Современные формы правления

Современные формы правления. Республиканская форма правления представлена в наши дни множеством разновидностей. Некоторые из них, имеющие авторитарный или тоталитарный характер суперпрезидентская, президентско-монократическая, милитарно-президентская республики, должны быть сразу исключены из нашего анализа как не соответствующие демократической природе современной конституции.

Президентская, парламентарная и полупрезидентская-полупарламентарная формы правления существуют в демократических странах. Президентская республика в ее традиционной форме существует, например, в США, парламентарная - в Италии, полупрезидентская - во Франции. Анализируя те или иные формы правления, важно, однако, обращаться не к деталям да и объем настоящей работы не позволяет на них останавливаться, а к тенденции их развития в современных условиях. Различные разновидности республик имеют свои плюсы и минусы.

Президентская республика обеспечивает стабильное правительство, если такой коллегиальный орган есть, и во всяком случае - стабильность исполнительной власти. Но эта власть, министры недостаточно контролируются, а то и совсем не контролируются органом народного представительства - парламентом, его нижней палатой. В президентской республике всегда присутствуют элементы авторитаризма и мало конституционных препятствий, мешающих этим элементам разрастись.

Институт пожизненного президента Гвинея, Заир, Кения, Мелави, Тунис и др. возникал именно на базе президентских республик. Парламентарная республика обеспечивает действенный контроль парламента в отношении правительства, министров. Но если правительство коалиционное однопартийные правительства крайне редки в демократических республиках, то оно всегда очень непрочное. Распад коалиций, вотум недоверия правительству, резолюции порицания влекут отставку правительства.

В парламентарной республике Италии после Второй мировой войны сменилось 60 составов правительств. Нестабильность исполнительной власти - отрицательная черта парламентарной республики Чиркин В. Е. Конституция Российская модель В. Е. Чиркин М 2002. С.134 Необходимость укрепления стабильности правительства при растущем вмешательстве государства в дела общества, усиления парламентского контроля, с одной стороны, и стремление к рационализированному парламентаризму, специализации управления в условиях научно-технической революции и постиндустриального информационного общества - с другой, привели к тому, что после Второй мировой войны особенно начиная с Конституции Франции 1958 г разработанной под руководством сторонника сильной государственной власти генерала де Голля, а затем - после краха тоталитарных режимов на рубеже 80-90-х гг. в развитии республиканской формы правления и, следовательно, во взаимоотношениях президента, парламента и правительства обнаружились новые тенденции.

Некоторые из них имеют общий характер, относятся ко всем или большинству разновидностей этой формы, другие проявляются в рамках отдельно взятых разновидностей, но так или иначе все они находят выражение в новых конституциях.

К общим тенденциям относятся 1 отход от прежних жестких схем организации государственной власти, создание смешанных и гибридных форм правления, сочетающих черты президентских и парламентарных республик, возникающих в результате такого смешения, и, следовательно, существенное видоизменение отношений президента, парламента и правительства Здесь не рассматривается такие смешанные формы, где в монархии появляются внешние республиканские элементы например, выборная монархия в Малайзии, где Монарха избирают девять султанов сроком на пять лет, а в республике - монархические пожизненный президент В результате изменяется подход к осуществлению принципа разделения властей, устраняются прежние жесткие или излишне гибкие границы между ними 2 создание механизмов, имеющих целью обеспечить стабильность правительства.

В большей мере это относится к парламентарной республике, но может иметь значение и для президентской особенно тех ее форм, где, например, в отличие от США, Бразилии или Мексики, в развивающихся странах, существует Совет министров во главе с административным премьером 3 установление ограниченной ответственности правительства и министров перед парламентом в президентской и полупрезидентской республиках и снижение ответственности правительства и министров перед парламентом в парламентарной республике 4 развитие в направлении рационализированного парламентаризма и специализации управления, сочетаемое с расширением парламентского контроля по общим вопросам и ограничением полномочий парламента по специальным, профессиональным вопросам 5 установление более тесного сотрудничества главы государства, парламента и правительства путем их совместных полномочий, субсидиарности при реализации государственных функций.

Таким образом, в отличие от прежнего жесткого разделения властей в российской Конституции такой порядок еще сохранен новые демократические основные законы стремятся к установлению взаимосвязи и взаимодействия высших органов государства Чиркин В. Е. Конституция Российская модель В. Е. Чиркин М 2002 С.135 - 136 Рассмотрим эти тенденции более подробно.

Создание смешанных и гибридных форм правления было связано и с субъективными причинами стремление отдельных руководителей государств к сильной власти, и с причинами объективного порядка - со стремлением соединить позитивные черты президентской и парламентарной республик.

