Объективная детерминация государственного и муниципального управления

Объективная детерминация государственного и муниципального управления. Каждое управленческое реше¬ние и действие должно наполняться конкретным содержанием, исходящим из своеобразного сочетания природогеографического, естественно-общественного и культурно-исторического факторов в со¬ответствующем месте и времени (в тундре или на берегу Охот¬ского моря, в долинах Кавказа или на просторах Сибири). Прежде всего, результирующим названных объективных усло¬вий выступает производственная база со своей технологией, спе¬циализацией и кооперацией в рамках территории определенно¬го сообщества людей (государства, его составной части, города, административного района, населенного пункта). Эта база явля¬ется продуктом творческой, созидательной деятельности людей, опредмечиванием их замыслов, знаний и труда.

Сегодня производственная база России разрушена почти на половину.

В нынешнее положение ее привели не войны, не зем¬летрясения и не иные стихийные бедствия, а действия конкрет¬ных руководителей, которые возглавляли перестройку и так на¬зываемую демократизацию.

Последняя не имела никакого по¬нятия о подлинной демократизации — об установлении власти народа в интересах народа. В качестве объективного источника и детерминанты государ¬ственного и муниципального управления особо следует выде¬лить систему экономических отношений (экономический базис общества). Данная система соединяет производственную базу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных услуг, не¬обходимых для поддержания жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека.

Истории известны различные формы собственности, в границах, принципах и нормативах ко¬торых осуществлялись экономические процессы. Основными среди них признают государственную и частную собственность, между которыми (в силу многогранности общественных связей) имеются смешанные или комбинированные формы собствен¬ности (муниципальная, кооперативная, акционерная, общест¬венных объединений, групповая и т. д.). Наряду и совместно с экономикой важное значение в роли детерминанты государственного и муниципального управления принадлежит социальной сфере общества, состоящей из специ¬фических социальных интересов, социальных отношений в уз¬ком смысле слова, социальной инфраструктуры.

Социальные интересы — это интересы сохранения, самообеспечения и вос¬производства человеческой жизни, более всего они выражаются в общении, быту, потреблении социальных услуг.

Социальные от¬ношения в научной литературе сводятся к отношениям по обе¬спечению жизненными средствами, воспроизводству социаль¬ных и природных данных человека, приобщению к производству, адаптации совокупного человека к существующей или изменяю¬щейся системе общественных отношений. Под социальной инфраструктурой понимается совокупность материально-веще¬ственных элементов, создающих условия для удовлетворения социальных интересов людей.

Это набор структур по оказанию социальных услуг, начиная с родильного дома и кончая местом панихиды. Функционально здесь актуальна каждая структура, ибо виды социальных услуг не взаимозаменяемы. За тысячелетнюю историю социальная жизнь людей вырабо¬тала определенные формы, закономерности, традиции, даже стереотипы, которые ее поддерживают и воспроизводят в соот¬ветствующих объективных условиях и более конкретно — на ос¬нове имеющейся производственной базы и системы экономи¬ческих отношений.

Отсюда существуют сильные зависимости между экономической деятельностью и социальное жизнью общества, многогранные прямые и обратные связи между ними. В обшем и целом социальные потребности людей приспосабли¬ваются к экономическим возможностям общества, иначе исто¬рическая жизнь могла бы не состояться. Часто социальные пот¬ребности удовлетворяются лишь в ограниченных масштабах (частично), что придает социальной жизни обедненный и од¬носторонний характер, сказывающийся на самочувствии и раз¬витии человека.

Объективная детерминация государственного и муници¬пального управления идет также от духовной культуры общества, имеющей как бы два среза: субъективный, связанный с тем, что духовность есть проявление субъективного фактора (сознания и деятельности людей), и объективный, отражающий материаль¬ное закрепление духовного, превращение его в историческое наследие.

Речь идет об объективном, исторически закреплен¬ном в духовной культуре общества. Каждый народ выработал, сохранил и усвоил свою систему духовных ценностей — религиозных, мировоззренческих (фило¬софских), идеологических, этических, художественных, педаго¬гических и других, к которым государственное и муниципаль¬ное управление должно относиться как к объективным фактам. Порой эти ценности бывают консервативными, идеалистичес¬кими, мифологическими, противоречащими целям современ¬ного государственного и муниципального управления.

Но в них может обнаруживаться немало умозрительного, ограниченного, приспособленного лишь к конкретной национальной самобыт¬ности. Источником и постоянным импульсом объективизации го¬сударственного и муниципального управления служит рожден¬ный духовной культурой общества научно-технический прогресс. Этот прогресс осуществляется в сложнейшей системе: «наука — техника — производство — природа — общество — человек», где каждый элемент, во-первых, приобретает смысл и реализуется лишь в общественном отношении, при удовлетворении им определенной общественной потребности или при выполнении общественной функции и, во-вторых, неразрывно сочленен с человеком, создается и преобразовывается благодаря его интел¬лектуальной физической активности.

