ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. Экологическое право - одна из отраслей системы российского права, призванная регулировать общественные отношения в области взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей сре- ды, рационального использования природных ресурсов, жизни и здо- ровья людей.

Основные признаки этой отрасли права, по мнению Н.И.Опилат, характеризуются через предмет, объекты, принципы и источники 1. Рассмотрение вопроса о понятии экологического законодатель- ства целесообразно начать с уяснения понятия законодательства вообще.

В юридической литературе данному вопросу отводится значи- тельное место.

Понятие законодательства берет начало из такой научной категории как источник права.

Однако, при внимательном рассмотрении можно заметить, что ни один из ученых не дает чет- кого и лаконичного понятия источника права, а рассматривает его в различных смысловых значениях.

Так под источником права в ма- териальном смысле, по мнению В.В.Петрова, понимается воля наро- да, выраженная путем опроса, референдума, по поводу того или иного документа 2, примером которого может служить Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 де- кабря 1993 года 3. Особое, в том числе и практическое значение имеет юридичес- кий или формально-юридический смысл источников права. В рамках данного смыслового значения под ними понимаются формы права, в 1 Опилат Н.И. Источники экологического права Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 1. С.2 Петров В.В. Экологическое право России.

М 1995. С.3 Российская газета. 1993. 25 декабря. 6 которых содержатся общие правила поведения, именуемые нормами права. И именно совокупность таких нормативных правовых форм об- разует законодательство. При этом нормативно-правовыми формами являются нормативно-правовые акты 1. Исходя из этого под законо- дательством понимается комплексная система издаваемых уполномо- ченными правотворческими органами нормативных правовых актов.

Кроме того, законодательство является внешним выражением права, т.к. именно через эту совокупность правовых норм происходит ре- гуляция общественных отношений в целом или их отдельных видов. Рассматривая систему права, следует говорить о ней как и о внутренней форме права. Система законодательства, как уже упоми- налось, образует внешнюю форму права и представлена в виде сис- темы нормативно-правовых актов, в которых отрасли и институты права выражены.

При этом внешняя и внутренняя формы неразрывно связаны и не существуют друг без друга. Несомненно то, что каждая отрасль права выражена в опреде- ленной системе нормативно-правовых актов, однако по мнению С.А. Комарова, системы нормативно-правовых актов выражают не только распределение норм права по отраслям, но и комплексирование норм различной правоотраслевой принадлежности в межотраслевые связи, причем в самых многообразным модификациях. Поэтому систему пра- ва и систему законодательства не следует ни противопоставлять, ни отождествлять, т.к. они диалектически связаны 2. Основная социальная функция права - быть регулятором общест- венных отношений.

Но осуществление правом своей роли в обществе связано с его нормативным характером. Так, А.Ф.Шебанов пишет, 1 Петров В.В. Экологическое право России. М 1995. С.80. 2 Комаров С.А. Общая теория государства и права.

Саранск, 1994. С.197. 7 что содержание права - это составляющая его нормы, и именно норма общеобязательное правило поведения есть его первичный элемент начальная клетка Законодательство в широком смысле слова - совокупность законов и подзаконных нормативных актов, являющихся формой выражения содержащихся в данных актах правовых норм. Первичный элемент, начальная клетка законодательства, сле- довательно нормативный акт или часть акта, статья, включаю- щий те или иные правовые нормы отдельную норму. Поэтому поня- тие законодательства не тождественно понятию права, они соотно- сятся друг с другом как форма и содержание 1. Законодательство нельзя считать лишь простой оболочкой пра- вового содержания.

Диалектика их соотношения заключается в том, что законодательство выступает формой самого существования пра- вовых норм, средством их организации, придания им определенности и объективности. Право не существует вне законодательства, расс- матриваемое в указанном аспекте законодательство и есть право 52. Отрасль права является наиболее крупным и центральным звеном структуры права и охватывает основные, качественно особые виды общественных отношений, которые по своему глубинному содержанию требуют обособленного юридически своеобразного регулирования 53. Это означает, что каждая отрасль права базируется на конкретной совокупности качественно определенных, неповторимых норматив- но-правовых актов.