Один из шагов к этому - формирование совета министров во главе с административным премьером.

В результате глава государства не концентрирует в своих руках исполнительную власть как в классической президентской республике, а в какой-то мере делит ее с правительством. Создается бицефальная двухголовая исполнительная власть, причем не имеет значения, что об этом сказано в конституции.

При формулировке, гласящей, что исполнительная власть принадлежит правительству например, в Конституции РФ , на деле главой исполнительной власти может быть президент. И наоборот, решающие позиции могут находиться в руках правительства Франция с 1997 г поскольку в парламенте представлено большинство партий, оппозиционных президенту. Полномочия президента и правительства часто переплетаются, и для решения некоторых вопросов иногда требуется согласие обоих.

Складывается ситуация, когда глава государства отвечает в основном за решение общих, стратегических вопросов, особо контролируя отдельные сферы деятельности правительства например, внешнеполитическую, тогда как правительство а иногда и премьер-министр имеет собственные сферы деятельности и отвечает за повседневное практическое управление. Главе государства могут быть при этом подчинены отдельные особенно силовые министры, изъятые из подчинения премьер-министра. Вследствие дуализма механизм исполнительной власти в такой республике сложнее, чем в президентской.

С одной стороны, при возможном конфликте между исполнительной и законодательной ветвями власти его разрешение при соблюдении конституции здесь более вероятно, так как в отличие от президентской республики глава государства может и уволить в отставку правительство, и распустить парламент с обязательным назначением даты новых выборов. С другой стороны, парламент может добиться отставки правительства но не всегда - отдельных министров. Смешанные формы республики в зависимости от доминирования того или иного органа в механизме государственной власти бывают полупрезидентскими, полупарламентарными и др причем из-за изменения соотношения между высшими органами государства полупрезидентская форма может превратиться по существу в парламентарную, как это имело место во Франции после формирования в 1997 г. правительством левых сил при правом президенте.

Смешанная форма республики, соединяя черты двух форм президентской и парламентарной, берет кое-что от каждой из них. Он президентской республики она заимствует 1 стабильное правительство администрацию, когда оно не зависит от создания и распада коалиций депутатов от различных партий в нижней палате парламента.

В полупрезидентской республике парламент не утверждает в целом состав правительства министров назначает президент. Однако здесь устанавливаются определенные связи между ним и парламентом иногда требуется согласие парламента для кандидатуры премьер-министров Россия, Украина, Белоруссия и др Правда, и в президентской республике США назначение президентом министров должности премьер-министра в США нет требует согласия верхней палаты сената, но обычно это имеет формальное значение 2 ответственность правительства и министров перед президентом.

В смешанной полупрезидентской, полупарламентарной республике президент может по своему усмотрению уволить их в отставку, как это имеет место и в президентской республике США, Мексика, Бразилия, Египет, Сирия и т.д. 3 очень широкие реально осуществляемые полномочия президента широкие полномочия могут быть закреплены и в конституции парламентарной республики, например в Индии, но президент осуществляет их по совету, на деле - по указанию Кабинета министров. В полупрезидентской республике эти полномочия имеют личный характер, т.е. принадлежат именно президенту.

Более того, они иногда выходят за пределы исполнительной власти. Президент определяется как глава государства, по существу, стоящий над правительством, часто являющийся арбитром в отношениях между другими властями и публичными институтами.

Концепция арбитражной власти президента - характерная черта полупрезидентской республики. Смешанной форме присущи следующие элементы парламентарной республики 1 правительство создается хотя и не парламентом, но с его участием, иногда - решающим. В одних странах Белоруссия. Россия, Украина это утверждение кандидатуры премьер-министра нижней палатой, без чего по общему правилу правительство министры не может быть назначено президентом.

В других странах создание правительства связано с политической необходимостью. Например, во Франции и Польше президент должен считаться с партийным парламентским большинством, иначе правительство сразу после его назначения может быть отправлено в отставку путем использования вотума недоверия 2 должность главы государства и институт правительства разделены. Во всех полупрезидентских республиках, как и в парламентарных, создается Совет министров кабинет, правительство. В классических президентских республиках правительства нет, как нет и отдельного поста премьер-министра.

В США, Мексике, Бразилии, Гондурасе и т.д. предусмотрено иное администрация президента, т.е. президент и министры, являющиеся его советниками и управляющие отдельными отраслями общественной жизни. Коллегии правительства они не составляют. В полупрезидентской республике формируется коллегия правительства.

