Комитетская система Конгресса

Комитетская система Конгресса. В систему комитетов конгресса входят постоянные коми¬теты палат, объединенные, расследовательские, специальные и согласительные комитеты.

Постоянные комитеты палат. Постоянным комитетам палат, созданным по соответствующим направлениям зако¬нодательной деятельности, принадлежит необычайно важная роль в функционировании конгресса. Не случайно многие специалисты называют их волевыми центрами политики на Капитолии. Более 100 лет назад В.Вильсон следующим образом определил роль комитетов: “Конгресс на сессии — это выставочный конгресс; конгресс в комитетах — это рабочий конгресс”. Эта оценка не утратила своей актуальности и в наши дни. Палата представителей имеет 22, сенат — 16 постоянных комитетов.

В палате представителей образованы следующие комите¬ты: сельского хозяйства; по ассигнованиям; воору¬женных сил; по банкам, финансам и городскому разви¬тию; бюджетный; по делам Федерального округа Колумбия; образования и труда; энергетики и тор¬говли; иностранных дел; по правительственной де¬ятельности; администрации палаты; внутренних дел; юридический; торгового флота и рыболовства; почтового ведомства и гражданской службы; об¬щественных работ и транспорта; правил; науки, астронавтики и технологического прогресса; малого биз¬неса; стандартов должного поведения; по делам вете¬ранов и путей и средств.

Сенат имеет следующие постоянные комитеты: сельского хозяйства, продовольствия и лесных ресурсов; ассигнова¬ний; вооруженных сил; банков, жилищного строи¬тельства и городского развития; бюджетный; торгов¬ли, науки и транспорта; энергетики и природных ресур¬сов; окружающей среды и общественных работ; по финансам; внешних отношений; правительствен¬ной деятельности; юридический; труда и людских ресурсов; правил и администрации; “малого бизнеса”; по делам ветеранов.

Регламенты палат достаточно чётко фиксируют предмет¬ную компетенцию каждого из комитетов, выделяя те вопро¬сы, которые попадают под их юрисдикцию. Так, например, предметная компетенция юридического комитета сената очерчена следующим образом: “Все проекты законодательных актов, послания, петиции, прошения и иные материалы, имеющие отношение к следующим вопро¬сам: 1. Формирование избирательных округов по выборам в палату представителей; 2. Банкротство, мятежи, шпионаж и подделка ценных бу¬маг; 3. Гражданские права и свободы; 4. Поправки к Конституции; 5. Федеральные суды и судьи; 6. Правительственная информация; 7. Праздничные дни и празднества; 8. Иммиграция и натурализация; 9. Общие аспекты между штатных соглашений; 10. Общие аспекты судебного процесса, гражданского и уголовного; 11. Местные суды на территориях и во владениях Соеди¬ненных Штатов; 12. Меры в отношении исков, предъявленных к Соединен¬ным Штатам; 13. Федеральные исправительные учреждения; 14. Патентная служба; 15. Патенты, авторское право и торговые знаки; 16. Защита торговли и торговых отношений от незакон¬ных ограничений и монополизма; 17. Пересмотр и кодификация законодательства Соеди¬ненных Штатов; 18. Границы штатов и территории. (Правило XXV По¬стоянных правил сената). Общий перечень таким же образом оформленных предме¬тов ведения комитетов охватывает в каждой из палат более 200 вопросов.

По этим вопросам комитеты не только дают заключе¬ния и представляют доклады по проектам палатам, но и проводят анализ практики применения действующего зако¬нодательства.

Правила сената так формулируют эту зада¬чу: “Для оказания помощи сенату: 1) в анализе, оценке, обобщении практики действия, применения и исполнения законов конгресса; 2) в разработке, обсуждении и приня¬тии тех изменений законов и дополнений к законодательст¬ву, которые представятся должными и необходимыми, — каждый постоянный комитет, кроме комитетов по ассигно¬ваниям и по бюджету, проводят анализ и изучение на дол¬говременной основе практики действия, применения и ис¬полнения этих законов, либо отдельных их положений по вопросам, которые входят в предметную компетенцию каждого из комитетов.