С другой стороны, рассматривая любой нормативно-правовой акт, мы можем заметить, что он входит в ту или иную отрасль 1 Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства Основания построения Правоведение. 1976. N 4. С.16. 2 Там же. 3 Алексеев С.С. Общая теория права.

В 2 т. Т.1. М 1981. С.244. 8 законодательства, которая соответствует либо определенной отрас- ли права, либо объединению нормативно-правовых актов, образуемо- му по предметному или целевому критерию. В зависимости от того, каковы место и роль данного подразделения в правовой системе, во многом определяются значение той или иной отрасли законодатель- ства, место в иерархической структуре.

Отрасли законодательства прежде всего те, которым соответствуют основные отрасли права 1. Однако законодательство, являясь формой выражения норм права в определенной мере самостоятельно. Это выражается в частности в том, что оно включает в свое содержание и положения, не являющи- еся правом определения, указания на мотивы и цели издания актов и др. Кроме того, относительная самостоятельность проявляется и в том, что система внутренняя структура законодательства не совпадает с системой внутренней структурой права 2 . Исходя из выше перечисленных положений можно сделать вывод полное совпадение системы отраслей законодательства и системы отраслей права невозможно, т.к. количество отраслей законода- тельства превышает количество отраслей права.

Экологическое законодательство, являясь одной из отраслей законодательства, обладает всеми общими признаками, характеризу- ющими его самостоятельность и обособленность.

И в данном кон- тексте будет уместно предложить мнение А.Ф.Шебанова, с которым согласны многие ученые. Так, С.С.Алексеев считает, что для приз- нания совокупности нормативно-правовых актов самостоятельной от- раслью законодательства необходимо, чтобы она обладала опреде- 1 Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т.1. М 1982.С.232. 2 Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства основания построения Правоведение. 1976. N 4. С.16. 9 ленными качествами.

Это, прежде всего, единство содержания - единство принципов правового регулирования, единство источников формирования норм, общность основных положений 1.Отличительные признаки самостоятельности отрасли законодательства - прежде всего иерархичность ее структуры, соподчиненность и согласован- ность составляющих эту отрасль актов акты с большей юридической силой обуславливают акты с меньшей юридической силой, которые последовательно дополняют и конкретизируют их. Обязательный признак отрасли законодательства - наличие основного, стержнево- го акта нескольких актов, определяющего содержание и форму других актов отрасли, из взаимосвязи и взаимозависимости, обус- лавливающего цельность отрасли как единой системы актов 2 . Самостоятельность отрасли законодательства просматривается через призму ее структуры, поэтому эти положения будут упомянуты при анализе структуры экологического законодательства.

Экологическое законодательство, обладая всеми общими призна- ками, характерными для отрасли законодательства, имеет ряд осо- бенностей.

Так, экологическое право, как отрасль права представ- ляет собой, прежде всего, систему правовых норм, специфическим способом регулирующих экологические общественные отношения. Пер- воосновой данной отрасли права является эколого-правовая норма, которая представляет собой общее правило, предусмотренное для определенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное примене- ние. Экологическое законодательство же, являясь источником эко- логического права представляет собой нормативно-правовые акты, 1 Алексеев С.С. Общая теория права.

В 2 т. Т.2. М 1982. С.232. 2 Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства основания построения Правоведение. 1976. N 4. С.16. 10 содержащие эколого-правовые нормы. Эколого-правовые нормы сос- тавляют экологическое право как отрасль права, а нормативно-пра- вовые акты составляют отрасль законодательства. При этом отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законода- тельства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру.

