Правовое положение государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка

Правовое положение государственной системы контроля и надзора в сфере потребительского рынка. Прежде чем начать исследование государственного контроля и надзора на потребительском рынке, рассмотрим теоретические подходы к самому определению потребительского рынка.

Несмотря на то, что в настоящее время понятие потребительский рынок прочно вошло в юридическую и экономическую лексику и применяется во многих значениях, законодательного закрепления оно, к сожалению, не получило.

Традиционно, его формирование ассоциируется с появлением в России в конце 80-х начале 90-х годов 20-го столетия рыночных отношений и неразрывно связывается с законодательным закреплением в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. 2300-1 О защите прав потребителей нового субъекта данных отношений - потребителя. В трудах ведущих ученых-административистов понятие потребительского рынка и его значение не было подробно исследовано.

Учитывая социально-экономическую значимость данного сложного механизма, необходимость его правового регулирования, к этому вопросу все чаще стали обращаться молодые ученые.

Так, например, Г. Б. Царева, предлагает следующее понятие потребительского рынка - это система различных отношений между продавцом и потребителем, между ними и государством в лице его исполнительных органов должностных лиц, возникающих по поводу продажи реализации товара, выполнения работ и оказания услуг, их качества, соблюдения требований к процессу реализации, а также к деятельности продавцов изготовителей, исполнителей в связи с реализацией товаров, работ и услуг. Царева Г.Б. Административно-правовая деятельность милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка.

Автореф. дисс канд. юрид. наук М 2003 С. 8. Однако, на мой взгляд, подобное определение нельзя признать полным, так как, во-первых, автор рассматривает отношения на потребительском рынке только между потребителем и продавцом, не включая таких важных субъектов, как изготовитель, исполнитель.

При этом, тем более непонятно, почему автор все же относит к объекту данных правоотношений выполнение работ, оказание услуг. Во-вторых, при такой трактовке из под надзора правоохранительных и иных государственных контрольно-надзорных органов выпадают такие важнейшие этапы жизненного цикла продукции, неотделимые от сферы потребительского рынка, как проектирование, производство продукции, безопасность эксплуатации и т. д надзору же подвергается лишь соблюдение требований к процессу реализации товаров, качества выполнения работ и оказания услуг, а также к деятельности продавцов изготовителей, исполнителей в связи с реализацией товаров, работ и услуг. Подобная узкая трактовка, по моему мнению, недопустима. Схожего с Г. Б. Царевой мнения по вопросу определения потребительского рынка придерживается В. Н. Ульянова, которая считает, что потребительский рынок - это совокупность отношений по продаже товара, производству и оказанию услуг и работ и осуществлению связанных с их продажей правил, устанавливаемых, контролируемых и охраняемых государством, то есть правил торговли и оказания услуг. Ульянова В.Н. Проблемы административно-правового регулирования потребительского рынка Правовая политика и жизнь 2001 3 С. 68. Таким образом, из приведенных определений можно сделать вывод о том, что все названные авторы полностью ассоциируют понятие потребительский рынок с понятием потребитель, закрепленным Законом Российской Федерации О защите прав потребителей, даже рассматривая административно-правовые аспекты функционирования рынка.

Авторы также полагают, что потребительский рынок ограничивается сферой торговли, выполнения работ, оказания услуг. Таким образом, из всего изложенного следует вывод о необходимости ввести в нормативные правовые акты понятие потребительский рынок. Сделаю попытку предложить его редакцию.

Потребительский рынок - это общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие между государством, изготовителем, исполнителем, продавцом и потребителем в процессе изготовления, исполнения, реализации, эксплуатации, утилизации и иных стадий жизненного цикла товаров, работ и услуг. Из изложенного можно сделать вывод о том, что потребительский рынок - явление сложное, разноплановое, охватывающее большой спектр различных правоотношений.

Именно на потребительском рынке, основу которого составляют отношения купли-продажи, осуществляется основной оборот наличных средств, что делает его чрезвычайно привлекательным для криминогенной среды.

В этой связи, с целью предупреждения и пресечения правонарушений на потребительском рынке всегда существовала система контроля и надзора.

Вместе с тем до настоящего времени сами понятия государственный контроль, административный надзор и их соотношение в научных кругах являются предметом дискуссии.

Так, А. П. Алехин не разделяет понятия контроль и надзор по их функциональному назначению, указывая на то, что контроль служит не только для обеспечения дисциплины и законности, но и для государственного регулирования. Автор подчеркивает зависимость организации и осуществления контроля от особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах.

