Современное устройство Российской Федерации

Современное устройство Российской Федерации. Состав субъектов Российской Федерации На сегодняшний день форма государственного устройства России и ее структура определена в Конституции.

Часть 1 статьи 65 Конституции Российской федерации закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей Конституции.

В Российской Федерации 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алания , Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики; Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край; Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область; Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения; Еврейская автономная область; Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Перечень субъектов федерации дается по видам в той последовательности, как они приводятся в ч. 1 ст. 5 Конституции, а внутри каждого из них - в алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка - государственного языка федерации). Такой подход подчеркивает юридическую нейтральность данного перечня: занимаемое в нем место никак не может повлиять на равный конституционный статус включенных в него субъектов.

Названия субъектов федерации даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов.

В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ «является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование» . Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации.

Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции (ВКС, 1995, N 6, с. 37), а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов федерации (например, Свердловской области). Недопустимо, однако, на что обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного Суда, чтобы наименование или переименование субъекта федерации затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

Согласно названному постановлению Конституционного Суда изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта федерации, принятого в установленном порядке.

Первый указ такого рода издан Президентом 9 января 1996 г. (N 20), которым в Конституцию были включены новые наименования субъектов федерации - Республика Ингушетия (вместо Ингушская Республика) и Республика Северная Осетия - Алания (вместо Республика Северная Осетия). Администрации Президента предписывалось при переиздании текста Конституции Российской Федерации учесть новые наименования данных субъектов (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 152). Некоторые субъекты Российской Федерации имеют двойные названия, определяемые соответствующими конституциями как равнозначные: Республика Адыгея и Адыгея, Республика Башкорстан и Башкорстан, Республика Дагестан и Дагестан.

В этих и других подобных случаях в текст российской Конституции, видимо, можно было бы включать одно из названий, причем на государственном языке Российской Федерации - русском (ч. 1 ст. 68 Конституции); оно также должно в федеральной Конституции быть традиционно русским либо таким, которое совместимо с фонетикой и грамматикой русского языка.

Наименование индивидуализирует субъект федерации.

Юридический смысл собственного имени заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Татарстан или Калининградской областью.

Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции.

В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

Конституция и федеральное законодательство не содержат критериев обретения субъектом той или иной формы. Однако республики (до начала 90-х годов - автономные советские социалистические республики и автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, находившиеся в составе краев), автономные области и автономные округа рассматривались как государственно-правовые формы самоопределения соответствующих народов Российской Федерации, а края, области, города федерального значения (в прошлом - города республиканского значения) представляли собой наиболее крупные ее административно-территориальные единицы.

Исторически они появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тывы), что получало отражение в Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг а в последующем было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов) от 31 марта 1992 г. Российская Федерация и Республика Татарстан 15 февраля 1994 г. подписали отдельный Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», которым подтверждалось, что последняя объединена с Россией «Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором». В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры.

Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделены некоторыми специфическими правами.

Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием – «субъект Российской Федерации»; они равноправны в этом качестве, а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Часть 2 статьи 65 Конституции РФ предусматривает возможность изменения состава Российской Федерации.

Подобное может происходить путем: 1) принятия в Российскую Федерацию субъекта «со стороны»; 2) образования в ее составе нового субъекта в результате а) объединения существующих субъектов; б) вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований; в) обретения включенным в федерацию субъектом новой государственно-правовой формы (перехода из одного вида субъекта в другой); г) изменения конституционно-правового статуса субъекта.

Любое из названных преобразований Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (пока такой закон не принят), а применительно к случаю, связанному с изменением статуса субъекта, и в той мере, в какой изменения его вида (государственно-правовой формы) затрагивают данный статус, также с учетом положений ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации (Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом). . 2.2 Разграничение компетенций между Российской Федерацией и ее субъектами. Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федера¬ции, без чего государственная власть не может носить де¬мократический характер.

Субъекты Федерации заинтересо¬ваны в существовании сильной федеральной власти, наде¬ленной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь вто¬ростепенные вопросы жизни своего населения.

Это — объ¬ективное противоречие любой федерации, заставляющее вла¬сти тщательно и оптимально проводить разграничение ком¬петенции государственных органов федерации и ее субъектов. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключитель¬ной компетенции федеральных органов власти, б) совмест¬ной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Та¬кое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Авст¬ралии и других федераций. Российская Федерация следует по этому испытанному пути: ст. 71 Конституции содержит перечень воп¬росов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — пере¬чень вопросов, находящихся в совместном ведении Федера¬ции и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня воп¬росов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации. Предметы ведения Российской Федерации Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъекта¬ми возможно только на основе Конституции, Федеративно¬го договора и иных договоров по этим вопросам.

Это поло¬жение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать реше¬нию проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановле¬ний исполнительной власти.

Здесь самый чувствительный нерв I федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации. Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Прези¬дента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, по¬становления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление.

