История развития местного самоуправления в России

История развития местного самоуправления в России. Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя в принципе самоуправление в России зародилось намного раньше3. В XVI в. происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями.

Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления была упразднена введены земские учреждения, которые не имели всесословного характера. От участия в них были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дъяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое.

Осуществляли они и судебную власть. В XVII в. местное самоуправление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные и земские учреждения) продолжали существовать. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль над губными и земскими учреждениями, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. Надо сказать, что форма местного самоуправления, именовавшаяся «земством» и имевшая свои определенные особенности в организационной сфере, получила в дореволюционной России широкое распространение.

Здесь учеными выделялись три основные теории самоуправления: общинная, общественно-хозяйственная и государственная. Поскольку для двух основных систем земского и городского самоуправления получила развитие государственная теория самоуправления, то большинство российских ученых рассматривали во второй половине XIX в. местное самоуправление как особую форму государственного управления1. Начала земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали еще при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом.

Она была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства.

В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х гг. XVIII гг. эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В их компетенцию входили такие вопросы, как сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отдален от администрации. Для эпохи Петра I вообще было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества.

И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни деятельность местных сообществ. Однако лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII в были заложены основы самоуправления, во многом определившие его структуру вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.1 Основы системы местного самоуправления были установлены в таких актах, как Учреждение об губерниях (1775 г.), Жалованная Грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем.

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным самоуправлением и судом. Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах «нижние расправы» и «верхняя расправа» в губернии. Кроме того, в губернии образовывался «совестный суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению.

По желанию сторон в этот могло быть направлено любое гражданское дело. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности: 1) имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения; 3) меры обеспечения народного продовольствия; 4) заведование земскими благотворительными учреждениями; 5) попечение о развитии местной торговли и промышленности и множество других задач.

Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность осуществляли под контролем бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Таким образом, существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское (городское) управление. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.), и Городовое положение (1892 г.). Система местное самоуправления на основе данных пересмотренных Положений включала следующие структурные элементы.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Собрание состояло, под председательством губернского предводителя дворянства, из гласных (29-62 чел.). Собрание созывалось раз в год на 20 дней, но губернатор мог при необходимости продлить этот срок, а также провести чрезвычайные земские собрания.

Губернская управа состояла из председателя и двух членов, избираемых собранием. Избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все, имеющие право участия в земских избирательных собраниях. Земские учреждения уездов включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных и собиралось ежегодно на сессию на 10 дней, этот срок мог быть продлен губернатором. Уездная земская управа являлась органом управления уездного земского самоуправления.

Избиралась она аналогично порядка избрания губернской управы. Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить натуральные повинности (по содержанию дорог, препровождению арестантов и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям. Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского главы и городскую управу.

Компетенция органов городского самоуправления в общем не отличалась от компетенции земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарным вопросам и др. Городские думы устанавливали сборы: с недвижимого имущества, с промысловых свидетельств, с заведений трактирного промысла и др. Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением.

Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. На уровне волостей, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления – сельский сход и сельский староста. Они занимались вопросами владения земли, хозяйственными делами, вопросами о семейных разделах и др. Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники1. Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне.

Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось. После Октябрьской революции в сфере организации государственного управления, включая и местное самоуправление, произошел коренной перелом.

Волевым решением партии большевиков были сломаны все старые, исторически сложившиеся структуры управления, а взамен были созданы новые, отвечающие канонам пролетарской революции. В качестве основополагающего принципа при строительстве социалистического государственного управления был провозглашенный В.И. Лениным «демократический централизм». Именно на этой основе строилась вся организация государственного управления. Сложилось мнение о том, что местного самоуправления в советский период не существовало.

Однако это не так, поскольку самоуправленческие начала были органично присущи Советам, в частности, если брать самый нижний, «местный» уровень власти. Особенность советской формы самоуправления заключалась в том, что органы, его осуществляющие, составляли единую систему централизованной государственной власти. Государственные начала в этот период времени были очень сильны, причем парадокс состоял в том, что огосударствление общественной жизни происходило наряду с тезисами об отмирании функций государства при переходе к коммунистическому обществу.

Служба в органах местного самоуправления носила название государственной, отдельной от нее муниципальной службы не существовало. Конечно, при такой системе местные органы власти решали вопросы местного значения. Однако в данной модели не было главного – самостоятельности, финансовой независимости местных органов власти от вышестоящего звена. Здесь местный уровень полностью зависел от финансовых и материальных ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями.

Практически отсутствовала инициатива снизу, которая является главным условием для осуществления самоуправления. Выборы в местные Советы народных депутатов носили зачастую формальный характер. Реальная власть на местах принадлежала Коммунистической партии, которая в определенном смысле срослась с государственным механизмом и по существу являлась своего рода монстром, проникшим во все сферы жизни общества. В качестве мировоззренческой основы при советском типе власти был патернализм (от лат. pater – отец), который выступал в качестве принципа опеки и попечительства. «Патернализм как принцип попечительства, опеки в советском государстве предполагал, что за все происходящее в стране в целом, в каждом регионе, в каждом населенном пункте отвечает государство»1. В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода. 1. Первый период охватывает время с 1990—1991 гг. по осень 1993 г до начала процесса реформирования местного самоуправ¬ления.

Переход к организации власти на местах на началах самоуправления, начавшийся в 1990-1991 гг имел в своей основе организационную структуру, формы работы, сложившиеся в нашей стране за более чем 70-летний период ее развития после 1917 г. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов.

Органами управления названных выше административно-территориальных единиц выступала местная администрация, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции.

До принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. органом управления являлся исполнительный комитет, формируемый соответствующим Советом, подотчетным и подконтрольным ему. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. о Порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»2 полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации.

Местные Советы народных депутатов - представительные органы местного самоуправления - избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Законодательство о выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов: - в районный Совет - до 75 депутатов; - в городской Совет городов краевого, областного, окружного подчинения - до 200 депутатов; - в районный в городе Совет - до 100 депутатов; - в районные в городах Москве и Ленинграде - до 200 депутатов; в поселковый, сельский Совет - до 50 депутатов.

В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их президиумов конкретное число избирательных округов для выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом1. Основной формой работы местного Совета являлась сессия.

Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета. Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий.

Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и иных нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны.

Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета. Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий.

Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат. Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание. Возглавлял местную администрацию глава администрации.

Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Необходимо отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско- коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Исполкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами.

В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность главы администрации за осуществление своей компетенции. Органы и структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации.

Глава местной администрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения. Совет мог отменить акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в суде. 2. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. ознаменовало коренной перелом в сфере организации местных органов власти.

В частности, ст. 12 Конституции юридически закрепляла положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти. Это был шаг в сторону децентрализации власти на местах. Теперь органы местного самоуправления де-юре приобрели собственный правовой статус, отличный от государственного1. Таким образом, наступил второй период развития организационных основ муниципальной службы, который про¬должался по существу вплоть до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ¬ления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.2 Реформирование местного самоуправления в этот период опиралось прежде всего на указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, изданные им до вступле¬ния в силу новой Конституции Российской Федерации в рамках тех полномочий, которые были определены Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»3. Они установили по существу приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Это нашло свое выражение в следующем: а) главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления; б) выборный представительный орган местного самоуправления созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации); в) решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимались выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации); г) глава местного самоуправления.