Местное самоуправление в Санкт-Петербурге

Местное самоуправление в Санкт-Петербурге. Законопроект “О местном самоуправление в Санкт-Петербурге“ предусматривает организацию муниципальных образований во всех районах города, во всех городах-спутниках и во всех поселках, расположенных на территории города федерального значения.

Указанный законопроект уже обсуждался около года тому назад в Законодательном Собрании и был принят большинством голосов. Впоследствии на законопроект было наложено “вето” главы исполнительной власти города - мэра Анатолия Собчака. Сейчас этот документ вновь внесен в Собрание теми же авторами и практически в том же виде, что и год назад. Документ был вновь принят “за основу” во время голосования в Законодательном Собрании. В сентябре 1996 года Законодательным Собранием был принят, а 08.10.96 г. подписан В. А. Яковлевым закон “О структуре Администрации г. Санкт- Петербурга”. По этому закону районная администрация однозначно понимается как территориальный орган государственной власти (ст.7). Это же касается городов-спутников и поселков, входящих в состав субъекта федерации г. Санкт-Петербурга.

Их полномочия, в основном, распространяются на вопросы управления жилым фондом, учета граждан, создания и обеспечения развития учреждений здравоохранения, образования и культуры, содержания дорог, вывоза отходов, использования земельных участков, выплаты пенсий, оказания социальной помощи, записи актов гражданского состояния и т.д включая п.18 (“иные функции Администрации Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга”) - ст.45. Один из вице-губернаторов координирует деятельность районных, городских, районных в городе и поселковых администраций через секретариат. 12 ст. Конституции РФ особо отмечает положение о самостоятельности органов местного самоуправления, но ни Конституция, ни федеральное законодательство не учитывают двойственного положения Санкт-Петербурга, который, с одной стороны - город, а, с другой субъект федерации (город федерального значения). Поэтому в Санкт-Петербурге невозможно совмещение функций государственного и местного самоуправления в одном органе власти, как это сделано в городах Германии и Австрии.

Законодательное Собрание избрало в качестве базового уровня для организации местного самоуправления в Петербурге уровень городских районов, а также городов-спутников и поселков, входящих в состав города федерального значения.

Но организация местного самоуправления в Петербурге как в обычном городе предполагает создание на одной территории параллельных органов власти: двух органов государственной власти (Законодательное Собрание и губернатор) и двух органов власти местного самоуправления (Например, муниципального совета и мэра). Весьма вероятно, что между “параллельными” структурами и, прежде всего, между главами исполнительной власти могут сложиться очень непростые отношения, будет иметь место “перетягивание” полномочий, эффект “поиска виноватых” в параллельных структурах и т.д. Создание органов местного самоуправления в микрорайонах также не представляется возможным: на этом уровне местное самоуправление не сможет заниматься почти ничем, кроме благоустройства, регулирования торговли и некоторых других функций.

Становится понятным, почему Законодательное Собрание остановило свой выбор именно на районном уровне как наиболее оптимальном для организации местного самоуправления.

В ст. 4 принятого за основу законопроекта перечислены территории на которых будет осуществляться местное самоуправление.

Это 13 районов города: Адмиралтейский, Василеостровский, Выборгский, Калининский, Кировский, Красногвардейский, Красносельский, Московский, Невский, Петроградский, Приморский, Фрунзенский, Центральный; 8 городов: Колпино, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петродворец, Пушкин, Зеленогорск, Сестрорецк; 5 поселков: Александровская, Парголово, Песочный, Понтонный, Усть-Ижора. На всех территориях, где будет осуществляться местное самоуправление, будут созданы муниципальные советы численностью от 10 до 25 депутатов.

Предполагается, что более точно численность каждого муниципального Совета будет установлена в Законе “О выборах муниципальных советов в Петербурге”. Вопрос о компетенции органов местного самоуправления в Петербурге - один из самых дискуссионных и неопределенных.

К ведению органов местного самоуправления отнесены вопросы благоустройства, предоставление земельных участков, градостроительное регулирование, организация работы школ, медицинских учреждений, торговли, транспорта, водоснабжения и канализации, муниципальной милиции, ритуальных услуг и др. Однако, в условиях Санкт-Петербурга реализация этих прав в полном объеме на уровне районов города может привести к нарушению единства городского хозяйства. Организация работы городского транспорта (определение маршрутов транспорта, времени их работы, регулирование цен на транспорте и др.) не может быть осуществлена в одном отдельно взятом районе.

Многие транспортные предприятия, расположенные в одном районе, обслуживают жителей других районов. Примером такого предприятия может быть 4-й автобусный парк на Наличной улице (Василеостровский район), который обслуживает многие маршруты за пределами острова (Приморский район). Система водопровода в Петербурге единая, даже некоторые города-спутники связаны с общегородской системой.

