Институт Уполномоченного по правам человека в США

Институт Уполномоченного по правам человека в США. Среди альтернативных процедур урегулирования споров в американской правовой системе выделяется институт омбудсмена.

Данный институт широко известен и занимает свою нишу в международной правовой теории. Заимствовав эту модель, США пошли по пути ее дальнейшего развития и дифференциации. В отличие от многих других государств, где институт омбудсмена внедрялся с трудом, преодолевая определенные политические, социальные, правовые барьеры, его становление в США получило активную общественную поддержку, в том числе и со стороны юридического сообщества.

Уже в 1967 г. Американская ассоциация адвокатов в рамках секции административного права создает комитет омбудсмена и в 1971 г. принимает резолюцию о необходимости политики благоприятствования в развитии концепции омбудсмена как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Для обеспечения влаимодействия между разрастающимися по всей стране офисами омбудсменов классического типа, обмена опытом, в образовательных и научных целях в 1977 г. образуется Американская ассоциация омбудсменов (The United States Association of Ombudsmаn). Первым результатом ее работы стали стандарты деятельности классического омбудсмена, в соответствии с которыми омбудсмен представляет собой должность или службу, учреждаемую на основании конституции, с назначением на нее парламентом или законодательным органом независимого лица, уполномоченного на рассмотрение жалоб граждан в отношении правительственных агентств или должностных лиц, на проведение расследования, опубликование его результатов и на дачу рекомендаций по устранению нарушений2. Внедрение классического омбудсмена в США сопровождалось его постепенной трансформацией.

Практика показала, что стремление к “гуманизации административной системы” посредством омбудсмена не принесло в этой стране ожидаемых результатов.

Это справедливо по отношению к классическому омбудсмену.

Но кроме него стали появляться службы, которые в теории получили название квазиомбудсменов, которые в определенной степени сохраняют сходство с классическим омбудсменом, но в то же время имеют свои особенности. Наиболее близок к классическому типу исполнительный омбудсмен. Данная должность не требует конституционного учреждения, она вводится на основании закона или постановления муниципального органа, но назначение на нее осуществляется не законодательным, а исполнительным органом власти.

Соответственно, в отличие от классического исполнительный омбудсмен характеризуется меньшей степенью независимости от административного аппарата. В его полномочия входит наблюдение за деятельностью администрации в целом на уровне штата, округа или города либо за отдельными сторонами ее деятельности: исправительными учреждениями, здравоохранением, образованием, бизнесом и т. п. Помимо публично-правовых отношений квазиомбудсмен постепенно распространяется в сфере частного правового регулирования.

Его разновидностью, получившей особенно широкое развитие в последнее время, являются так называемые корпоративные или организационные омбудсмены (corporate or organizational ombudsman). Организационные омбудсмены создаются в различных учреждениях, корпорациях. Они представляют собой внутреннее структурное подразделение, устанавливаемое с целью урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности между работодателем и работниками, между управленческим персоналом и подчиненными, между работниками.

Данные службы в отличие от классической модели независимого омбудсмена являются частью административного аппарата. Но в то же время они находятся вне обычной иерархии, образуют самостоятельные независимые отделы по рассмотрению жалоб и подотчетны только высшему руководству компании. Корпоративный омбудсмен является постоянно действующей службой, в которую заинтересованные лица обращаются по мере необходимости.

При этом не требуется взаимного соглашения спорящих сторон. Омбудсмен признается незаинтересованным, нейтральным лицом, но за свою работу он получает заработную плату, тогда как иные лица, участвующие в урегулировании спора (например, арбитр или посредник), получают гонорар или служат на безвозмездной основе. Особенностью деятельности корпоративного омбудсмена является то, что он должен соблюдать определенный баланс между независимостью и сотрудничеством, учитывать интересы обеих сторон и, соответственно, знать суть и не только характер индивидуального конфликта, но и хорошо представлять себе специфику и динамику данных организационных управленческих структур. Таким образом, омбудсмен в фирме функционирует как профессионал в урегулировании конфликтов и как специалист по организационному управлению.

Преимущества такого трансформированного института омбудсмена состоят в том, что он представляет собой некоторый компромиссный вариант, соответствующий интересам как корпорации в целом, так и ее сотрудников.

Данный механизм приводится в действие бесплатно, действует быстро и неформально. Посещение офиса омбудсмена допускается в рабочее время и не рассматривается как нарушение трудовой дисциплины. На практике корпоративный омбудсмен учреждается в двух основных видах: для урегулирования внутренних конфликтов с участием работников и управленческого персонала данной организации и для урегулирования внешних споров, возникающих с участием потребителей (покупателей или клиентов). Многие корпорации успешно сочетают обе разновидности.

С помощью корпоративного омбудсмена разрешаются споры, возникающие из административных, гражданских, трудовых и иных правоотношений. Основной задачей омбудсмена является предупреждение судебных исков. По данным статистики, в среднем омбудсмен рассматривает в год 200—300 дел, среди которых основную массу составляют трудовые споры, связанные с установлением заработной платы, условиями труда, сроками контрактов, а также конфликты на почве дискриминации и сексуальных домогательств.

Особенностью омбудсмена в организациях, отличающей его от классической модели, а также от многих других альтернативных процедур урегулирования споров, является неформальность его деятельности. Порядок урегулирования спора определяется самим омбудсменом в каждом конкретном случае и не имеет никаких процессуальных правил. Отмечается ряд общих черт, которыми характеризуется внутренняя система урегулирования разногласий с помощью омбудсмена.