Полномочия президента и правительства разделены, иногда особо выделяются полномочия премьера например, руководство вооруженными силами во Франции, хотя назначение высших должностных лиц осуществляет президент. Реальным главой правительства точнее, государственного управления в стране является президент если этого не изменяет сложившаяся политическая ситуация. Важнейшие решения правительством принимаются тогда, когда оно заседает под председательством президента т.е. в совете его министров, а он может в любое время председательствовать такая практика существует во Франции, но не в России. На заседаниях под руководством премьера решаются преимущественно вопросы оперативного управления бывает и иначе, что зависит от политической ситуации 3 устанавливается не только коллективная ответственность правительства, но иногда и индивидуальная ответственность министров.

Однако в отличие от парламентарной республики последние не несут индивидуальной ответственности перед парламентом.

Они отвечают только перед президентом, но не перед парламентом. Принцип парламентской ответственности - непременное требование парламентарной, хотя и внедряется в некоторых президентских республиках Уругвай, Венесуэла, Коста-Рика и др В ЮАР, которая стала с 1996 г. полупрезидентской республикой, ответственность распространяется и на президента. Он может быть смещен со своего поста 2 3 голосов членов нижней палаты. Ответственность правительства перед парламентом в полупрезидентской республике всегда затруднена установлены особые условия для вотума недоверия или резолюции порицания. Такая ответственность сочетается с ответственностью правительства и министров перед президентом, в результате чего устанавливается двойная ответственность правительства перед парламентом и перед президентом.

Последний вид ответственности может быть реализован гораздо проще президент вправе уволить правительство или министра в любое время 4 предусмотрено право роспуска парламента президентом, что нетипично для президентской республики в отличие от парламентарной.

Считается, что таким образом разрешаются коллизии между парламентом и правительством при роспуске обязательно назначается дата новых выборов, следовательно, коллизию разрешают избиратели. Применение этой меры, однако, продиктовано практической целесообразностью. Бывало, что путем роспуска президент хотел укрепить позиции своей партии в парламенте, опираясь на проведенные социологические исследования, а выборы давали не предсказанный социологами, а иной результат 5 институт контрасигнатуры подпись премьер-министра, реже - ответственного министра на правовых актах президента, без чего они недействительны. Этот институт неизвестен классической президентской республике, но необходим в парламентарной хотя его нет, например, в Индии. Однако в полупрезидентской республике он имеет ограниченный характер такая подпись необходима не для всех актов президента, он имеет личные должностные полномочия, реализуемые без контрасигнатуры.

В ряде полупрезидентских республик рассматриваемый институт не предусмотрен например, в некоторых постсоциалистических государствах. Как уже говорилось, смешанная полупрезидентская, президентско-парламентарная республика имеет свои разновидности, в которых взаимоотношения президента, парламента, правительства подвергаются модификациям.

В России они несколько иные, чем в Сенегале, а в Румынии или Польше отличаются от существующих во Франции. Так, форма участия президента и парламента в создании правительства может быть различной.

Во Франции и Польше согласно конституции президент свободен в выборе премьера и министров хотя на практике - об этом также говорилось выше - это не так, в России он связан парламентом Государственной Думой в выборе кандидата на должность премьер-министра, но не зависит от парламента при подборе министров Чиркин В. Е. Конституция Российская модель В. Е. Чиркин М 2002 С. 137 - 140 Варьируется и ответственность правительства.

Во Франции президент вправе сам назначать правительство, но парламент в любой момент может поставить вопрос о резолюции порицания правительству и об отставке. Для этого необходимо собрать 10 подписей депутатов нижней палаты, но технически эта процедура не так сложна, как в России или в Белоруссии. Наконец, распределение полномочий президента и правительства тоже осуществляется по-разному. Во Франции за правительством закреплены конкретные сферы деятельности, оно особенно в этих сферах более самостоятельно, чем в России.

Кстати, согласно Конституции Франции именно правительство определяет и проводит политику нации по Конституции РФ основы внутренней и внешней политики государства определяет Президент. Имеется много других особенностей, присущих каждой отдельно взятой стране со смешанной формой правления. Свое отражение они находят в конституционных положениях. Вторая тенденция конституционного регулирования, о которой говорилось выше создание механизмов, обеспечивающих стабильность правительства.

В классической президентской республике министры, например, зависят только от президента. Парламент отстранить их от должности не может. Помимо желания президента это возможно лишь в порядке импичмента, да и то не во всех странах. В парламентарной республике для обеспечения стабильности правительства применяется конструктивный вотум недоверия, изобретенный в Германии, а ныне применяемый в Болгарии, Венгрии, Польше и даже Папуа - Новой Гвинее.

