рассмотрение споров между отдельными гражданами и государством по поводу нарушения конституционных прав. К исключительной компетенции конституционной юстиции относится следующее: рассмотрение споров между высшими государственными органами; контроль за конституционностью законов — по меньшей мере абстрактный контроль; объявление законов недействительными; рассмотрение жалоб граждан, групп или ассоциаций на нарушение конституционных прав законодательством или обыкновением правоприменительной практики; проверка конституционности референдума.

Кроме того, в компетенцию Конституционного Суда может входить: рассмотрение жалоб по поводу выборов в органы народного представительства; "защита Конституции" (рассмотрение жалоб по поводу неконституционности действий государственных органов, отстранение от должности высших должностных лиц государства за нарушения конституции, установление антиконституционного характера политических партий, принятие решений, обязывающих законодателя или высшие судебные органы устранить нарушения конституции либо издать акты, обеспечивающие реализацию конституционных прав и свобод); авторитетное толкование закона и квалификация норм международного права в плане их соответствия Конституции.

Центральным полномочием органов конституционного правосудия является контроль конституционности законов и иных нормативных актов.

Такой контроль осуществляется не только как специальное полномочие, но и при реализации других полномочий этих органов: при рассмотрении споров о компетенции, конституционных жалоб граждан на нарушение их прав и свобод и др так как объектом проверки и в этих процедурах чаще всего являются законы, иные нормативные акты. Верховенство конституции обеспечивается прежде всего именно через конституционный нормоконтроль, что присуще и европейской, и американской, и смешанным моделям консти-туционной юрисдикции.

Круг нормативных актов, относимых в разных странах к объектам судебного конституционного контроля, различен.

Для стран с американской моделью конституционной юрисдикции и ее разновидностями, где конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции, типично распространение этого контроля без ограничений на все виды нормативных актов — законы, акты главы государства, центральной исполнительной власти, региональных и местных органов власти и самоуправления.

В странах, где действуют специализированные органы конституционного контроля, объекты контроля определяются в конституциях и законах об этих органах с теми или иными ограничениями. Наиболее узок круг этих актов в странах, где созданы конституционные советы.

Во Франции это органические законы, регламенты палат парламента, международные договоры, в Казахстане — только законы и международные договоры республики.

В других странах конституционные суды правомочны проверять конституционность, наряду с законами, иных нормативных актов, имеющих силу закона (Испания), в том числе региональных (Италия), в третьих круг таких актов еще шире и включает нормативные акты высших, центральных и региональных органов исполнительной власти (администрации), местных органов власти и самоуправления, что в том или ином объеме относится к органам конституционной юрисдикции Австрии, Германии, Польши, Португалии, Словении и др. Правда, такое расширение круга объектов конституционного контроля, как в последней группе стран, вызывает критическую оценку в литературе. Считается, что это может привести к перегрузке конституционных судов, поэтому следует установить их монополию только на рассмотрение самых важных норм — актов парламента, законов, а проверку конституционности подзаконных актов возло-жить на обычные суды, которые, установив неконституционность такого акта, не должны применять его, но и не должны наделяться правом лишения этого акта силы. В федеративных государствах объектом судебного конституционного контроля является, как правило, законодательство и федеральное, и субъектов федерации.

Так, согласно ст. 93 (п. 2ч. 1) Основного закона ФРГ Федеральный Конституционный Суд разрешает дела, касающиеся формальной и фактической совместимости федерального права и права земли с настоящим Основным законом или совместимости права земли с другим федеральным правом.

Часть 2 ст. VI Конституции США, закрепившая принцип верховенства федерального права (Конституции, законов и договоров) по отношению к правовым установления штатов, явилась правовой основой для развития конституционного контроля над законодательством штатов со стороны всех судов США. В то же время, например, Федеральный Суд Швейцарии правомочен осуществлять конституционный контроль только над актами кантонов, но не над федеральным законодательством, что является достаточно уязвимым решением. 3.1.