Эти проблемы следующие. Служба корпоративного омбудсмена: - является официальной структурой, занимает свое определенное место и признается всеми членами организации, так как имеет сильную поддержку со стороны высшего менеджмента; - служит источником информации для руководства о возникающих проблемах и конфликтах на всех уровнях организационного управления; - предоставляет руководству фирмы необходимые доказательства для принятия мер по устранению недостатков и нарушений в работе; - способствует распространению опыта мирового урегулирования конфликтов среди членов данной организации; - способствует внедрению “антивозмездной” политики (чиновники не наказываются за изменение своих решений по доброй воле, работники не подвергаются гонениям за принесение жалоб); - является доступной для любого члена организации, независимо от характера выполняемой работы или уровня занимаемой должности, и универсальной, так как пригодна для решения любого рода проблем; - является альтернативной и не исключает возможности использования судебной формы или иных несудебных процедур урегулирования спора; - обеспечивает урегулирования конфликта с помощью нейтрального третьего лица, имеющего право вхождения в структуры любого уровня и обладающего опытом ведения переговоров; - гарантирует конфиденциальное урегулирование индивидуального конфликта.

Таким образом, американский вариант рассматриваемого института имеет довольно широкую сферу применения3. Отдельного внимания заслуживает еще одна разновидность американских омбудсменов, службы которых образуются в университетах (University of Campus Ombudsman). Университетские омбудсмены стали создаваться в конце 1960-х годов в ответ на массовые студенческие волнения и протесты против бюрократизации университетской администрации и недостатков в высшем образовании.

Первоначально офисы омбудсменов предназначались для работы с жалобами студентов, защиты их прав и улучшения условий для получения высшего образования.

В некоторых университетах они сохранились в таком виде. Во многих других омбудсмен получил более широкое применение. Он служит для урегулирования разногласий и разрешения конфликтов не только с участием студентов, но также и с участием профессорско-преподавательского состава и обслуживающего персонала.

По мнению американских исследователей, университеты стали идеальным местом для внедрения института омбудсмена. С одной стороны, профессора, научные работники и студенты – это наиболее цивилизованная, прогрессивная часть общества, которая служит распространению идей института омбудсмена, его гуманизации, коррекции и улучшения.

С другой стороны, крупные системы, подобные университету, имеют бесчисленное количество внутренних конфликтов. Омбудсмен в данной системе — это безопасный и беспроигрышный механизм борьбы с теми проблемами, которые порождаются сложным по своей структуре и зачастую не персонифицированным бюрократическим аппаратом. Среди первых такая служба образована в государственном Вашингтонском университете в 1969 г. Назначение на должность университетского омбудсмена осуществляется по-разному.

Например, в Вашингтонском университете он принимается на работу президентом университета после согласования с представителями студенчества, профессорско-преподавательского состава, сотрудников и утверждения кандидатуры исполнительным комитетом Сената университета. В отдельных университетах омбудсмен избирается совместным комитетом, состоящим из представителей студентов и преподавателей.

Возможно также его избрание на собрании уполномоченных всех структурных подразделений университета. Во всех случаях, независимо от порядка назначения, избрания, в соответствии с национальными стандартами эта должность является хорошо оплачиваемой и занимается специалистом, разбирающимся в университетских делах и ориентированным на мирное урегулирование конфликтов. Главные направления деятельности университетского омбудсмена определяются внутренними актами.

Так омбудсмен, руководствуясь в целом университетской политикой: - действует как источник информации и помощи для всех членов коллектива университета независимо от того, связаны они с преподавательской деятельностью или нет; - получает жалобы от студентов, профессоров, преподавателей, сотрудников на нарушения их прав со стороны администрации или отдельных лиц; - передает жалобу на рассмотрение соответствующего должностного лица; - проводит расследование обстоятельств дела по жалобе; - оказывает содействие в поисках путей выхода из конфликтной ситуации; - дает рекомендации президенту и соответствующим уполномоченным должностным лицам о неообходимости принятия решений об изменении внутренних правил или устранении недостатков в деятельности администрации.

Работа университетского омбудсмена предполагает также соблюдение двух основных принципов: не предпринимать никаких действий без согласия заявителя и не разглашать информацию, полученную от заявителя. С учетом названных общих положений и принципов университетский омбудсмен действует самостоятельно и принимает все решения по своему усмотрению. В компетенцию университетского омбудсмена входит урегулирование самых разнообразных конфликтов и по субъектному составу, и по характеру.

Среди них выделяются споры, разногласия, жалобы: - связанные с осуществлением преподавательской деятельности (нарушение академических процедур, недобросовестное проведение занятий, недоступность учебных материалов, необъективная оценка студентами уровня преподавания, несоответствие оценки уровню знаний студента и др.); - связанные с обслуживанием студентов и обеспечением учебного процесса (составление расписания занятий и графика проведения экзаменационной сессии, выделение аудиторий, назначение консультаций, использование учебного оборудования и т. п.); - возникающие из трудовых правонарушений (наложение дисциплинарных взысканий, дискриминация, переклассификация, надбавки к заработной плате, условия труда); - возникающие из внутренних административных правонарушений (распределение должностных обязанностей, установление прав и управленческой политики, финансовая помощь, злоупотребление должностными полномочиями); - связанные с оскорблениями, унижениями личности и неуважительным отношением со стороны администрации, коллектива или отдельных лиц, а также с сексуальными домогательствами.

Омбудсмен не уполномочен принимать, изменять или отклонять действующие нормы права, провозглашенную университетом политику или административные решения.