Историко-теоретические основы местного самоуправления

Историко-теоретические основы местного самоуправления. Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия.

Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX веков.

Среди зарубежных учёных большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд.

Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В Безобразов В.П Коркунов К.М Чичерин Б.Н Свешников М.И Градовский А.Д Михайлов Г.С Лазаревский Н.И. и др. Учёные использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении. Лазаревский Н.И. считал, что существует всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трёх теорий самоуправления: хозяйственной и общественной; государственной; политической. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания. Теория свободной общины была разработана немецкими учёными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин.

Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права.

Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Данная теория обращалась к истории средневековых общин – вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства. На смену этой теории пришла общественная (или общественно-хозяйственная) теория самоуправления Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Её сторонники утверждали, что собственные дела общины – это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. Однако нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных и дел государственных, порученных для исполнения общинам.

Данные вопросы (местные налоги, здравоохранение, образование, культура, дорожное благоустройство и т.д.) представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства. Государственная теория самоуправления была разработана выдающимися немецкими учёными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создаётся и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов.

Только местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. Согласно политическому направлению общей государственной теории местного самоуправления, созданному Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почётными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно.

Смягчённой формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нём должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий. Л. Штейн сформировал второе основное направление этой теории – юридическое.

Он считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Современные зарубежные учёные трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Согласно теории дуализма муниципального управления муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности будет благосостояние жителей коммуны.

Рассмотренные основные теории представлены далее в схеме. Схема Основные теории местного самоуправления ТЕОРИЯ СВОБОДНОЙ ОБЩИНЫ общины - естественная корпорация, по существу независимая от государства ОБЩЕСТВЕННАЯ ТЕОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ самоуправление есть заведование делами местного хозяйства ЮРИДИЧЕСКОЕ НАПРАВЛЕНИЕ самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения ГОСУДАРСТВЕННАЯ ТЕОРИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ Самоуправление есть государственное управление ПОЛИТИЧЕСКОЕ НАПРАВЛЕНИЕ самоуправление осуществляется почётными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно ТЕОРИЯ ДУАЛИЗМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ муниципальные органы, выходят за рамки местных интересов и должны действовать как инструмент государственной администрации ТЕОРИЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ основная задача муниципалитета - предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения 2. Модели территориальной организации местного самоуправления В Европе существует множество моделей территориальной организации. В Великобритании. а также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского.

Одна из характерных черт – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы.

Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи используя финансовые рычаги – субвенции, дотации и др. Другая характерная черта – муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

В ряде зарубежных стран действует муниципальная система, которая в своей основе имеет французскую модель местного самоуправления. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления.

Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. Ключевую роль в системе местного управления Франции играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности. В данной модели – наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления.

Муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Местное (коммунальное) самоуправление Германии предусматривает наряду с представительным городским органом образование коллегиального исполнительного органа – магистрата во главе с бургомистром. Органы местного самоуправления обязаны решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства.

Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права, т.е. государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Скажем, в Германии, где еще после войны насчитывалось четыре основных модели местной администрации, в настоящее время наблюдается почти полное единообразие административных режимов; и это несмотря на то, что после объединения страны количество земель возросло с 11 до 16. Администрации всех земель высказались за избрание мэра прямым голосованием и за введение прямых демократических процедур.

В качестве важнейших признаков права на самоуправление общин в Федеративной Республике Германия конституционный законодатель выделяет следующие: - сфера реализации права на самоуправление, сфера деятельности - "все дела местного сообщества"; - характер деятельности - регулирование (в земельных конституциях - управление, упорядочение); - способ деятельности - "под собственную ответственность"; - границы деятельности - "в рамках закона" . В Австрии, где каждая земля также принимает свой собственный кодекс о коммунах и свой собственный избирательный закон, также прослеживается тенденция к избранию мэра прямым голосованием.

Такая процедура применяется уже в пяти землях из девяти. В Испании между местными территориальными образованиями наблюдаются лишь небольшие различия, хотя по Основному Закону автономные коммуны наделены правом применять свои собственные варианты устройства местных образований с определенными ограничениями.

Но в подавляющем большинстве коммуны почти не принимали законов в этой области, если не брать в расчет чисто прикладные вопросы. Большую активность в данном плане проявили Каталония и Страна Басков. Демократия приводит к прямым выборам, и в настоящее время от непрямых выборов отказались почти повсеместно. В Испании подобная практика сохранена для выборов депутатов от провинций (муниципальные советники входят в избирательную коллегию, которая и избирает из их числа депутатов пропорционально количеству представленных членов). В Венгрии, где непрямые выборы были введены в 1990 г. для избрания в совет графства (comitat), от них также отказались.

