РЕАЛИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЕМ РОЛИ СУБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

РЕАЛИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЕМ РОЛИ СУБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ. Теперь, отправляясь от рассмотренных теоретических положений, нужно выяснить, в какой мере эти положения реализуются на практике, или, другими словами, насколько реальное функционирование местного самоуправления соответствует тому, что обосновывается теорией и закреплено в принципах, лежащих в основе законодательства. Сформулированная таким образом задача решается преимущественно путем анализа данных проведенного автором эмпирического исследования, при том эти данные сопоставлялись с характеристиками подобных ситуаций, явлений, процессов, имеющимися в научных публикациях и в прессе, а также с общим положением дел в нашем обществе и государстве. 2.1. Использование форм прямой, непосредственной демократии в управлении делами местного самоуправления Как было обосновано выше, роль населения муниципальных сообществ как субъекта управления делами своей местной жизни и, следовательно, носителя сущностных начал местного самоуправления проявляется главным образом в непосредственном включении как можно более широкой массы граждан в деятельность по управлению делами своего муниципального образования.

Иными словами, в широком использовании форм прямой, непосредственной демократии.

К таковым в масштабе местного самоуправления относятся напомним а местные референдумы б собрания граждан по месту жительства, разновидностью которых выступают сельские и поселковые сходы в репрезентативные опросы при условии принятия решений на основе выявленных таким образом мнений, предложений, требований граждан или хотя бы учета соответствующих данных опроса при принятии решений органами местной власти и управления г деятельность регулярно функционирующих систем территориального общественного самоуправления ТОС по отдельным территориальным ячейкам муниципального образования или района д организаторские действия отдельных инициативных групп населения по вовлечению своих сограждан в общественно-полезную деятельность благоустройство и т.п. и обеспечению оптимального функционирования социальной инфраструктуры.

В плане содержательном непосредственное участие населения в управлении местными делами с использованием названных форм может осуществляться по следующим основным направлениям.

Во-первых, выработка всем миром - как говорили в старину - концепции и стратегии развития данного муниципального образования.

Пока, как выявилось в нашем исследовании и достаточно убедительно показано в литературе, формирование и реализация стратегии муниципальной политики является почти полностью делом местных властных структур. Между тем без участия населения в этой деятельности не могут быть должным образом учтены потребности муниципального сообщества. Подобным же образом при непосредственном участии всего местного населения должен приниматься и изменяться такой основополагающий документ, определяющий жизнь муниципального образования, как его Устав. Конечно, проекты концепции и стратегии развития неизбежно должны разрабатываться местными органами власти и управления, желательно с привлечением экспертов.

Но потом, созданные таким путем проектные наработки можно и нужно представить на рассмотрение населения, используя названные выше формы волеизъявления и интересов масс. Было бы особенно полезно, если бы на рассмотрение населения выносились различные, альтернативные варианты концепции и стратегии развития муниципального образования, а общественные организации, выражающие интересы разных социальных слоев, политические партии разных ориентаций раскрывали бы населению достоинства и недостатки того или иного варианта стратегии.

В конечном счете, отработанные в результате различных опросов, согласований и т.п. проекты концепции и стратегии развития муниципального образования и его Устава, в которых удалось максимально учесть волю и настроения населения, могут и должны приниматься им в качестве основополагающих документов на базе которых будет строиться вся деятельность по управлению делами местного сообщества.

К сожалению, такая практика, в которой, прежде всего, может воплощаться непосредственное участие населения в местном самоуправлении, не получила у нас распространения. Второе направление, по которому может осуществляться непосредственное включение населения в управление делами местного сообщества проведение всенародного в масштабе муниципальных образований обсуждения проектов нормативных решений, готовящихся к принятию местными органами власти, проектов местных бюджетов.

Это направление близко к описанному выше первому, но все же отличается от него меньшей сложностью рассматриваемых документов, а потому и процедурой их обсуждения населением. Такие обсуждения встречаются чаще, но все же нельзя сказать, что они прочно вошли в общественную жизнь.

Третье направление - принятие гражданами решений, касающихся их жизни в локальных рамках низовых территориальных ячеек, микросреды обитания - в отдельных небольших поселениях, микрорайонах и кварталах городов, в отдельных многоквартирных домах и т.п путем использования собраний, сходов, ТОСов и др. подобных форм самоуправления. Такая практика является довольно распространенной. Конечно, это управление делами не всего муниципального сообщества, а только отдельных его частей.

Но, тем не менее, достаточно широкое и систематическое использование такого рода форм деятельности в сумме выступает выражением непосредственного участия населения в муниципальном самоуправлении. Четвертое направление - решение частных, но важных для нормальной жизнедеятельности населения вопросов для совершенствования условий его жизни путем осуществления инициативными группами граждан разного рода организационных действий, вовлекающих жителей муниципального образования в общественно-полезную деятельность.

Например, группа наиболее активных и инициативных людей организует жителей на проведение работ по благоустройству улиц поселков. Это есть не что иное, как непосредственное выполнение гражданами социально-управленческих функций, т.е. непосредственное участие в местном самоуправлении, проявление начал самоорганизации. Подобным же образом на началах самоорганизации и самоуправления граждане могут осуществлять общественный контроль за деятельностью медицинских и детских воспитательных учреждений, общественных мест проведения досуга молодежью и др. А это все и есть проявления непосредственного участия населения в управлении местными делами.