Суть его заключается в том, что страна никогда не остается без правительства премьера. Если предлагается вотум недоверия с целью заменить премьера путем голосования большинства в парламенте, то одновременно взамен должно предлагаться и голосоваться другая кандидатура премьера. Смещение одного премьера одновременно означает утверждение второго. Другой способ - назначение министров премьером президент утверждает их только формально. Парламент не может сместить отдельного министра, а премьер вправе сделать это в любое время. Министры зависят от него, что усиливает сплоченность правительства в коллегии.

Именно такой способ применяется в Германии для упрочения стабильности правительства. Третий способ - ограничение оснований для смещения правительства и усложнение соответствующих процедур выше уже говорилось об этом. Четвертый способ, который может обеспечить стабильность правительства при парламентарной и полупрезидентской формах республики установление заградительного барьера 1,5, 2, 3, 4, 5 и т.д. для доступа представителей той или иной партии в парламент при применении пропорциональной избирательной системы.

К распределению депутатских мест тем самым допускаются только крупные партии, получившие более или менее значительное количество голосов избирателей. Это создает дополнительные возможности для опоры правительства на крупные партии, согласований с ними законопроектной деятельности. Третья тенденция в изменении конституционного регулирования отношений президента, парламента, правительства т.е. в модификациях республиканской формы правления связана с установлением ограниченной ответственности правительства и министров в некоторых формах президентской республики Уругвай, Коста-Рика, Египет, Венесуэла, что, по идее, исключается для классической президентской республики.

Для такой ответственности, во-первых, требуется большой процент подписей депутатов, чтобы поставить вопрос о недоверии до 25 в Колумбии. Во-вторых, в ряде стран например, в странах Латинской Америки все равно в конечном счете решение принимает президент парламенты там слабы. Подобным образом, дело обстоит и в Египте.

Парламент может выразить недоверие правительству, но президент обязывает его рассмотреть вопрос еще раз. Если парламент подтверждает свое решение, президент, не отправляя правительство в отставку, выносит вопрос на голосование избирателей, и тогда он может либо распустить парламент, либо уволить правительство в отставку в зависимости от итогов голосования. Одновременно с повышением роли парламента усиливаются позиции президента по истечении срока его полномочий на голосование избирателей выносится только одна кандидатура Египет, Сирия. Четвертая тенденция получила название рационализированного парламентаризма. Наряду с расширением контрольных полномочий парламента по общим вопросам ограничивается его компетенция в некоторых сферах, в том числе в сфере законодательства. Парламенты с ограниченными полномочиями типичны для Франции, многих франкоязычных странах Африки.

Парламенты могут принимать законы-рамки и исчерпывающие законы не по всем вопросам, а только по перечисленным в конституции.

По остальным вопросам нормативные акты, имеющие силу закона, принимают высшие органы исполнительной власти. Если парламент вышел за пределы своей компетенции, президент и правительство могут издать свой акт, а то и отменить неправомерный закон парламента правда, на практике этого не бывает. Конституционные полномочия парламента претерпевают изменения в связи с созданием в ряде стран надпарламентских органов, мини-парламентов, парламентских депутаций. Пока что это нетипичные явления, но при анализе современных конституций мимо них пройти нельзя.

Может быть, такой опыт будет полезен и для модели будущей российской конституции. Надпарламентские органы создаются в некоторых президентских республиках Индонезия, Туркменистан и др Их составной частью является парламент, другие лица входят в состав такого органа по должности президент, правительство, делегаты от различных социальных групп и др Только такой орган вправе принимать некоторые важнейшие решения, иногда только он изменяет конституцию.

Подобный подход изменяет положение парламента в определенной мере президента и правительства тоже в государственной системе. Мини-парламенты - уменьшенные в десяток раз парламенты, причем уменьшение произведено пропорционально доле партийных фракций в парламенте. Такие мини-парламенты называются решающими комиссиями или секциями Италия, Испания, Греция и др Они могут принимать законы и фактически большинство законов несущественного значения принимают именно они. Однако они действуют только по поручению парламента и, например, в Италии это поручение не может быть дано, если возражает хотя бы 1 10 часть парламента.

В отдельных странах Мексика, Португалия и др. действуют постоянные депутатские комиссии парламентские депутации - нечто вроде постоянно действующего органа парламента в тех странах, где парламент двух палатный, они формируются в равных пропорциях обеими палатами. Парламентские депутации - органы временные действуют в период между сессиями парламента, их полномочия незначительны.