При раскрытии содержания административного надзора, им используется термин контроль. Алехин А.П Кармолицкий А.А Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации М 2005 С. 391-393. Исходя из контекста работы А. П. Алехина, можно определить, что термины контроль и надзор для него тождественны. С. А. Авакьян и Г. В. Барабашев также не разграничивают данные термины, раскрывая понятие местных контрольных органов, они относят к ним органы прокуратуры, входящие в единую централизованную систему прокурорского надзора, управления округов, областные, районные и иные территориальные инспекции Госгортехнадзора. Авакьян С.А Барабашев Г.В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов Вестник МГУ. Право 1984 1 С. 15. Рассматривая контроль за использованием материальных ресурсов, С. А. Авакьян и Г. В. Барабашев указывают на то, что на местах его осуществляют органы нескольких государственных контрольных систем энергонадзора, газового надзора. Но есть и другие точки зрения.

Так, согласно позиции В.В. Долинской, для государственного регулирования предпринимательской деятельности характерен только термин контроль. Существование же термина надзор она не признает. См. Долинская В.В. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности Предпринимательство пределы государственно-правового вмешательства.

Материалы конференции М 2001 С. 18-23. По мнению А. А. Кармолицкого, контроль - это довольно широкая правовая категория, призванная обеспечить строгое и неуклонное исполнение закона и подзаконных актов, а также соблюдение дисциплины не только юридическими лицами различных форм собственности, но и общественными объединениями и гражданами.

Алехин А.П Кармолицкий А.А Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации М 2005 С. 395-396. Но есть и другие точки зрения ученых, которые полагают, что контроль и надзор существует параллельно и только в исключительных случаях пересекаются.

По мнению Д. М. Овсянко, не следует отождествлять понятия контрольной и надзорной деятельности, необходимо определить особенности, назначение и место каждого в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Надведомственный контроль и административный надзор различаются по содержанию. Органы надведомственного контроля обладают более широкой компетенцией - проверяют не только законность, но и целесообразность принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности.

Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, то есть имеет исключительно юридический аспект. См. Овсянко Д.М. Административное право М 2001 С. 81. Подводя итоги анализу существующих точек зрения на проблему трактовки понятий контроль и надзор, следует отметить, что многие ученые в своих научных трудах используют эти термины либо не поясняя их, либо укладываясь в приведенные классификации.

Вместе с тем, до настоящего времени не выработаны универсальные, законодательно закрепленные критерии, позволяющие разграничить контроль и надзор, что видно из анализа отдельных нормативных актов, устанавливающих правовые нормы по проведению тех или иных видов контроля и надзора. Итак, постараюсь дать определения, наиболее полно отражающие функциональное назначение контроля и надзора.

Контроль - это деятельность, направленная на установление соответствия проверяемого объекта определенным нормам, правилам, требованиям, установленным нормативными актами, внутриведомственными документами. Контроль можно подразделить на надведомственный, внутриведомственный и общественный. Надведомственный контроль в свою очередь разделяется на государственный контроль и государственный надзор. Государственный контроль - это деятельность уполномоченных государственных органов, направленная на установление соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям, осуществляемая при рассмотрении вопроса о праве объекта заниматься определенным видом деятельности. Характерным признаком государственного контроля, во всяком случае, на потребительском рынке, является встречное волеизъявление сторон.

По результатам государственного контроля принимается решение о выдаче разрешения лицензии, свидетельства об аккредитации и т. д. или о применении административно-принудительных мер о приостановлении действия лицензии, ее аннулировании и т. д Государственный надзор - это систематическая деятельность уполномоченных государственных органов по проверке соблюдения исполнения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами, осуществляемая в пределах установленной компетенции.

Государственный надзор осуществляется по инициативе государственного органа. По результатам государственного надзора издается административный акт установленной формы акт проверки, предписание о прекращении нарушения законодательства и т. д По итогам государственного надзора могут применяться административные меры. Критериями отнесения деятельности федеральных органов исполнительной власти к контрольной согласно предложенным мною определениям являются - наличие встречного волеизъявления сторон - цель - рассмотрение вопроса о праве объекта заниматься определенным видом деятельности - выдача по результатам контроля разрешительного либо запретительного административного акта итогового документа лицензии, разрешения, свидетельства об аккредитации, решения об отказе в выдаче лицензии, о приостановлении ее действия и т. д. Критериями отнесения деятельности федеральных органов исполнительной власти к надзорной являются - систематичность деятельности государственных органов - цель - проверка соблюдения исполнения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами - наличие инициативы государственного органа - выдача по результатам надзора административного акта итогового документа, устанавливающего факт правового состояния поднадзорного объекта акт проверки, заключение, предписание и т. д 2.