Научно-техническое развитие вызывает изменения во всех сферах жизнедеятельности людей, серьезно корректирует влия¬ние объективных условий на решение общественных проблем. Оно открывает новые возможности перед людьми, использова¬ние которых всецело зависит от людей их общественной орга¬низации.

Как свидетельствует история, одни и те же научно-тех¬нические открытия в разных странах дают существенно разные социальные и экологические результаты, и, главным образом, по причине того, что не везде государственное и муниципальное управление (да и менеджмент) осознает характер и потенциал научно-технических новаций. Анахронизм и инертность управ¬ления способствуют отставанию от многих стран.

В начале XXI в. научно-технический прогресс привел к масштабной информационно-технологической революции, ко¬торая управляющим параметром для очень многих процессов выдвинула компьютер, обладающий памятью и быстротой об¬работки информации весьма выше человеческой. Информаци¬онные сети (паутина) практически охватили весь мир и позво¬ляют на многие расстояния и мгновенно передавать большие объемы управленческой информации. Все это создает новые ус¬ловия и факторы, определяющие жизнедеятельность органов государственного управления и местного самоуправления.

Таким образом, объективизация государственного и муни¬ципального управления идет от комплекса источников, детер¬минант и импульсов по линиям: природогеографических, почвенно-климатических условий; естественно-общественных форм обеспечения людей; культурно-исторического наследия; производственной базы, системы экономических отношений; традиций и структуры социальной жизни; объективного в ду¬ховной культуре; научно-технического прогресса и другим, ко¬торые могут быть обнаружены при более глубоком раскрытии данной проблемы.

Освоение этого комплекса зависит от разви¬тости и организованности субъективного фактора и от его связи с государственным и муниципальным управлением. 1.3. Состав и разновидность субъективного фактора Обращение к субъективному фактору в теории государ¬ственного и муниципального управления имеет двоякий смысл. Во-первых, государственное и муниципальное управление само составляет часть субъективного фактора и тем самым во многом определяется его состоянием, зависит от его потенциала; во-вто¬рых, место, роль и другие проявления государственного и муниципального управления в свою очередь также зависят от уровня развития и организованности субъективного фактора.

Без ори¬ентации на субъективный фактор и на его влияние на управлен¬ческие процессы трудно понять практически любой вопрос го¬сударственного и муниципального управления. Например, по¬чему даже в условиях глобализации в одних странах имеет место быстрое экономическое развитие, а в других — нет? Субъективный фактор олицетворяет собой (что важно подче¬ркнуть) сознание в действии, определенное слияние мысли¬тельного и практического процессов.

Именно воплощение со¬знания в деятельности, его «материализации», объективное за¬крепление и представление позволяют судить о содержании, возможностях и силе сознания. Оба связанных между собой элемента субъективного факто¬ра — сознание и деятельность — имеют многогранный характер и сложную структуру.

Они исследуются в философской, социо¬логической и психологической науках, и сказанное здесь явля¬ется лишь выводом из них, и то применительно к запросам тео¬рии государственного и муниципального управления. Сознание отличается разными уровнями — общественное, обыденное, массовое, коллективное, индивидуальное, выступает во многих формах — мифологическое, религиозное, научное, художествен¬ное, историческое и т. д имеет разные социально-психологи¬ческие параметры.

Определяющими для государственного и муниципального управления, которое имеет дело с самыми разными людьми, являются противоречивость, неустойчивость, пластичность и разнообразие сознания. В этом — источник многих проблем. Люди с разным сознанием действуют в иерархии государствен¬ных и муниципальных органов и должностей. Одни и те же ре¬шения они интерпретируют различно, исходя из собственного понимания. Тоже относится к управляемым объектам и услови¬ям их функционирования.

Люди, занятые в управляемых объек¬тах, естественно руководствуются своим сознанием, которое может весьма отличаться от того, в соответствии с которым принимались те или иные управленческие решения. В резуль¬тате и государственное, и муниципальное управление, и его уп¬равляющие воздействия, и их восприятия управляемыми объектами состоят из множества разнокачественных элементов сознания, создающих сложнейшие условия для управленческих процессов. Отсюда имеют место неопределенность, вероят¬ность как в содержании управленческих решений, его толкова¬нии и аутентичности понимания, так и в надежности его реали¬зации. Деятельность — многомерное явление, выражающее в сово¬купности способность человека (сообществ людей) физически и интеллектуально производить (создавать, творить) необходимые ему продукты и условия его жизнедеятельности.

