Основные теории местного самоуправления

Основные теории местного самоуправления. Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоре¬тических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства евро¬пейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в хотя тра¬диции общинного, городского самоуправления уходят своими кор¬нями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам сре¬дневекового сословного государства.

Термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отра¬жали политико-правовое и экономическое своеобразие историчес¬ки сложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» про¬исходит от латинского «municipium». «Munus» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» — беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, бе¬рущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами.

Появление термина «муниципали¬тет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитеты – это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некото¬рых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление. Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления в Италии периода республики, когда Рим из малень¬кой латинской общины с чрезвычайно простым устройством пре¬вращается в огромное государство с обширной территорией.

Закон Юлия Цезаря 45 г. до н. э. установил некоторые общие правила относительно местного городового устройства: в основу этого муни¬ципального управления был положен принцип широкой автоно¬мии в местных делах, хотя и под контролем Рима. Организация муниципального устройства являлась по сущест¬ву копией государственного устройства Рима. Высшим органом местного управления было народное собрание всех граждан общины, организованное по местным куриям (собрание курий). Народное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, наподобие римского сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов.

Административная и судебная власть находилась в руках муници¬пальной магистратуры1. Муниципальные реформы XIX в. основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правле¬нием, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма2. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая Французская революция, не только привело к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти.

Требование последовательного проведения начал местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, ко¬торое приходит на смену полицейскому, бюрократическому госу¬дарству эпохи абсолютизма.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола.

Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в. Известно, какое большое влияние оказали на теорию и практику конституционного развития европейских государств французские конституции XVIII в а также Конституция Бельгии 1831 г сыгравшая значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

Она содержала статью, посвященную общинному управлению, и, что особенно важно, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властям признавала власть четвертую – муниципальную. Идеи организации общинного управления, нашедшие отраже¬ние в Конституции Бельгии, были выражены ранее французом Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законо¬проекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции.

Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления: а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению; б) понятие о делах государственных, которые передаются госу¬дарством органам местного самоуправления. В первой половине прошлого века разрабатываются теорети¬ческие основы учения о местном самоуправлении.

Одним из пер¬вых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своем знаменитом сочинении «Демократия в Америке», две пер¬вые части которого были опубликованы в 1835 г он писал: «Об¬щинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждать¬ся ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет.

Скоропреходящие страсти, минут¬ные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь ви¬димость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь об¬щественного организма, рано или поздно вновь появится на по¬верхности»1. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправ¬ления внесла германская юридическая школа. Первоначально не¬мецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, об¬щинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины). В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники.

Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требова¬лось научно обосновать необходимость ограничения вмешательст¬ва бюрократического центра в общинную систему ведения хозяй¬ства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общи¬ны, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из Французского и бельгийского права.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заве¬довать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждае¬мый характер, как и права и свободы человека, ибо община исто¬рически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опира¬лась на идеи естественного права. Она исходила из признания об¬щины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства.

Права общины на самоуп¬равление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, ее сторонники обращались к истории средневековых общин — воль¬ных городов, их борьбы за независимость против феодального го¬сударства. Для теории свободной общины характерны следующие осново¬полагающие начала организации местного самоуправления: а) избираемость органов местного самоуправления членами об¬щины; б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством; в) местное самоуправление — это управление собственными де¬лами общин, отличными по своей природе от дел государственных; г) органы местного самоуправления — органы общин, а не госу¬дарства; д) государственные органы не вправе вмешиваться в собствен¬ную компетенцию общины.

Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX в найдя отра¬жение и в положениях Конституции Бельгии 1831 г. об особой «общинной» власти, а также в разработанной Франкфуртским На¬циональным собранием Конституции 1849 г содержавшей ста¬тьи об особых основных правах общин.

Хотя последняя так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, ха¬рактерная для теории свободной общины, была, однако, достаточ¬но уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, напри¬мер крупных территориальных самоуправляющихся единиц (об¬ластей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер.

Отрицать же иные виды самоуправ¬ления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей. На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная тео¬рия самоуправления), которая также исходила из противопостав¬ления государства и общины, из принципа признания свободы осу¬ществления своих задач местными сообществами.

Однако ее сто¬ронники, обосновывая основной признак местного самоуправле¬ния, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуп¬равления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведо¬вание делами местного хозяйства. «Общественная теория, — писал Н.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предо¬ставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведо¬вания одними только государственными делами.

Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного об¬щества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»1. Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуп¬равляющиеся территориальные единицы со всякого рода частно¬правовыми объединениями (промышленными компаниями, бла¬готворительными обществами и т.п.). Но принадлежность чело¬века к какому-либо частно-правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения.

В то время как при¬надлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение ор¬ганам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливаются законом и связаны с местом прожива¬ния человека.

Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публично-пра¬вовой характер, свойственные органам публичной власти (приня¬тие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя точно разграничить дела собственно общинные (мест¬ные) и дела государственные, порученные для исполнения общи¬нам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления.

Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства. На основе этих взглядов, критически оценивающих общест¬венную теорию, получила развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют ис¬точником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осу¬ществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управ¬ления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самосто¬ятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена необходимос¬тью обеспечить более эффективное решение тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном уп¬равлении, построенном на началах строгого соподчинения, госу¬дарственные чиновники лишены инициативы и самостоятельнос¬ти. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в определении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рам¬ках общей государственной теории самоуправления — политичес¬кого (Гнейст) и юридического (Штейн). Р. Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и долж¬ностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реаль¬ность местного самоуправления, его самостоятельность.

Зависи¬мость любого чиновника, по его мнению, обусловлена тем, что служба для него — источник средств существования. Он вынуж¬ден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Он и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправ¬ления в особенностях порядка их формирования, замещения от¬дельных местных должностей.

Р. Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправ¬ления, считал, что самоуправление на местах осуществляется по¬четными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки. Большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, кото¬рый видел основания самостоятельности органов местного самоуп¬равления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государ¬ство возлагает осуществление определенных задач государствен¬ного управления.

По мнению Л. Штейна, специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллек¬тивы являются особыми субъектами права, особыми юридически¬ми лицами, вступающими с государством в юридические отноше¬ния. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуп¬равления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отлич¬ных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отно¬шения.

Общественная и государственная теории местного самоуправ¬ления имели своих сторонников в дореволюционной России, осу¬ществившей в XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснова¬ние в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова.

В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности рус¬ской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независи¬мость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бю¬рократическому государственному порядку управления, настаи¬вал на том, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Государственная теория самоуправления получила развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский. Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как сис¬тему децентрализованного государственного управления, где дей¬ствительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятель¬ность органов местного самоуправления, а с другой стороны обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее население. По его мнению, государственная власть является совокупности пол¬номочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления1. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах А. Токвиля, Л. Штейна, Р. Гнейста и других ученых XIX в. лежат в основе современных воззрений на муниципальные орган, их место в демократической системе управления обществом. Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют му¬ниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.

Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства1. Финские уче¬ные, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать изложение муниципального самоуправления в государстве.

Одни под¬черкивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство.

Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства.

Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления»2. § 2.