Соотношение органов федеральной власти и местного самоуправления

Соотношение органов федеральной власти и местного самоуправления. Вернемся к ситуации, складывающейся в ходе реализации реформы местного самоуправления на уровне государственной власти субъектов Федерации.

По практическому формированию полноценного местного самоуправления как процессу, организуемому и направляемому государством, все субъекты Федерации делятся примерно на три группы, объединенные отношением их руководителей не к той или иной системе построения местного самоуправления, а к включению общественного элемента населения в систему управления территорией и решения местных проблем, т.е. к принципу народовластия.

Первая группа поддержки субъекты Федерации, руководители которых осознают роль самоуправления в стабилизации политической и экономической обстановки в регионе и рассматривают эффективно функционирующую систему самоуправления как опору органов государственной власти субъекта Федерации и их руководства во взаимоотношениях с Центром при однозначном отсутствии сепаратистских устремлений.

В таких регионах были организованы и проведены выборы в органы местного самоуправления в некоторых - еще в 94-95 гг в подавляющем большинстве муниципальных образований избраны главы местного самоуправления, идет интенсивная разработка законодательства по вопросам обеспечения организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления Шахрай С. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление Федерализм и межнациональные отношения в современной России Всероссийская научно-практическая конференция М 1994 С. 7-20. Для данных регионов дальнейшая реализация реформирования местных органов власти представляет предмет согласования интересов и разграничения компетенции Федерации, ее субъекта и муниципальных образований на его территории.

Ко второй группе пассивного сопротивления можно отнести большинство субъектов Федерации, руководители которых прагматично движутся в русле общей политики, не поспешая, но и не демонстрируя особой позиции.

В таких регионах, как правило, до конца 1996 года проведены выборы органов местного самоуправления.

Разработка законодательства ограничивается закреплением статуса органов государственной власти и условиями формирования органов местного самоуправления, регламентация же вопросов обеспечения деятельности органов местного самоуправления откладывается под предлогом неготовности федерального законодательства. Суть этого противостояния описана С.Рыженковым Центр и регионы в лице различных коллективных и персональных представителей пытались усилить свое значение в политической системе за счет принципов организации местного самоуправления, которые отвечали бы этой цели. Местное самоуправление отнимало часть власти у Центра и большую часть власти регионального уровня.

Это означало, что Центр пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления. Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления 1994-97 гг. Местное самоуправление теория и практика под ред. Г.Люхтерхандт М 1997 2-е издание С. 73-129. При проведении второго, экономического этапа, особенно болезненно воспринимаемого государственной властью данных субъектов Федерации, федеральная власть уже может опираться на практически сформированный на первом этапе реформы слой муниципальных деятелей, используя методы давления как сверху - через стимулирование и координацию деятельности субъектных законодателей в целях создания единого правового поля для деятельности местного самоуправления так и снизу - через участие органов местного самоуправления в формировании законодательных и представительных структур на уровне субъекта Федерации, а также лоббирование практических интересов муниципалитетов в исполнительных органах государственной власти.

Ну и, наконец, третью группу активного сопротивления составляют субъекты Федерации, руководители которых декларируют и осуществляют особый путь под прикрытием псевдонациональной или псевдореформаторской риторики.

В этих регионах, как правило, понадобилось не менее года, чтобы избрать правомочные законодательные органы государственной власти, так и не сумевшие обрести политическую самостоятельность.

В связи с этим законодательная база, как правило, противоречит федеральному законодательству либо не разработана, представительные органы местного самоуправления избраны частично, либо не избраны, местные органы власти составляют единую систему исполнительной власти и не могут являться опорой федерального центра в проведении реформы.

Руководители таких регионов, конечно, за реформы и за демократию, но поэтапную, с учетом национальных традиций, иначе - раздрай по вертикали, эскалация сепаратистских настроений. Наиболее типична легальная аргументация делегирование полномочий местному самоуправлению должно идти поэтапно вначале субъекту Федерации, а затем уж на места, субъект читай - руководитель сам вправе определять степень готовности населения к самоуправлению. Субъекты Федерации этой группы, кроме позиции руководителей, объединяет также сходное геостратегическое положение как правило, богатые сырьевые или финансово-экономические ресурсы при политических повышенный статус самостоятельности или географических пригранич-ное положение, отдаленность от Центра возможностях самостоятельной их реализации. Где-то выборы не назначались, а где-то раз за разом из-за неявки избирателей проваливались.

Влияние на внутриполитические процессы в регионе реальной позиции первого лица в таких условиях огромно, если не определяюще.

И именно руководители этих регионов, с учетом имеющегося опыта, наиболее последовательно и непримиримо критикуют как Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, так и конституционные принципы местного самоуправления. Вряд ли это можно назвать укреплением демократии, да и государственности тоже. Такая ситуация ставит вопрос для федеральной власти.

Должно ли местное самоуправление формироваться по единым общероссийским принципам и объективно сдерживать сепаратистские амбиции региональных вождей, цементировать государственность в условиях не оформившегося, не устоявшегося федерализма. Или, при откровенном игнорировании федерального закона и свободном трактовании соответствующих положений Конституции России, организация местной власти в таких сверхсамостоятельных регионах будет строиться по своим правилам, под своих властителей, то есть способствовать усилению регионализации в интересах узких административно-экономических элит, в ущерб как общегосударственным интересам, так и интересам населения этих регионов.