Например, наряду с земельным законодательством РФ су- ществует земельное законодательство ее субъектов. Норма права имеет схематически-постоянную структуру, т.е. состоит из гипотезы, диспозиции и санкции, а нормативно-правовой акт может содержать бесконечное множество составляющих элемен- тов статьи, пункты, абзацы, части статей и т.п. Исходя из это- го, в одном пункте, статье закона и другом элементе нормативно- правового акта может содержаться несколько правовых норм либо одна правовая норма может содержаться в нескольких правовых ак- тах и статьях, пунктах закона. Однако первичный элемент законо- дательства не всегда содержит все три структурных элемента пра- вовой нормы.

Иногда излагаются лишь два элемента гипотеза и санкция диспозиция может содержаться в другой статье норматив- но-правового акта или в совершенно ином акте. Так, например, ес- ли гипотеза правовой нормы, регулирующей право водопользования, закрепление в статье 23 Водного кодекса РФ определен круг лиц, которые могут быть водопользователями, ее диспозиция - в статье 92 Водного кодекса РФ права и обязанности водопользователей, то ответственность за нарушение данной нормы определена в стать- ях 129-132 Водного кодекса РФ 1. При этом такого рода несовпаде- ния очень часты. 1 Ерофеев Б.В. Экологическое право России.

М 1976. С.127. 11 Рассматривая нормативно-правовые акты как составные элементы отрасли экологического законодательства можно обнаружить, что во многих случаях эти акты носят комплексный характер и включают в свой состав нормы, относящиеся не только к экологическому зако- нодательству, но и к гражданскому, административному и другим отраслям законодательства.

Поэтому целесообразно говорить об экологическом законодательстве как о совокупности норматив- но-правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих эколо- го-правовые отношения. Экологическое право, как любая отрасль права, объединяет та- кие правовые нормы, которые регулируют особый, качественно оп- ределенный вид общественных отношений, объективно требующий спе- цифической правовой регламентации 1. Именно содержание регулиру- емых данной отраслью права отношений характеризует ее независи- мость.

Предметом экологического права являются общественные отноше- ния в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вы- текающие из этой обобщенной формулировки, подразделяются на две группы отраслевые и комплексные 2. Отраслевые экологические от- ношения - это земельноохранительные, отношения по охране недр, лесоохранительные и водоохранительные отношения, по охране жи- вотного мира, атмосферного воздуха.

Вторая группа - комплексные экологические отношения - отно- сятся к охране природных территорий, комплексов, природно-запо- ведного фонда и т.д. Обеспечение качества природной среды дости- гается именно во взаимодействии отраслевых и комплексных отноше- ний. 1 Хропанюк В. Н. Теория государства и права.

М 1995. С.294. 2 Петров В.В. Экологическое право России. М 1995. С.56. 12 Эти социально ценные общественные отношения находят свое отражение в экологическом законодательстве. Однако, для того чтобы те или иные эколого-правовые отноше- ния были выражены в нормативно-правовых актах, данные акты долж- ны отвечать определенным требованиям 1. Нормативный правовой акт должен иметь объективно выражен- ную форму - в виде документа, издаваемого соответствующим компе- тентным органом. 2. Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом, либо негосударственной организацией, которой делегированы права на принятие таких нормативно-правовых актов. 3. Принятые уполномоченными органами государства норматив- но-правовые акты должны иметь такую форму, которая определена законом.

Так, Государственная Дума принимает федеральные законы и федеральные конституционные законы и постановления Правитель- ство РФ - постановления и распоряжения и т.д. В случае наруше- ния формы принятого нармативно-правового акта, он подлежит отме- не. 4. Кроме того нормативно-правовой акт должен быть принят в условия установленной процессуальной формы правотворчества 1. 5. Необходимым является соблюдение порядка опубликования и вступления в силу нормативно-правового акта. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ, законы подлежат официальному опубликованию.

При этом неопубликованные законы не применяются.