Комитеты могут проводить необходимые работы по анализу, оценке и обобщению практики самосто¬ятельно либо поручать их выполнение по договорам другим организациям, либо требовать проведения этих работ прави¬тельственными органами, направляющими в подобном слу¬чае по их результатам свои доклады сенату”. (Правило XXVI Постоянных правил сената). Постоянные комитеты палат наделены широкими права¬ми. Они “имеют право проводить такие слушания, заседать и осуществлять свою деятельность в такое время и в тех местах в период сессии, между сессиями и заседаниями по повестке или иным образом вызывать тех свидетелей или требовать предоставления той корреспонденции, доку¬ментов, книг и бумаг, а также принимать под присягой такие показания и производить такие расходы (по сумме, не превышающие 10 000 долл. на каждый комитет, на пе¬риод работы конгресса), как это будет сочтено необходи¬мым самим комитетом.

Каждый подобный комитет может проводить расследования по любому вопросу, попадающему под его юрисдикцию, и докладывать о слушаниях, прово¬дившихся по их результатам” (Правило XXVI Постоянных правил сената). Особое значение имеют проводимые комитетами слуша¬ния. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение.

Напри¬мер, комитет по ассигнованиям палаты представителей 98-го конгресса провел за два года 720 слушаний в комитете и в подкомитетах, заслушал 10215 свидетелей, опубликовал 225 томов материалов общим объемом 202 767 печатных стра¬ниц. Численный состав комитетов в сенате и палате предста¬вителей определяется различным образом. В сенате он уста¬новлен Постоянными правилами (регламентом). В палате представителей он определяется заново каждым новым со¬ставом палаты.

Но непременным остается требование сохра¬нения за партией большего числа мест в каждом из комите¬тов. Конкретное же соотношение (квота представительства) партий определяется по соглашению между лидерами фрак¬ций. В сенате численный состав комитетов колеблется от 10 (комитет правил и администрации) до 28 (комитет по ассиг¬нованиям) членов.

Сенатор и конгрессмен, по общему пра¬вилу, не может быть членом более чем двух постоянных ко¬митетов палаты.

Определение персонального состава постоянных комите¬тов осуществляется следующим образом.

После выборов се¬наторы и конгрессмены представляют в соответствующие политические комитеты свои пожелания в пись¬менном виде с указанием стажа пребывания и характера ра¬боты в конгрессе.

На этой основе (“система старшинства”) политические комитеты отбирают кандидатов на пост пред¬седателя (лидера меньшинства) и членов комитета от пар¬тии. Отобранные кандидатуры передаются на одобрение кон¬ференции партии и утверждаются в пределах установленных квот на одном из первых после выборов заседаний палаты. Наиболее влиятельными и по этой причине наиболее заманчивыми для депутатов являются финансовые комите¬ты и комитеты правил палат.

Первые — дают возможность влиять на федеральную администрацию и органы власти штатов. Вторые — координировать законодательную дея¬тельность палаты. Так, например, комитет правил палаты представителей определяет порядок прохождения законо¬проектов, условия проведения дебатов, предоставление конгрессменам более или менее значимых льгот (распреде¬ление служебных помещений и т.п.). Председатели постоянных комитетов избираются, как и прежде, с учетом главным образом их послужного списка (длительности пребывания в стенах Капитолия). В послед¬ние годы их роль несколько снизилась.

Но и сейчас в делах комитетов решающее слово во многом принадлежит именно им. Они созывают и ведут заседания, определяют повестку, осуществляют контроль за распределением фондов, доклады¬вают палате по результатам обсуждения в комитете проек¬тов. Под руководством председателя функционирует вспомо¬гательный аппарат комитета. В его задачи входит отбор, анализ и обобщение материалов и информации, подготовка и проведение слушаний, оформление и публикация доку¬ментов комитета.

Постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. От их решения во многом зависят судьбы внесенных в конгресс проектов, о чем достаточно красноре¬чиво свидетельствуют такие факты. Примерно 90 процентов всех законопроектов остаются нерассмотренными конгрессом в связи с нежеланием либо отказом постоянных комитетов дать им дальнейший ход. Примерно в том же соотношении законопроекты, одобренные комитетом, принимаются пала¬тами практически без изменений.

В последние годы роль постоянных комитетов несколько снизилась. Связано это с все возрастающим значением под¬комитетов. Образуются они в рамках практически каждого из комитетов и все чаще берут на себя функции, которые раньше были возложены на комитеты. Объясняется это как большой загруженностью самих комитетов, так и потребно¬стью более специализированного обсуждения и рассмотрения законопроектов. Наиболее, как, впрочем, и наименее значительные акты комитеты отсылают в подкомитеты, которые могут: 1) оста¬вить их без рассмотрения; 2) провести слушания; 3) одоб¬рить проекты; 4) одобрить проекты, но предложить к ним поправки; 5) подготовить альтернативные проекты; 6) дать отрицательные заключения по законопроектам (последнее имеет место крайне редко). О результатах своей работы подкомитет докладывает сво¬ему комитету, который по ним принимает решения.

К пала¬там подкомитеты обращаться не могут.

Возглавляет подкомитет председатель, избираемый от фракции большинства комитета. В состав подкомитета вхо¬дит, как правило, от 3 до 5 человек. Так же, как и постоян¬ные комитеты, они имеют вспомогательный аппарат и слу¬жебные помещения. Более кратко рассмотрим иные виды комитетов Конг¬ресса. Законодательство и регламенты палат не определяют по¬рядок образования расследовательских и специальных коми¬тетов. Установлен он прецедентами каждой из палат в от¬дельности. Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики примене¬ния законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, обществен¬ных организаций и членов конгресса.

Численный состав комитетов определяется палатами в за¬висимости от того, какие задачи перед ними поставлены. На¬значения в состав комитетов производят председатели палат. В резолюции палаты регламентируются полномочия и сроки деятельности образуемых специальных и расследовательских комитетов.

В ряде случаев создавались специальные объеди¬ненные комитеты палат конгресса. Указанным комитетам предоставлено право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов, неза¬висимо от того, заседает в это время конгресс или нет. Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставле¬ния необходимой документации. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы на сумму до 1000 долл. либо подвергнуты тю¬ремному заключению на срок до одного года. Доклады спе¬циальных и расследовательских комитетов заслушиваются образовавшими их палатами.

После заслушивания докладов специальные комитеты, как правило, расформировываются. В комитетскую систему конгресса входят также объеди¬ненные комитеты конгресса, специализированные, постоян¬но действующие органы, созданные на паритетных началах обеими палатами на основе соответствующего закона или со¬вместной резолюции палат.

В настоящее время в конгрессе функционирует четыре объединенных комитета — по эконо¬мике, налогообложению, по деятельности Библиотеки конг¬ресса и правительственной печати. По своему значению эти комитеты далеко не равнозначны. Реальные полномочия, со¬поставимые с теми, которыми обладают постоянные комите¬ты палат, имеют только два комитета — по налогообложе¬нию и экономике. В их состав входят: в первый —по 5, во второй — по 10 сенаторов и конгрессменов.

Функции пред¬седателя после каждой сессии конгресса поочередно перехо¬дят к представителю сената или палаты представителей. Самостоятельную разновидность объединенных комите¬тов представляют согласительные комитеты. Создаются они в каждом отдельном случае при необходимости согласования текстов законопроектов или резолюций, принятых обеими палатами. О роли согласительных комитетов можно судить по следующему факту. Около 15 % всех законов, принимаемых конгрессом, проходят согласование между палатами. Формируются они председателями палат, выбор которых, как правило, падает на “старейших” законодателей, облада¬ющих необходимыми в этих случаях личными связями и опытом подобной деятельности. 2.3.