Органы государственной власти и управления

Органы государственной власти и управления. Органам власти и управления в Основном законе посвящен специально раздел третий, озаглавленный "Конструкция Советской власти". Отдельные нормы, касающиеся структуры государственного механизма, можно найти и в других разделах.

Высшие органы власти и управления. Конституция относила к этой системе органов всероссийские съезды Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, его Президиум, Совет Народных Комиссаров РСФСР, народные комиссариаты Российской Федерации. Они возникли на развалинах прежних высших органов власти и управления. Конституция закрепила положение Всероссийского съезда Советов как верховного органа власти.

Статья 49 устанавливала, что ведению съезда Советов "подлежат все вопросы общегосударственного значения", и давала их примерный перечень. Статья 51 особо отмечала два вопроса, которые подлежат исключительному ведению съезда. Это установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции и ратификации мирных договоров. Особое значение имеет ст. 50, которая устанавливала, что ведению съезда подлежат вообще все вопросы, которые съезд признает подлежащими его разрешению.

Всероссийские съезды Советов собирались периодически (по Конституции - не реже двух раз в год). В промежутках между ними почти все функции съезда выполнялись Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом, избираемым съездом. Статья 31 Конституции определяет Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган. Таким образом, кроме законодательной функции он обладает еще двумя.

В этом можно увидеть отражение ленинской идеи о единстве нормотворчества и исполнения законов как характерной черте Советов. К ВЦИК можно отнести слова В.И. Ленина о том, что " Советы сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов". Конституция в одной статье упоминает о Президиуме ВЦИК (ст. 45). Этот орган первоначально был создан как технический, вспомогательный.

Первое положение о ВЦИК предусматривало, что Президиум должен организовывать и вести повседневную практическую работу ВЦИК. Основной закон наделил Президиум ВЦИК правами органа управления. Он предусматривает, что Президиум может рассматривать споры, возникающие по тем или иным вопросам между коллегиями наркоматов и народными комиссарами. Органом общего управления РСФСР Конституция признает Совет Народных Комиссаров. В Конституции Совету Народных Комиссаров посвящена специальная глава - восьмая. Характеризуя правительство как орган общего управления, Основной закон в то же время предоставляет ему и законодательные права.

Органами отраслевого управления по Конституции являются народные комиссариаты. О них говорится в той же главе, что и о Совнаркоме. Статья 43 указывает на образование 18 народных комиссариатов. Их перечень был внесен в проект Конституции комиссией перед самым съездом Советов. Статья 45 устанавливает принципы взаимоотношений между наркомом и коллегией.

Нарком вправе принимать единоличные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению руководимого им ведомства, доводя, однако, о них до сведения коллегий. Коллегия и каждый ее член в отдельности могут обжаловать любое решение наркома, не приостанавливая исполнения этого решения. Народные комиссариаты находятся в непосредственном подчинении Совнаркома. Конституция устанавливает, что наркомы являются по должности членами СНК, или, как говорит ст. 42, "члены Совета Народных Комиссаров стоят во главе отдельных народных комиссариатов". Члены коллегий утверждаются Совнаркомом.

Наркомы и коллегии наркоматов "всецело ответственны перед Советом Народных Комиссаров" (ст. 47). Обжаловать решения наркома коллегии могут в СНК. Организации Советской власти на местах посвящена в Конституции часть "Б" третьего раздела, включающая в себя три главы (десятую, одиннадцатую, двенадцатую). Десятая глава посвящена съездам Советов, одиннадцатая - Советам, двенадцатая - предметам ведения всех местных органов власти. Статьи о съездах Советов расположены сверху вниз - от областных к волостным.

Предусматривается порядок формирования этих органов, вытекающий из многостепенной системы выборов. Установлен и количественный состав. Он определяется также прежде всего существующим избирательным правом, в том числе разными нормами представительства от сельских жителей и городских избирателей. Но вместе с тем вносится и корректива для предельного количества делегатов: при всех условиях число их на областном съезде Советов не должно превышать 500 человек, на губернском (окружном) и уездном (районном) - 300.   Закон устанавливает периодичность созыва съездов.

Этот вопрос вызвал споры при обсуждении проекта в Конституционной комиссии ВЦИК. Когда было решено, что съезды Советов будут разовыми органами, то сразу стало важным, как часто они будут созываться. Проблема эта выглядела отнюдь не только как техническая. Конституция дает исполнительным комитетам среднего звена широкие права.

Закон по существу приравнивает их статус к статусу съездов в промежутках между последними. Во всяком случае, областной, губернский, уездный, волостной исполком - это не только орган управления, но и орган власти, что видно из ст. 56, а также из ст. 61. Последняя объединяет в одном понятии "органы Советской власти" областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. А ст. 62 дает право контроля над деятельностью нижестоящих Советов не только съездам Советов, но и их исполкомам, вплоть до отмены решений Советов.

Низовое звено советской системы составляли Советы депутатов, образуемые в городах и селениях. О них говорит глава одиннадцатая. Конституция устанавливает количественный состав Советов, причем в отличие от съездов предусматривается и нижний предел: в городах от 50 до 1000 человек, в селениях - от 3 до 50. Исполкомы по Конституции - единственный исполнительно-распорядительный орган. Конституция предусматривает создание аппарата местного управления. При Советах и исполкомах среднего звена организуются отделы во главе с заведующими для руководства отраслями и сферами управления (ст. 63).  2.6