Каковы возможные рычаги воздействия государственной власти Российской Федерации по преодолению такого правового сепаратизма, выражающегося в фактическом ограничении части населения Российской Федерации в пользовании полным объемом гражданских прав и свобод, гарантированных Конституцией России? Прежде всего - скорейшая разработка и принятие на федеральном уровне правового механизма, обеспечивающего соответствие субъектного законодательства Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

И тут сложность, может быть, не в самом механизме, а, скорее, в том, как его встроить в действующую Конституцию, в сложную систему правовых взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.

Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривает ответственность органов местного самоуправления как перед населением, так и перед государством. Но такая ответственность до сих пор не предусмотрена для органов государственной власти субъектов Федерации! Тем не менее существующих государственных институтов вполне достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных руководителей исполнительных органов государственной власти в правовых рамках, определяемых существующим федеральным законодательством и это скорее уже вопрос к правоохранительным органам, обязанным обеспечивать однообразное исполнение законов на всей территории государства.

Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленных правовых механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном взаимодействии с вновь избранными руководителями органов государственной власти регионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы принуждения и убеждения, чтобы постепенно сглаживать различие в социальном и экономическом уровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в том числе и права на осуществление местного самоуправления то, что и делает нас гражданами единого государства.

Таким образом, одной из главных и политически сложных задач второго этапа реформы местного самоуправления, имеющего целью создание условий организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления, выявляется необходимость осмысленных действий федерального Центра по законодательному обеспечению федеральных гарантий формирования экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а также формированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и проведение реформы на уровне государственной власти субъектов Федерации.

Необходимо заметить, что задача муниципальной группы в некоторой мере облегчается тем, что объективно в усилении роли муниципального уровня при формировании региональных парламентов должны быть заинтересованы все три уровня власти муниципальный, региональный и федеральный.

Последние крайне нуждаются в конструктивности взаимодействия региональных законодателей с исполнительной властью и отходе от излишней идеологизации неизбежных противоречий между представительной и исполнительной властью. Кроме того, для федеральной власти принципиально важен качественный состав региональных парламентов, обеспечивающий политическую лояльность или хотя бы предсказуемость своего председателя, обладающего в качестве члена Совета Федерации полновесным голосом при решении важнейших вопросов на федеральном уровне.

Все же, несмотря на то, что на федеральном уровне государственной власти остается еще достаточно других нерешенных вопросов, с принятием Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и проведением на его основе муниципальных выборов, дальнейшее развитие реформы местного самоуправления переместилось на уровень субъектов Российской Федерации, войдя в прямую зависимость от мудрости и ответственности руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, от отношения к этому вопросу законодателей в региональных парламентах.

Именно активное участие муниципальных политиков в деятельности региональных парламентов, своевременная подготовка и принятие ими качественного субъектного законодательства о местном самоуправлении являются сейчас показателем готовности и способности государственной и муниципальной власти реализовать прогрессивные положения Конституции и Федерального законодательства. 6. Организационные принципы, функции и полномочия органов местного самоуправления, их классификация Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими правами грамотно воспользоваться.

Одним из факторов самостоятельности местного самоуправления Конституция РФ, а за ней и Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ определяют право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

На практике это осуществляется самостоятельной разработкой устава муниципального образования, в котором, наряду с другими вопросами местного значения, указывается структура и порядок формирования органов местного самоуправления данного конкретного муниципального образования статья 8 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ . Уже имеющаяся практика подготовки и принятия муниципальных уставов показывает, что этот, важнейший для последующего успешного функционирования муниципального образования, процесс проходит зачастую под воздействием политической или личностной конъюнктуры как органов и должностных лиц государственной власти региона, так и должностных лиц местного самоуправления. Проще говоря, во многих случаях право жителей муниципальных образований на создание оптимальной, наиболее подходящей для специфических условий их проживания, модели местного управления подменяется желанием тех или иных должностных лиц закрепить через правовые механизмы, только еще нарождающиеся в нашем государстве, конъюнктурную, удобную для себя систему местного самоуправления.

Одно из проявлений такой тенденции выражается в разработке на уровне субъекта Федерации так называемых типовых уставов муниципальных образований.

Наиболее ярким отражением таких процессов стала ситуация, сложившаяся в Чувашской Республике.

Государственным Советом Чувашской Республики был разработан и принят типовой устав муниципального образования, отражающий представления законодателя о принципах организации местного самоуправления в республике. Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлением администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой устав, отражающий позицию по этому вопросу администрации Президента республики.

Главы районных администраций не особенно скрывали, что на них было оказано определенное давление, с тем, чтобы типовой устав, подготовленный администрацией кстати, содержащий грубейшие нарушения как федерального, так и республиканского законодательства решениями немногочисленных и управляемых районных парламентов, обрел статус полноценной районной конституции. Министерство юстиции республики, закрыв глаза на явные противоречия законодательству, регистрирует такие продукты волеизъявления населения, ссылаясь на то, что процедура регистрации является формальностью. Госсовет республики обращается в Государственную Думу, к прокурору, в другие федеральные и республиканские инстанции В общем, пошла писать губерния.

А ведь и процитированное в эпиграфе положение Конституции России и соответствующие нормы Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации вовсе не случайно определяют необходимость решения этого вопроса в самих муниципальных образованиях, а не на уровне субъекта Федерации.

Различие в структуре органов местного самоуправления диктуется не тем, в каком суверенном субъекте Российской Федерации находится данное муниципальное образование, а характерными особенностями именно самого муниципального образования - его территорией, численностью населения, географией расположения и многими другими конкретными особенностями.

На тех общих принципах, которые диктуют необходимость той или иной конкретной структуры органов местного самоуправления, исходя из общемирового опыта решения подобных проблем, и хотелось бы сейчас остановиться.