Кроме того, не могут применяться любые нормативные правовые 1 Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М 1996. С.129. 13 акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В рамках данной нормы действует Федеральный закон О порядке опубликова- ния и вступления в силу федеральных конституционных законов, фе- деральных законов, актов палат Федерального Собрания 1,в соот- ветствии с которым официальным опубликованием федерального конс- титуционного закона, федерального закона, акта Палаты Федераль- ного Собрания считается первая публикация его полного текста в Российской газете или Собрании законодательства РФ . Также данные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио и т.д. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу сразу на на всей территории РФ по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установ- лен другой порядок вступления их в силу. Кроме того, не может считаться нормативно-правовым актом ре- шение компетентного органа, если оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-пра- вовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведе- ние природоохранительных работ и т.п. Экологическое законодательство также служит и целям обеспе- чения определенных государственных органов правовым материалом, необходимым для решения стоящих перед ними задач 2. Исходя из этого можно говорить о том, что характерный для экологического 1 Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. Ст.801. 2 Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства основания построения Правоведение. 1976. N 4. С.20. 14 права, как и для любой другой отрасли права, специфический метод правового регулирования, для отрасли экологического законода- тельства значения не имеет, т.к. у законодательства нет ни пред- мета ни метода правового регулирования.

Отрасль экологического законодательства состоит из актов, которые содержат нормы, ис- пользующие разные методы правового регулирования.

При этом цель- ность отрасли не умаляется.

Вот почему отрасль законодательства, т.е. составляющие ее нормативно-правовые акты являются предметом как систематизации, так и кодификации, при которой создаются ак- ты, содержащие нормы с разными методами регулирования.

Рассматривая те или иные нормативно-правовые акты, входящие в систему экологического законодательства можно обнаружить, что их объединяет та или иная степень экологизации.

Однако наличие в нормативно-правовом акте экологизированных норм вовсе не означа- ет его полную принадлежность к экологическому законодательству. Экологические нормы содержатся в отраслях конституционного, меж- дународного, гражданского, хозяйственного, административного, уголовного, финансового законодательства 1. На сегодняшний день можно говорить об относительно самостоя- тельной отрасли законодательства - экологическом законодательст- ве, как системе экологизированных, нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулиро- вание общественных отношений в области взаимодействий общества и природы.

Не менее важным и необходимым вопросом при рассмотрении эко- логического законодательства является вопрос о его структуре. 1 Практикум по экологическому праву России.

М 1996. С.92. 15 Само слово структура означает от лат. structura - строение, расположение, порядок, совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внут- ренних изменениях 1. Существует ряд особенностей, которые характеризуют структуру экологического законодательства. Во-первых, как уже ранее было сказано, данная отрасль зако- нодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали.

И это не- маловажно. В соответствии с Федеративным договором и Конституци- ей РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные террито- рии, охрана памятников истории и культуры относятся к совместно- му ведению федеральных органов государственной власти РФ и орга- нов государственной власти субъектов РФ. Данное положение харак- теризует не только особенность нашего государства как федератив- ного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов.

Так, субъекты РФ на основе фе- дерального законодательства могут осуществлять собственное пра- вовое регулирование, в том числе принятие законов и иных право- вых актов. Во-вторых, система экологического законодательства РФ состо- ит из двух подсистем природноресурсового и природоохранительно- го. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и ра- циональному использованию природных ресурсов.

Данная система 1 Философский энциклопедический словарь. М 1983. С.657. 16 представлена Земельным кодексом РСФСР 1, Водным кодексом РФ 2, Лесным кодексом РФ 3, Федеральным законом О животном мире 4 и другими законами. Система природоохранительного законодательства, являясь частью более общей системы экологического законодательства, как пишет В.В.Петров, представляет собой совокупность нормативно- правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рацио- нального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочета- ния экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной Среды 5. В систему природоохранительного законодательства входит Закон РСФСР Об охране окружающей при- родной Среды 6, Федеральный закон Об экологической эксперти- зе 7,Закон РСФСР О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения 8 и другие.

Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных законах, а о комплексных экологических законах.