Она служит мо¬ментом перехода, «превращения» сознания в материальность, вследствие чего сформированные в сознании идеи, сюжеты, представления, образы, логические конструкции (проекты), ин¬тересы, замысли и т. д. приобретают соответствующую предмет¬ность, превращаются в реальность, пригодную для потребления.

В то же время это — способ реализации сущности человека и ме¬ханизм его взаимодействия с другими людьми (обмен деятель¬ностью), основной канал его социализации. Деятельность — единственный способ создания людьми материальных и духов¬ных продуктов и социальных условий своей жизни, определяю¬щий фактор развития сознания как отдельного человека, так и общественного сознания, непременное, неотъемлемое и глав¬ное основание личности. Только говорящий человек еще не че¬ловек, надо чтобы он делал дело, важное для других, поскольку все взаимозависимы.

Все уровни и аспекты человеческой деятельности важны для органов государственного и муниципального управления, пос¬кольку их главный общественный смысл состоит в активизации и организации деятельности. Для государственного и муниципального управления имеют значение все процессы, свойства и возможности субъективного фактора.

Прежде всего, речь идет о соотношении интересов и целей субъективного фактора и интересов и целей, реализуемых госу¬дарственным и муниципальным управлением. Сложная струк¬тура субъективного фактора приводит к тому, что часто индиви¬дуальные, а также и групповые (коллективные) интересы и цели весьма отличаются от всеобщих интересов и целей, объективно стоящих в поле зрения государственного и муниципального уп¬равления.

Важное значение принадлежит «наложению» и взаимодей¬ствию социальных норм, которые признаны субъективным фак¬тором, с одной стороны, и которыми руководствуется государ¬ственное и муниципальное управление, с другой. Ведь субъек¬тивный фактор исторически сформировался и поддерживается многообразной совокупностью религиозных, моральных, эсте¬тических, правовых и других норм, традициями и обычаями. Следует, наконец, принимать во внимание связанность моти¬вов и стимулов поведения людей в личной и общественной жиз¬ни и, соответственно, в процессах государственного и муници¬пального управления. Весьма часто «должное» и «сущее» в пове¬дении и деятельности людей дистанцируются далеко друг от друга.

Проповедуется и утверждается одно, делается совсем дру¬гое, и это другое получает свою мотивацию в сознании многих людей. Несовпадение мотивов и стимулов приводит к тому, что стимулы, особенно содержащиеся в государственном и муници¬пальном управлении, не срабатывают. Вырисовывается сложная система элементов субъективного фактора: «потребности — интересы — цели — воля — нормы — мотивы (установки) — стимулы», в рамках которой формируется и реализуется государственное и муниципальное управление.

Развитость и организованность этой системы во многом опреде¬ляют возможности государственного и муниципального управ¬ления и характер его взаимоотношений с обществом. 1.4. Организованность субъективного фактора и ее влияние на государственное и муниципальное управление Вопросы о месте и роли, возможностях и объектах, потенциа¬ле и пределах государственного и муниципального управления нельзя рассматривать абстрактно, из самих себя, сугубо умозри¬тельно.

Они обусловлены, причем в весьма существенных мо¬ментах, организованностью субъективного фактора, возникаю¬щей под влиянием многих общественных усилий. Организован¬ность (как и дезорганизованность) создается объективными и субъективными источниками, импульсами и механизмами, в результате чего многое здесь определяется состоянием общест¬венных связей и, в конечном счете, сознанием, поведением и деятельностью каждого отдельно взятого человека.

Большое место в организации субъективного фактора при¬надлежит менеджменту, общественному управлению и обществен¬ному самоуправлению. Эти виды управления связаны между собой тем, что их субъектом выступает непосредственно само общество, но различаются они по уровню и характеру организованности. В общественном самоуправлении проявляет себя общественная самодеятельность людей, опирающаяся на соответствующие об¬щественные институты.

Это: семья, собственность, мораль, право (в социологическом смысле), традиции, обычаи, иные регуляторы, используемые людьми при реализации своего ста¬туса свободной личности (в отличие от статуса гражданина). В общественном управлении задействованы специальные об¬щественные организационные структуры, создаваемые для осу¬ществления определенных целей: общественные объединения, партии, религиозные организации, органы территориального общественного самоуправления и т. д. Статус таких структур ре¬гулируется законодательством, а сами они имеют сложную орга¬низацию, во многом выступают организационной основой того, что именуется «гражданским обществом». Менеджмент организует активность субъективного фактора, главным образом, в экономической и социальной сферах, хотя он может трактоваться и шире. В системе рыночных отноше¬ний, как вид управления, он играет большую роль. В условиях, когда организованность субъективного фактора за счет собственных сугубо общественных сил не вполне отвеча¬ет содержанию и актуальности проблем, стоящих перед людьми в наши дни, сохраняют и, скорее всего, укрепляют свое значение идеи государственности, которые как бы впитывают в себя дру¬гие консолидирующие идеи и организуют общество во всей его целостности и многообразии.