Так в районе Колпино расположена водозаборная станция, подающая воду из Невы не только в Колпино, но и в южные районы Петербурга. Таким образом, системы жизнеобеспечения города не могут быть поделены между районами. Чтобы избежать развала системы городского хозяйства, города федерального значения нуждаются в изменении законодательной базы. По инициативе депутатов фракции “Яблоко” в Государственной Думе подготовлена и принята в первом чтении поправка к федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления” (эту поправку часто называют “поправкой Шишлова” - по имени ее автора - депутата из Петербурга Александра Шишлова). Суть поправки Шишлова в том, что Петербургу и Москве предоставлено право не передавать органам местного самоуправления ряд функций, если это нарушает единство городского хозяйства.

В этом случае власти субъекта федерации скорее всего сохранят за собой управление городской инженерной инфраструктурой (водопровод, канализация, теплоснабжение, транспортное обслуживание), ряд других функций (например, ритуальные услуги). Вопросы, допускающие децентрализацию (жилищное хозяйство, аренда нежилых помещений, образование, амбулаторно-поликлиническое обслуживание, предоставление земельных участков, благоустройство, значительная часть вопросов градостроительного регулирования и многие другие)будут переданы в ведение местного самоуправления.

Это позволит решить сразу две задачи: сохранить единство городского хозяйства там, где это действительно необходимо, и по возможности децентрализовать власть. Проект Закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” относит к компетенции муниципальных советов: - утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении; - устверждение планов и программ социально-экономического развития территории; - установление местных налогов, сборов и платежей (перечень налогов и ограничения по их установлению определяются федеральным законодательством); - утверждение порядка распоряжения и управления муниципальной собственностью; - осуществление контроля за деятельностью местной администрации; - назначение местного референдума; - принятие Устава муниципального образования; - избрание главы муниципального образования; - ряд других вопросов.

Анализ правовых актов Ленинградской области Анализ правовых актов Ленинградской области по вопросам организации местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы: • резко сократился численный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с прежними местными Советами, он колеблется, как правило, от 5 до 15 представителей в зависимости от численности населения данной территории; • представительные органы местного самоуправления именуются: собрание представителей муниципалитета; представители работают, как правило, на непостоянной основе; • кворум заседаний обеспечивается или 2/3 членов Собрания представителей от установленной для него численности; • созывает заседания представительного органа и председательствует на них глава местного самоуправления. Он же подписывает решения представительного органа местного самоуправления; • полномочия данного представительного органа местного самоуправления конкретизируются в Уставе соответствующей территории: проект Устава вносит глава местной администрации.

В случае отклонения представительным органом проекта Устава глава местного самоуправления имеет право внести проект Устава на местный референдум.

В законодательном собрании Ленинградской области вносятся поправки в Устав Ленинградской области и принимается ряд законов: • О местном референдуме в Ленинградской области от 28 ноября 1995 г • О местном самоуправлении в Ленинградской области от 26 марта 1996 г • Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области.

В действующей системе управления Ленинградской области и Санкт-Петербурга очевиден приоритет исполнительной власти.

Но в Санкт-Петербурге, в отличие от Ленинградской области, Правительство не торопится с созданием системы местного самоуправления, что может быть объяснено специфичными условиями управления мегаполиса, недостаточно проработанной правовой базой на федеральном уровне, отсутствием должных поправок в Конституции РФ. В Ленинградской области был принят достаточно полный пакет законов, а также в основном проведены выборы в местные представительные органы.

Практически во всех районах Ленобласти ведется работа над уставами.

В ряде районов прошли референдумы по уставам муниципальных образований. В Выборге и Выборгском районе в июне 1996 года был проведен местный референдум о принятии Устава муниципального образования "Выборгский район Ленинградской области". По принятому Уставу Глава администрации - выборное должностное лицо. Глава админист¬рации руководит деятельностью администрации на принципах единоначалия в пределах полномочий, определенных Уставом и делегированных муниципальным собранием.

Муниципальное образование "Выборгский район" разделен на 70 округов, в каждом из которых должен быть избран один депутат в муниципальное собрание. Депутаты муниципального собрания и глава администрации представляют интересы своих избирателей, отчитываются перед ними в своей деятельности. В 1997 г. в Ленинградской области осуществлен переход к новой организационной структуре местного самоуправления. В области представлен единственный уровень местного самоуправления - муниципальное образование.