Это связано с тем, что природоохранительные законы носят комплексный характер. Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружаю- щую природную среду в целом. Это, в частности, видно из схемы, 1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768. 2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.4471. 3 Российская газета. 1997. 4 февраля. 4 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.1462. 5 Петров В.В. Экологическое право России.

М 1995. С.545. 6 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 10. Ст.457. 7 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556. 8 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641. 17 показывающей систему федерального экологического законодательст- ва, представленной Т.В.Петровой 1. Верхний и самый основной уровень представлен нормативно-пра- вовыми актами экологического законодательства во главе с Законом РСФСР Об охране окружающей природной среды, а также иными пра- вовыми актами законодательства об охране окружающей природной среды.

Далее следуют нормативно-правовые акты природноресурсового законодательства, т.е. акты об использовании и охране природных ресурсов.

Замыкают данный круг акты иных отраслей законодательства или экологизированных 2. При этом отнесение этих актов к источникам экологического права объясняется наличием в них отдельных эколо- го-правовых норм. Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего законодательства, а в частности и экологического, является при- нятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации. Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде все- го, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению с другими актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применя- ется на всей территории России.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не должны противоречить Конституции России. В Конституции РФ отражены основополагающие положения в об- ласти экологической политики государства. В частности, она вво- дит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвен- 1 Практикум по экологическому праву России.

М 1996. С.91. 2 Там же. С.90. 18 ное определение экологической деятельности человека в сфере вза- имодействия общества и природны природопользование, охрана ок- ружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме того, Конституция РФ определяет экологические права статья 42 и экологические обязанности статья 58 гражданина. Наиболее важным является указание на компетенцию РФ в сфере природополь- зования и охраны окружающей среды статья 71 и совместную ком- петенцию РФ и ее субъектов статья 72 в данной сфере.

Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы статьи 9, 36 1. Закон РСФСР Об охране окружающей природной среды, являясь комплексным головным законодательным актом не только в подсисте- ме природоохранительного законодательства, но и во всей системе экологического законодательства, возглавляет ее 2. Это означает, что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны противоречить этому законодательному акту. Данный закон можно назвать своего рода экологической конститу- цией, т.к. он является, также как и Основной закон, актом пря- мого действия, т.е. его нормы за некоторыми исключениями, дейс- твуют без каких-либо дополнительных актов постановлений, инс- трукций, положений, конкретизирующих нормы закона. Далее, в отличие от природноресурсового законодательства, где охрана обеспечивается путем определения соответствующих пра- вил рационального использования природного объекта, в настоящем законе используется иной подход - здесь охрана окружающей при- родной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем 1 Российская газета. 1993. 25 декабря. 2 Петров В.В. Экологическое право России.

М 1995. С.85. 19 формулирования экологических требований предъявляемых к источ- никам вредного воздействия на окружающую природную среду пос- редством регулирования деятельности предприятий, учреждений, ор- ганизаций, граждан 1. Важным, по нашему мнению, является то, что для вышеупомяну- того закона характерна особенность, свойственная законодательным актам экологического направления.

Они являются комплексным не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме пра- вового регулирования. И это выражается в том, что природоохрани- тельные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окру- жающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с нормами других отраслей права - административного, гражданского и т.д. 2.Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе статьи 86-91 , представляют собой конкретизацию более общих норм граж- данского права и т.п. Наличие таких норм обеспечивает связь эко- логического законодательства с другими отраслями законодательст- ва. К числу комплексных законов, относящихся к экологическому законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения 3,а так- же Основы законодательства РФ об охране здоровья 4.Обеспечение благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью охраны окружающей природы.

Поэтому эти два закона составляют ос- 1 Охрана окружающей природной среды Постатейный комментарий к Закону России.

М 1993. С.11. 2 Петров В.В. Экологическое право России.

М 1995. С.86-87. 3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641. 4 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 33. Ст.1318. 20 нову охраны окружающей природной среды и обеспечения экологичес- кой безопасности человека.