Именно государство, выражая всеобщие потребности, интересы и цели, представляя и законо¬дательно закрепляя всеобщую волю, может и должно посред¬ством своих управляющих воздействий ограничивать «поле» и ослаблять действие негативных стихийных механизмов, поддер¬живать и развивать общественную саморегуляцию. Государство несвободно в определении своего места и роли, своих функций и поведения в общественной жизнедеятельно¬сти людей.

Оно, как уже отмечалось, связано обществом.

И ес¬ли в последнем деструктивные элементы выходят за пределы до¬пустимого, если общественные связи разорваны или находятся в состоянии конфронтации, если общественные институты и структуры сами не справляются со своими задачами и т. п то государство в интересах сохранения общества вправе и обязано использовать весь потенциал своего аппарата, в том числе его возможности принуждения.

Ибо только в условиях спокой¬ствия, безопасности людей, целесообразного труда возможно развитие общества и решение любых его проблем. Осознание объективных основ и субъективного фактора го¬сударственного и муниципального управления имеет не только общетеоретический смысл, раскрывающий «среду» формирова¬ния и реализации соответствующих управляемых воздействий, но и практический. Каждый раз в каждом государственном или муниципальном органе, когда разрабатываются, принимаются и исполняются управленческие решения, а также совершаются управленческие действия, необходимо прежде всего уяснить и достоверно оценить те конкретные, порой уникальные, объек¬тивные условия и потенциал субъективного фактора, в рамках и с спользованием которых осуществляются управленческие процессы.

Это — одна из аксиом государственного и муници¬пального управления. Глава 2. Нормативно-правовое регулирование деятельности государственной службы Субъективный фактор государственного управления обеспечивает проводимость тех решений, которые созревают в недрах властных структур.

Реформирование государственной службы РФ объективно потребовало обеспечить органы власти надежными, инициативными, профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции. Необходимым условием решения поставленной задачи является нормативно-правовое регулирование деятельности государственной службы и функционирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов подбора, перемещения, оценки кадров.

Прогнозную законодательную основу государственное управление получило с принятием Федерального Закона от 27 мая 2003 г №58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации». Настоящий Федеральный Закон в соответствии с Конституцией РФ определяет правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления государственной службы в РФ. В статье 2 ФЗ от 27 мая 2003 г №58-ФЗ определены виды государственной службы: • государственная гражданская служба; • военная служба; • правоохранительная служба.

В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу РФ и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы необходимо выделить следующие: • федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения. и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы); • законность; • приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; • равный доступ граждан к государственной службе; • единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; • взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; • открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; • профессионализм и компетентность государственных служащих; • защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Глава 2 Федерального Закона от 27 мая 2003 г №58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» предусматривает общие условия государственной службы, а именно создание кадрового резерва, развитие профессиональных качеств государственных служащих, оценку профессиональной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации и сдача квалификационного экзамена и др. В целях координации деятельности государственных органов при решении кадровых вопросов создается система управления государственной службой.

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой осуществляется Федеральным Законом от 27 июля 2004 г №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». Федеральный Закон от 27 июля 2004 г №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» четко определяет должности государственной службы, реестры должностей государственной службы, права и гарантии государственных служащих.

Он устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной службы РФ. Предметом регулирования закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (далее также - гражданский служащий). Закон четко определил квалификационные требования к должностям государственной службы (ст. 12), основные права гражданского служащего (ст. 14), основные обязанности гражданского служащего (ст. 15). Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). На основе единства основных квалификационных требований к должностям и единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы, единство требований к профессиональной подготовке и др. обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.

Единство системы государственной служба РФ и принципов ее построения и функционирования обеспечивается взаимосвязь гражданской службы и государственной службы РФ иных видов.

Путем заключения служебного контракта (глава 5) устанавливается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.

Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

Кадровый состав гражданской службы формируется на основе следующих принципов: 1) назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств; 2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.

Приоритетными направлениями формирования кадрового состава гражданской службы являются: 1) профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих; 2) содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе; 3) ротация гражданских служащих; 4) формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование; 5) оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена; 6) применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.

Государственный надзор и вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляют специально уполномоченные государственные органы, определяемые федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации в подведомственных государственных органах осуществляют федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации.

Государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом.

Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Таким образом, действующее законодательство, основываясь на профессионализме, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении ими служебных обязанностей обеспечит стабильное государственное управление и станет важнейшим фактором сохранения и позитивного развития государственности.