Предметы ведения, таким образом, это сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государ¬ственной власти субъектов Федерации. Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп. 1) Вопросы государственного строительства: -принятие и изменение Конституции РФ и федераль¬ных законов, контроль за их исполнением; -федеративное устройство и территория Федерации; -регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирова¬ние и защита прав национальных меньшинств; -установление системы федеральных органов законода¬тельной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти; -федеральная государственная служба. 2) Вопросы регулирование, экономики и социального развития; -федеральная государственная собственность и управление ею; -установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации; установление правовых основ единого рынка, финансо¬вое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, де¬нежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энер¬гетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транс¬порт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе. 3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономичес¬кой деятельности: -внешняя политика и международные отношения Рос¬сийской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира; -внешнеэкономические отношения Российской Федерации. 4) Вопросы обороны и охраны границы: -оборона и безопасность, оборонное производство, оп¬ределение порядка продажи и покупки оружия, боеприпа¬сов, военной техники и другого военного имущества, про¬изводство ядовитых веществ, наркотических средств и по¬рядок их использования; -определение статуса и защита государственной грани¬цы, территориального моря, воздушного пространства, ис¬ключительной экономической зоны и континентального шель¬фа Российской Федерации. 5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы: -судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; -федеральное коллизионное право. 6) Вопроси метеорологии, статистической отчетнос¬ти и др.: -метеорологическая служба, стандарты, эталоны, мет¬рическая система и исчисление времени, геодезия и картог¬рафия, наименование географических объектов, официаль¬ный статистический и бухгалтерский учет. 7) Государственные награды и почетные звания Рос¬сийской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важ¬ных выводов в отношении конституционных прерогатив Фе¬дерации, и в частности: а) только на федеральном уровне можно изменять Кон¬ституцию, принимать законы о гражданстве и др.; б) на территории субъектов Федерации могут распола¬гаться объекты федеральной собственности; в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятель¬ности в космосе; г) только федеральные органы власти вправе осуществ¬лять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир; д) Вооруженные Силы являются едиными для всей стра¬ды, ни один субъект Федерации не вправе создавать соб¬ственные вооруженные формирования; е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объяв¬лять об амнистии и помиловании и др. Исключительные полномочия федеральных органов зат¬рагивают далеко не все сферы деятельности граждан и об¬щественной жизни.

Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов Под совместным ведением понимается отнесение оп¬ределенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов.

По этим вопросам, следо¬вательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты пре¬зидентов и глав администраций субъектов Федерации, по¬становления Правительства РФ и акты исполнительной вла¬сти субъектов Федерации.

Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов госу¬дарственной власти.

Но на практике это очень сложный вопрос.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разде¬лить на несколько групп. I) Вопросы государственного строительства и защи¬ты прав и свобод: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим погранич¬ных зон; защита исконной среды обитания и традиционного об¬раза жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. 2) Вопросы регулирования экономики и социального развития: -разграничение государственной собственности, вопро¬сы владения, пользования и распоряжения землей, недра¬ми, водными и другими природными ресурсами; -природопользование, охрана окружающей среды и обес¬печение экологической безопасности, особо охраняемые при¬родные территории, охрана памятников истории и культуры; -общие вопросы воспитания, образования, науки, куль¬туры, физической культуры и спорта; -координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, вклю¬чая социальное обеспечение; -осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихий¬ными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; -установление общих принципов налогообложения и сбо¬ров в Российской Федерации. 3) Вопросы деятельности правоохранительных орга¬нов и правовой системы: -кадры судебных и правоохранительных органов, адво¬катура, нотариат; -административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. 4) Координация международных и внешнеэкономичес¬ких связей субъектов Федерации, выполнение международ¬ных договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только Федера¬цией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует та¬кую огромную сферу общественной жизни, как социальная сфера.

В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов. 2.3 Малочисленные народы Российской Федерации Большое количество коренных малочисленных народов, населяющих территорию России не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта Федерации.

Это привело бы к еще большей дробности Федерации, и без этого весьма значительной.

Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые гарантируются им Конституцией РФ в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов.

Так, Лесной кодекс устанав¬ливает режим землепользования и ведения лесного хозяй¬ства в местах проживания этих народов.

Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в райо¬нах их проживания.

Определенные льготы введены зако¬нами о налогообложении, о приватизации государствен¬ных и муниципальных предприятий и др. Основы законо¬дательства о культуре гарантируют поддержку в отноше¬нии сохранения культурно-национальной стабильности ма¬лочисленных народов.

В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства Рос¬сии, законов субъектов Федерации.

Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). Федеральным законом от 18 июня 1998 г. рати¬фицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. В то же время весьма важная Конвен¬ция МОТ о коренных народах и народах, ведущих пле¬менной образ жизни, 1989 г. Россией пока не ратифициро¬вана. 3. Проблемы российского федерализма 3.1 Проблемы, связанные с разграничением компетенций К моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени.

Социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были очень неоднородны.

Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром. К какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров.

С их позициями уже было нельзя не считаться. Все это и предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю размытость, вариативность. По сути, Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их конкретизацию, и выработку механизмов их реализации. Причем при переводе конституционных положений в конкретные регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели.

Большинство конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если и не противоречия, то конкуренции. Между этими принципами нет непреодолимых противоречий, просто они нуждаются в совокупном истолковании. В процессе такого толкования необходимо решить две во многом взаимосвязанные проблемы. Усиливать или нивелировать предполагается в дальнейшем асимметричность Российской Федерации? Расширение полномочий федеральной власти или ее децентрализация должны стать ведущими тенденцией развития? Большинство конституционных положений, закрепляющих различия в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации являются своеобразным компромиссом между автономными советскими социалистическими республика ми, стремившимися в новой правовой системе сохранить и усилить свое «привилегированное» положение, и иными регионами, претендовавшими на равный с ними статус.

Еще в период, предшествовавший подписанию Федеративного договора, большинство автономных областей трансформировались в республики.

Различия в статусах республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов проявляется в Конституции сугубо номинально: республики названы государствами и имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города и округа государствами не признаются и имеют свой устав и законодательство. Более или менее реальным преимуществом республик является их право устанавливать свои государственные языки. Это провоцирует республики на