При этом, если рассматривать соотно- шение экологического законодательства и законодательства об ох- ране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охра- ну здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей Среды 1 . Также к числу комплексных законов необходимо отнести Феде- ральный закон Об особо охраняемых природных территоряих 2, ре- гулирующий отношения в области организации, охраны и использова- ния особо охраняемых природных территорий.

Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон Об экологической экспертизе 3, призванный урегулировать отношения в области экологической экспертизы путем реализации права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Рассматривая природноресурсовое законодательство, можно за- метить, что оно представлено, как правило, головными законами. Например правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсового потенциала установлены в Лесном кодексе РФ 4 отноше- ния по поводу охраны и использования вод путем установления пра- вовых основ использования и охраны водных объектов регулируется Водным кодексом РФ 5 земельные отношения регулируются Земельным кодексом РСФСР 6 и т.д. 1 Практикум по экологическому праву России.

М 1996. С.93. 2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст.1024. 3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556. 4 Российская газета. 1997. 4 февраля. 5 Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст.4471. 6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768. 21 Говоря о соотношении экологического и природноресурсного за- конодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих при- родных ресурсов и окружающей природной среды.

Наиболее широко представлены законами так называемые эколо- гизированные отрасли законодательства. По мнению Н.И.Опилат, экологизация законодательства - объективный процесс.

Ему под- вержены все акты, в той или иной степени влияющие на состояние окружающей Среды 1. Из общего количества экологизированных актов можно назвать несколько законов, относящихся к различным отраслям законода- тельства. Так, в соответствии с Федеральным законом О Конститу- ционном Суде РФ 2, Конституционному суду РФ дается право отме- нять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам.

А в соответствии с Федеральным законом О международных договорах РФ 3, определяется порядок ратификации и вступления в силу международных договоров РФ в области охраны окружающей среды. Практическое значение имеют Уголовный кодекс РФ 4, закрепля- ющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида правонарушений Гражданский кодекс РФ 5, который оп- ределяет положения права собственности и иных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и 1 Опилат Н.И. Источники экологического права Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 1. С.76. 2 Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст.1447. 3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст.2757. 4 Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст.2954. 5 Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст.3301 1996. N 5. Ст.410. 22 иные вопросы Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1, содержащий нормы об административной ответственности в области экологопользования.

Следующий структурный уровень экологического законодательст- ва представлен подзаконными нормативно-правовыми актами.

Данный уровень можно подразделить на три основные группы 1 норматив- но-правовые акты Президента РФ 2 правительственные норматив- но-правовые акты 3 нормативно-правовые акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти. Представленное подразделение на группы не является обязательным. Так, Б.В.Ерофеев вводит еще межведомственные нормативно-правовые акты, принимаемые органами управления межведомственной компетен- ции, к которым относятся комитет по земельным ресурсам и земле- устройству РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ и др. 2 Но, с другой стороны, автор отводит особое место ука- зам Президента РФ, ссылаясь на Конституцию РФ, что якобы она не относит их к подзаконным нормативным актам 3, хотя комментарий к статье 90 Конституции РФ называет акты Президента РФ подзаконны- ми актами 4. В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ, Президент РФ издает указзы и распоряжения.

Указы, как правило, представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неоп- ределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивиду- ального характера.

Указы и распоряжения Президента РФ обязательны 1 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. N 27. Ст.899. 2 Ерофеев Б.В. Экологическое право России.

М 1996. С.132. 3 Там же. С.138. 4 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М 1994 С.429. 23 для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы госу- дарства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь осо- бым лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии с Конституцией России и федеральными законами направления внут- ренней политики государства, в том числе и в области охраны ок- ружающей природной среды.

На сегодняшний момент законодательство представлено рядом указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-право- вые отношения. Примером могут служить Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. О государственной стратегии РФ по охране окру- жающей среды и обеспечению устойчивого развития 1, Указ Прези- дента РФ от 16 декабря 1993 г. О федеральных природных ресур- сах 2 и другие. Следует отметить Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. О структуре федеральных органов исполнительной власти 3, которым Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ было реорганизовано в Министерство природных ресурсов РФ и Государс- твенный комитет РФ по охране окружающей среды.