Таких муниципальных образований 29: Бокситогорский район, Волосовский район, Волховский район, г. Волхов, Всеволожский район, Выборгский район, Гатчинский район, г. Новая Ладога, Колтушская волость, Сертолово, г. Светогорск, г. Коммунар, г. Гатчина, г. Ивангород, Кингисеппский район, Киришский район, Кировский район, Лодейнопольский район, Ломоносовский район, Лужский район, г. Пикалево, Подпорожский район, Приозерский район, Сланцевский район, г. Сосновый Бор, Тихвинский район, Тосненский район, г. Шлиссельбург, пос. Кузнечное Приозерского района.

Совершенно очевидно, что количество муниципальных образований будет меняться, возможно, некоторые из них будут объединены, возникнут новые. Но необходимо отметить, что переход к одноуровневому управлению (муниципальное образование), связан с общероссийской тенденцией повышения статуса и степени автономности. Ãëàâ à 3 . Понятие местного самоуправления В настоящее время "муниципалитеты” - это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское управление. В РФ понятие "муниципалитет", "муниципальное управление" применимо как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.

Муниципальное образование- это социальная система, т.е. система с участием человека, в которой, как и в других социальных системах имеются три основных компонента: люди-вещи-отношения.

Применительно к муниципальным образованиям люди - это местное сообщество, вещи - это территория, финансы, экономика поселения, а отношения - это все то, что обеспечивает взаимодействие первых двух компонентов для достижения поставленной цели, причем взаимодействие может быть между людьми и вещами, людьми между собой и вещами между собой (например, автоматизированные комплексы). Другими словами, отношения - это способ существования системы, проявляющий себя в различных направлениях, формах и методах деятельности.

Понятие “местное самоуправление” как раз и является деятельностью, но особого рода. Оно производно от понятия “управление” и входит составной частью в понятие “отношения” как компонента социальной системы, т.е. муниципальное образование - как система - это целое, а местное самоуправление является частью целого одним из компонентов этого целого, а именно отношений, возникающих в муниципальном образовании.

Вот почему нельзя смешивать понятия “муниципальные образования” с понятием “местное самоуправление”. Они совершенно разные по своему содержанию. Понятие "местное самоуправление" в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: 1. местный представительный орган (совет, ассамблея, собрание и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы. Этот орган, как правило, принимает решения по наиболее важным местным вопросам. 2. местный исполнительный орган (мэр, бургомистр, глава администрации и т.д.), либо избираемый, либо назначаемый.

Этот орган выполняет решения представительного органа и осуществляет оперативное управление, кроме того, на местный исполнительный орган могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции. Местное самоуправление обладает определенными признаками, которые позволяют отличать его от управления вообще, местного управления и других целенаправленных воздействий. Можно выделить шесть основных критериев местного самоуправления.

К ним относятся: 1. возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями) - для промежуточных территориальных структур, возможность и средства решения вопросов местного значения - для низовых (основных территориальных структур); 2. наличие и реальное функционирование местных представительных органов; 3. соблюдение принципа невмешательства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления; 4. отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему; 5. реальная возможность участия всего населения соотвествующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения; 6. выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями; 7. гарантии социальной защиты населения, образующего местное сообщество; 8. свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах.

Система местного самоуправления - это совокупность мероприятий, методов и средств, направленных на упорядочение деятельности местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самостоятельности с целью улучшения качества жизни населения территории (региона) и увеличения его вклада в развитие всего общества.

Основная цель создания и применения системы местного самоуправления - улучшения качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны.

Основные методы системы местного самоуправления: • экономические (в том числе монетаристские); • организационно-распорядительные; • социально-психологические. Европейская Хартия местного самоуправления Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.

Это определение полностью соответствует тексту Статьи 3. Понятие местного самоуправления Европейской Хартии. Все государства-члены Совета Европы, подписавшие эту Хартию, обязуются соблюдать ее положения. В настоящее время это особенно актуально для России, недавно вступившей в Совет Европы. Каждая страна обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части 1 Хартии, в числе которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из следующих пунктов: - принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны; - определение местного самоуправления; - право осуществления советами или собраниями регламентации значительной части государственных дел и управления ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления; - советы или собрания состоят из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования; - советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами; - эти положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдум или любую другую форму прямого участия граждан там, где это допускается по закону; - основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом; - органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти; - предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.

Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом; - при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума; - статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободно осуществление их полномочий; - любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Тем не менее административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий; - органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; - финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиями; - по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом; - местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес; - органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Европейская Хартия Местного Самоуправления открыта для подписания государствами-членами Совета Европы.

Для любого государства - члена Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии. Хартия вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии.

Ни одна сторона не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной стороны.

За шесть месяцев Генеральному Секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.