Полномочия в области внешней политики

Полномочия в области внешней политики. Вопросы войны и мира. По Конституции, решение воп¬роса войны и мира возложено на конгресс. Он наделен пра¬вом “объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила отно¬сительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право ре¬шать вопрос о вступлении в военные действия авторы Кон¬ституции безоговорочно отнесли к компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в военные дей¬ствия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении.

Но к формальному объяв¬лению войны конгресс прибегал только в пяти случаях.

В остальных —а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 — решение о применении военной силы при¬нималось президентом единолично. Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет право набирать и содержать армии; однако, никакие денеж¬ные ассигнования для этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих ме¬ханизмов не применялся.

И только после нее конгресс пред¬принял ряд мер, призванных ограничить власть президента. Центральное место в совокупности мер, принятых конг¬рессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае объявления войны, специ¬ального разрешения в форме статута и общенационального чрезвычайного положения, создавшегося в результате напа¬дения на США, их территорию или владения, либо на их во¬оруженные силы”. Причем прежде чем применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен кон¬сультироваться с конгрессом.

Если военные действия нача¬лись, президент в течение 48 часов обязан представить конг¬рессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса воен¬ные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот срок может быть про¬длен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпада¬ющую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, президент обязан подчиниться до истечения, как первого, так и второго срока.

Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть прези¬дента. Но преувеличивать ее значение не следует. Предва¬рительные консультации президента с конгрессом практиче¬ски не проводятся.

Заключение международных договоров. Договоры заклю¬чаются под непосредственным контролем президента и пере¬даются на одобрение сената. Сам процесс ратификации дого¬воров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой — сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большин¬ством в две трети голосов присутствующих сенаторов; на вто¬рой — президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифици¬ровать договор. Позиции сената весомы.

Недаром В.Вильсон как-то сказал: “Президент, представляющий сенату на утвер¬ждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г предусматривавший участие США в Лиге на¬ций. Нередко при определении характера договорных обяза¬тельств исполнительная власть вынуждена учитывать воз¬можную оппозицию в сенате.

Сенат может не только отклонить договор, но и внести в него поправки или оговорки либо просто не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обя¬зательства, что влечет необходимость дополнительного согла¬сования между сторонами по договору. Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке только обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они ставят другие государства в неравноправное поло¬жение. Помимо оговорок и поправок сенат в резолюции об одобрении договоров включает и так называемые “понима¬ния” — заявления, в которых сенат дает определение и тол¬кование тем или иным положениям договорного акта. На второй стадии ратификации судьба договоров нахо¬дится в руках президента.

Он может отказаться от промуль¬гации договора. В этом случае он не вступит в силу. Международные обязательства США выступают не толь¬ко в форме договоров, но и в форме исполнительных согла¬шений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполни¬тельной властью, но не передаются на одобрение сената.

Различается несколько видов исполнительных соглаше¬ний. Первую группу составляют исполнительные соглаше¬ния, заключенные на основе законов и договоров либо “кон¬ституционных” полномочий самого президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые по ха¬рактеру содержащихся в них обязательств либо согласно тре¬бованиям самого конгресса, должны получить его санкцию.

Наибольший удельный вес принадлежит исполнительным соглашениям первой группы. Так, например, на основе дого¬вора о создании НАТО было заключено около 10 тыс. различ¬ного рода актов. Особое значение имеют соглашения, которые президент заключает на основе своих “конституционных” полномочий как руководителя внешней политики и главноко¬мандующего. Такого рода международные обязательства при¬нимаются по инициативе самого президента и не нуждаются в санкции конгресса.

К ним относятся соглашения об установ¬лении дипломатических отношений. В их число входят соглашения о перемирии, соглашения по вопросам совместного военного производства, военных баз и т.д. Нередко президенты заключали исполнительные согла¬шения, даже не уведомляя конгресс о принятых мерах. Кон¬гресс мирился с этим до 1972 г когда был принят закон Кейса. В соответствии с законом “любые международные со¬глашения, не заключенные в форме договора”, должны пе¬редаваться конгрессу не позднее 60 дней после вступления их в силу. В том же случае, если передача такого соглаше¬ния может нанести “ущерб государственной безопасности Соединенных Штатов”, оно должно быть представлено толь¬ко комитетам по иностранным делам сената и палаты пред¬ставителей.

Во вторую группу включены исполнительные соглаше¬ния, которые должны быть санкционированы конгрессом по характеру содержащихся в них обязательств. В большинстве случаев это соглашения, выполнение которых зависит от вы¬деления ассигнований или принятия конгрессом соответству¬ющего закона, например, об участии США в международных организациях.

Иной характер носят исполнительные согла¬шения, которые президент должен передать на одобрение конгресса, выполняя установленные законодательством тре¬бования. Так, например, на основании закона о создании агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение вооруженных сил США, дол¬жны передаваться конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения.

В общей сложности численность служащих, занятых не¬посредственно в конгрессе либо в его вспомогательных орга¬нах, превышает 30 тыс. человек. Размеры выделяемых ассиг¬нований на деятельность конгресса в настоящее время до¬стигли 2 млрд. долл. в год. Глава 3.