Важным в свете данных рассуждений будет дополнение, приве- денное С.А.Комаровым о том, что указы Президента РФ могут носить нормотворческий характер. Наряду с актами федеральных законода- тельных органов данные указы могут являться актами первоначаль- ного правотворчества, т.к. содержат нормы права и посвящены общим вопросам 4. 1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6. Ст.436. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 51. Ст.4932. 3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4082. 4 Комаров С.А. Общая теория государства и права.

Саранск, 1994. С.151. 24 Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства. В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области природопользования. При этом полномочия Правительства РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановле- ний и распоряжений.

Данные акты издаются во исполнение и на ос- новании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имею- щие нормативный характер или наиболее важное значение.

Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоря- жений. В.В.Петров постановления Правительства РФ по вопросам эколо- гии разбивает на три группы 1. Так, к первой группе относятся постановления, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует наз- вать постановление Правительства РФ N 942 от 22 сентября 1993 г. Об утверждении Положения о государственной экологической экс- пертизе 2. Вторая группа постановлений предназначена для опреде- ления компетенции органов управления и контроля.

Например, Поло- жение О Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству, утвержденное постановлением Правительства РФ N 61 от 2 февраля 1 Петров В.В. Экологическое право России. М 1995. С.92. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст.3621. 25 1993 г. 1 И, наконец, в третью группу постановлений Правительства РФ автор включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Таким актом следует счи- тать постановление Правительства РФ N 501 от 4 ноября 1993 г. О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвы- чайных ситуациях 2. В случае, если постановления или распоряжения Правительства противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Прези- дента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ. Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязатель- ны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно- правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительст- ва РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инс- трукций, правил, положений, уставов, распоряжений. Так, еще в рамках Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ оно издавало нормативные правовые приказы, инструкции.

В настоящий момент органом, в функции которого передано решение вопросов охраны окружающей среды, является Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, а вопросы использования природных ресурсов ныне отнесены в ведение Минис- терства природных ресурсов РФ 3. Примером подобных актов может служить Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных 1 Собрания актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6. Ст.488. 2 Петров В.В. Экологическое право России.

М 1995. С.92. 3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4032. 26 ресурсов РФ Об утверждении Инструкции по организации и осущест- влению государственного контроля за использованием и охраной зе- мель органами Минприроды России от 25 мая 1994 г. N 160 1. А в рамках Государственного комитета РФ по охране окружающей среды был издан приказ от 31 декабря 1996 г. N 543 Об утверждении По- рядка выдачи разрешений на использование символики государствен- ных природных заповедников 2 . Кроме данных органов правом издания обязательных нормативных актов обладает специально уполномоченные органы в области охраны окружающей природной среды.

Так, Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству наделен правом издания ак- тов по охране земельных ресурсов например, Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за наруше- ния земельного законодательства, утверждена приказом Государс- твенного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 18 февраля 1994 г. N 18 3 . Многие экологические нормативные правовые акты принимаются совместно несколькими министерствами и ведомствами.

Так, Порядок направления средств предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами в го- сударственные внебюджетные экологические фонды, утвержден Минфи- ном РФ 22 декабря 1992 г. и Минприродой РФ 21 декабря 1992 г. 4, 1 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. N 9. С.11-30. 2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни- тельной власти. 1997. N 4. С.6-8. 3 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1994. N 7. С.3-10. 4 Российские вести. 1993. N 47. 27 или Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ, которое утверждено Минприродой России 3 декаб- ря 1992 г. и Российской государственной страховой компанией 20 ноября 1992 г. 1 В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ 2,нормативные акты министерств и ведомств, затра- гивающие права, свободы и законные интересы граждан регистриру- ются в Министерстве юстиции РФ. Затем данные акты подлежат офи- циальному опубликованию в газете Российские вести. Не заре- гистрированные в Минюсте РФ и не опубликованные нормативные акты не порождают никаких юридических последствий.