Как представители парламента, они могут решать некоторые вопросы преимущественно организационного характера, осуществлять по отдельным вопросам контроль в отношении исполнительной власти. Существуют и другие формы замещения полномочий парламента, например делегация полномочий в том числе делегированное законодательство. Они известны давно.

В России эта проблема должна быть решена на конституционном уровне. Пятая тенденция - предусмотренные современными конституциями сотрудничество, взаимодействие и субсидиарность полномочий. Примеры, приведенные выше, одновременно демонстрируют и различные формы проявления этой тенденции. Она тоже нуждается в современных конституционных формулировках Чиркин В. Е. Конституция Российская модель В. Е. Чиркин М 2002 С. 140 - 142 В понятия формы государства входит также государственный режим. В современных конституциях нет этого словосочетания правда, иногда говорится о политическом режиме, либо о демократическом, чаще - просто о режиме, хотя в них закреплены демократические формы и методы осуществления государственной власти.

Однако представляется, что концепция демократического государственного режима должна найти свое концентрированное выражение в новой российской конституции. Выше говорилось о разнообразных методах деятельности органов государства. Задача состоит в том, чтобы отобрать наиболее значимые из них и разработать обобщенные конституционные формулировки о сущности режима в стране, а затем с учетом этих положений и норм о форме правления и территориально-государственном устройстве создать термины, дающие обобщенное представление обо всех трех главных сторонах организации государственной власти форме правления, государственно-территориальной организации и государственном режиме в их статике и динамике. В России, Белоруссии, Украине парламент может выразить недоверие правительству, но это не влечет правовых последствий решение об отставке правительства принимает президент.

Он вправе не согласиться с парламентом.

В России, как и на Украине, нижняя палата парламента неоднократно оценивала работу правительства как неудовлетворительную, и никаких последствий это не влекло нужно официально выразить именно вотум недоверия. Если же в России парламент попытается настаивать и в течение трех месяцев вторично выразит недоверие правительству именно такой срок установлен Конституцией, то тем самым поставит себя под удар президент вправе выбрать - уволить правительство в отставку или распустить нижнюю палату парламента.

Правда, на Украине по Конституции 1996 года парламенту достаточно принять один раз резолюцию недоверия, премьер-министр в связи с этим обязан подать президенту заявление об отставке кабинета, но все же из смысла этих статей не вполне ясно, обязан ли президент удовлетворить это заявление.

В белорусской Конституции 1996 года отставка правительства возможна в результате выражения ему недоверия такой проект могут внести только не менее третьей части членов палаты, что является наиболее жестким условием среди конституций мира и в результате отклонения вопроса о доверии правительству, который ставится по инициативе правительства премьер-министром. Но опять-таки и в том, и в другом случае вопрос об увольнении правительства в смешанных формах республики решает президент.

Конституциями здесь установлена двойная ответственность министров перед президентом и парламентом, но реален только первый вид ответственности Чиркин В. Е. Современное государство В. Е. Чиркин М 2001. С. 154 На деле продление не было осуществлено, были проведены выборы. Таким образом, создание смешанных и гибридных как результат этого смешения форм республики призвано соединить позитивные качества президентской и парламентарной форм стабильность первой, контроль парламента в отношении правительства во второй и др. и избавиться от их недостатков известного авторитаризма и слабости парламента в президентской республике хотя, например, в США последней особенности нет, неустойчивости правительства - во второй. Делается это разными способами.

Нередко это лишь вкрапление отдельных черт одной формы правления во вторую, что придает последней особенности, но не лишает ее качеств именно данной формы. Если же возникает гибрид, то создается по существу новая форма правления независимо от того, доминируют в ней качества президенциализма или парламентаризма.

Гибридные формы республики обладают определенными позитивными чертами они обеспечивают стабильность правительства, противостоят его замене по разным конъюнктурным, партийным соображениям, исключают министерскую чехарду, свойственную некоторым парламентарным республикам. С другой стороны, есть и определенные минусы нарушается разделение властей, система сдержек и противовесов, усиливается президентская власть, и ее носители иногда обнаруживают тенденции к авторитаризму.

Тем не менее, создание смешанных форм и создание гибридных разновидностей - устойчивая тенденция развития в течение последних десятилетий. Более того, соединение различных качеств распространяется не только на однородные формы и действует внутри них монархии или республики, но иногда республиканские элементы проникают в монархию например, выборная монархия, а монархические - в республику пожизненные президенты и др Характер этих элементов, их значимость в сочетаниях неоднородны.

Все это приводит к огромному разнообразию Конкретных форм правления в современных государствах Чиркин В. Е. Современное государство В. Е. Чиркин М 2001 С. 155 4