В Португалии, где коммуны объединяют большие территории, но при этом немногочисленны, советы частично состоят из членов, избранных советами церковных приходов (freguesias), которые являются территориальными образованиями внутри коммун. В Чешской Республике и в Австрии некоторые города осуществляют определенные управленческие полномочия по отношению к прочим, менее значимым коммунам, располагающимся в том же округе.

И, наконец, автономия немыслима без контроля, а потому ее следует организовать таким способом, который гарантировал бы соблюдение законодательства, одновременно гарантируя те права на свободные действия, которыми наделены местные территориальные образования. Но предмет контроля различается в зависимости от того, что именно подлежит контролю: осуществление собственных полномочий или делегированных полномочий.

В последнем случае контролю подлежит весь комплекс принимаемых решений, и контрольные функции могут даже уподобляться иерархической дисциплине; в первом варианте контролируется только соответствие принимаемых решений закону. Концепция и определение полномочий местных территориальных образований являются самыми сложными предметами в данной области. И в самом деле, ситуация, сложившаяся в настоящее время в большинстве стран, является результатом длительного исторического развития, а потому описать все ее аспекты с точки зрения рациональных критериев едва ли удастся.

Европейская хартия о местной автономии гласит, что местные территориальные образования должны играть "значительную" роль в общественной деятельности, которая, в свою очередь, должна быть определена таким образом, чтобы они могли осуществлять ее в автономном режиме. Это формулировка весьма общего характера. Действительный объем и природа полномочий местных территориальных образований значительно разнятся между собой в разных странах Европы.

Если верить одной из тенденций современной экономической теории, "налоговый федерализм" мог бы дать в наше распоряжение критерий для определения полномочий и ассигнования ресурсов. Однако на самом деле этот критерий позволяет в лучшем случае определить объем собственных ресурсов в зависимости от объема подлежащих финансированию полномочий, но оказывается недостаточным для определения юридических рамок осуществления свободного местного управления.

Обычно описание полномочий местных территориальных образований пытаются дать с помощью понятия о делах местного значения. Таким образом, в область полномочий местных территориальных образований включают все предметы или вопросы, ограниченное значение которых позволяет признать их делами местного значения. Однако данный критерий совершенно неудовлетворителен: например, местным территориальным органам можно поручить руководство школами, но всякий согласится с тем, что вопрос об образовании никак не может быть отнесен к делам местного значения.

Стоит напомнить, что предметом понятия о делах местного значения является в первую очередь идентификация права: за местным территориальным органом признается право самостоятельно решать любой вопрос, используя имеющиеся в его распоряжении средства, интересующий население данной территории, при этом соблюдая законы и не препятствуя осуществлению полномочий прочих органов власти.

Местным территориальным органам необходимо законодательное подтверждение их права на инициативу, которое сегодня закреплено в законодательстве всех европейских государств. Данная концепция включена в Хартию о местной автономии, к которой в 2000 г. присоединилась Великобритания, еще недавно исключавшая понятие о местной автономии по инерции парламентской монархии. Все это означает, что понятие о делах местного значения не может быть определено простым перечислением материальных полномочий, предоставляемых по закону различным категориям местных территориальных образований.

Конечно, подобная законодательная база необходима, особенно в тех областях деятельности, для которых разрабатываются различные линии государственной политики и в которых существуют разветвленные государственные службы, необходимые для жизни общества. Только в самых исключительных случаях весь комплекс вопросов может быть решен с применением полномочий лишь одной категории государственного органа.

Наоборот, чаще всего проведение мероприятий или организация государственной службы требуют участия как государства, так и местных территориальных образований, но на разных уровнях. И тогда закон призван определить материальные полномочия и уровень власти, который необходимо задействовать. Модели территориальной организации местного самоуправления модель характерная черта участие правительства полномочия страны АНГЛОСАКСОНСКАЯ отсутствие на местах полномочных представителей правительства финансовые рычаги – субвенции, дотации муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон США, Канада, Австралия Новая Зеландия ФРАНЦУЗСКАЯ высокая степень централизации местного управления и самоуправления наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления Муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов Франция ГЕРМАНСКАЯ государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права государство делегирует часть своих функций органам самоуправления в рамках закона Германия, Австрия 3.