Данное положение имеет большое практическое и теоретическое значение, т.к. свежи примеры из недалекого прошлого, когда в разработке и утверждении ведомственных нормативных актов отсутствовал необходимый поря- док. Министерства и ведомства при издании таких документов не всегда соблюдали предусмотренные требования.

Поэтому в ряде слу- чаев принятые ведомственные акты входили в противоречие с дейс- твующими законами.

На сегодняшний момент вышеупомянутым Указам Президента РФ был установлен строгий порядок в разработке и при- нятии актов министерствами и иными государственными органами фе- деральной исполнительной власти.

Кроме того, противоречащие закону нормативно-правовые акты министерств и ведомств подлежат отмене Правительством РФ, а так- же могут быть опротестованы прокурором. 1 Закон. 1993. N 3. С.47-51. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4. Ст.304. 28 Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходи- мо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологи- ческих и других нормах.

К ним относятся различные нормативы ка- чества окружающей среды предельно допустимые воздействия вред- ных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выра- жая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как источники права.

Однако, Закон Об охране окружающей природной среды ст.ст.25-27 и др. устанавливает обязанность их исполне- ния, которая придает таким нормам юридический характер и позво- ляет оценивать их как источники права 1 . Разновидностью источников экологического права, входящих в структуру экологического законодательства, являются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить, что правовое регулирование отношений в области взаимодействия общества и природы в субъектах РФ представляет собой относитель- но самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными лишь для данных регионов особенностями.

Необходимо сказать несколько слов о характере руководящих разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Интересным на этот счет представляется мнение Б.В.Еро- феева Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики единичен и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неиз- бежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому су- дам дано право в случае пробела применять аналогию закона или аналогию права, что равносильно созданию новой правовой материи2. 1 Петров В.В. Экологическое право России.

М 1995. С.93. 2 Ерофеев Б.В. Экологическое право россии.

М 1996. С.143. 29 Несмотря на это, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда не являются источниками эко- логического права, не входят в структуру экологического законо- дательства.

Это связано с тем, что судебные органы не наделены правотворческой функцией. Пленумы соответствующих судов, расс- матривая обобщенные материалы, дают в порядке судебного толкова- ния руководящие разъяснения по вопросам применения экологическо- го законодательства. Однако, разъяснения Пленума Верховного Суда РФ обязательны для всех судов общей юрисдикции в РФ, а разъясне- ния Пленума Высшего Арбитражного суда РФ обязательны для всей системы арбитражных судов.

Постановления судебных пленумов должны лишь толковать и разъяснять смысл экологического законодательства, но не созда- вать новые нормы экологического права. Вместе с тем, суды при разрешении конкретных споров обязаны применять соответствующие нормы экологического права лишь в истолковании, содержащемся в постановлении соответствующего судебного пленума.

Это зачастую приводит к тому, что многие судьи руководствуются не правовой нормой, а положениями, предусмотренными в постановлении пленума суда. Не является источником экологического права и сложившаяся судебная практика, под которой понимается многократное единооб- разное решение судами одной и той же категории дел 51 0. Судья, рассматривая дело, по которому сложилась определенная судебная практика, может вынести и иное решение, если убежден в том, что сложившаяся практика не соответствует закону.

Однако, этого, как 1 Гражданское право Под ред. Ю.К.Толстого. М 1996. С.35. 30 правило, не происходит, и судьи, слепо следуя накатанной ко- лее, выносят неправовые решения. В России действует ряд постановлений пленумов судов в облас- ти охраны окружающей природной среды Постановление Пленума Вер- ховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 О практике применения судами законодательства об охране природы 1 , Постановление Пле- нума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР Об охране окружающей природной Среды 2 . 1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. N 2. С.10-13. 2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. N 3. С.87-93. 31 2.