Проведенное автором настоящей работы исследование на изучавшемся объекте - в г к. Анапа - показало, что названные формы непосредственного участия в управлении делами местной жизни используются очень слабо, а некоторые из них практически вообще не используются, во всяком случае, в том виде, чтобы их можно было оценивать как реальное осуществление управленческих функций.

За годы, прошедшие после принятия Закона РФ Об основах местного самоуправления, референдумы по вопросам местной жизни в г. Анапа не проводились. В других муниципальных образованиях Краснодарского края местные референдумы за рассматриваемый период проводились всего в трех из общего числа муниципальных образований. И даже там, где они проводились, выносившиеся на голосование вопросы касались второстепенных проблем жизни местных сообществ, а не таких коренных, как распределение бюджетных средств и т.п. Слабо используются и такие формы управленческого воздействия населения на жизнь муниципальных образований, как сельские и поселковые сходы и собрания граждан по месту жительства.

Из общего количества локальных территориальных образований отдельные поселки, села, микрорайоны в городах и т.п охватывающих весь край, которые были взяты в качестве единиц изучения, собрания сходы за период изучавшихся трех лет ежемесячно не проводились нигде, примерно 1 раз в 3 месяца или чуть чаще - в 12 изученных территориальных образований, 1 раз в 4-6 месяцев - в 20 , 1 раз в год - в 40 , в 28 не проводились ни разу. При этом практически всегда обсуждались частные вопросы.

Воздействие населения на решение общезначимых для муниципального образования, притом важных, вопросов в организационно-техническом плане можно представить следующим образом по всем территориальным единицам в рамках какого-то сравнительно ограниченного периода скажем, в течение месяца проводятся собрания граждан сходы с обсуждением одного, общего для всех вопроса.

Например, о распределении средств местного бюджета, или о строительстве какого-то объекта, притом на выбор из нескольких нужных для данного поселения, или о первоочередном ремонте таких-то дорог внутри поселения, или о его газификации, требующей сбора некоторой части средств с населения и т.п. А затем специально созданная или постоянно действующая комиссия, скажем, из депутатов представительного органа, обобщила бы принятые на собраниях решения, выявила мнение большинства, и выраженная таким путем воля населения могла бы получить юридическую силу возможно, при каком-то согласовании с представительным органом. Но такой практики пока нет и быть не может, поскольку это требует правовой регламентации.

Такие формы непосредственного участия населения в управлении, как системы территориального общественного самоуправления ТОСы. В их большинстве в Анапе, как показало наше исследование, работают недостаточно активно и регулярно.

Их пока в г. Анапа около 150 образований, которые охватывают 18 жителей из более 120 тыс. жителей их общего числа. И, во-вторых, самое главное, их деятельность, если они будут охватывать даже все население муниципалитета, не в полной мере является формой прямого, непосредственного народовластия в рамках муниципального образования. Суть их функционирования в решении таких вопросов жизнедеятельности населения, которые могут решаться в рамках самых низовых ячейках муниципального социума. И к тому же в большинстве случаев их решением занимаются не сами проживающие здесь граждане, а избираемые ими комитеты - КОСы. Что же касается вопросов, значимых для органов муниципального уровня, ТОСы и КОСы могут лишь ходатайствовать перед муниципальными властями о их решении.

Но даже такие ходатайства бывают редкими. Так, в г к. Анапа их бывает в год 2-3 десятка. Более широким способом выявления общественного мнения, охватывающим все население муниципального образования, а не отдельные его части, является репрезентативный опрос в рамках всего поселения.

Он в литературе рассматривается уже как способ непосредственного, прямого участия населения в управлении местными делами, приближающийся по своему характеру к местному референдуму. В г к. Анапа за последние годы отделом прогнозирования мэрии проводилось несколько исследований по коренным проблемам жизни населения - по вопросам, касающимся городского транспорта, работы ЖКХ, объектов здравоохранения и образования.

Специально был проведен опрос жителей городских окраин чуть более 450 человек о развитии города. Но чаще опросы организуются в связи с проведением очередных выборов с целью выяснения электоральных предпочтений населения и т.п. Такого рода опросы при всей их необходимости не являются вообще средствами социального управления и, следовательно, формами непосредственного осуществления населением функций местного самоуправления. Итак, полученные в результате нашего исследования данные позволяют сделать вывод, что степень использования форм прямой, непосредственной демократии в управлении делами муниципальных сообществ, в чем - как было теоретически раскрыто выше - особенно полно может проявляться роль населения как субъекта этого управления, и следовательно, сущность местного самоуправления, проявляется довольно слабо.

Опираясь на наблюдения и нередко описываемые в научных публикациях и прессе картины жизни местных сообществ в разных регионах страны, можно сказать, что охарактеризованное нами положение дел примерно одинаково повсюду.

Авторы других исследований практики местного самоуправления, проводившихся в разных регионах страны, также отмечают, что механизмы непосредственной демократии реализуются очень редко, спорадически и почти всегда по инициативе сверху 14. Некоторые различия в положении дел в разных регионах можно заметить лишь в том, что в ряде субъектов Российской Федерации более активно, чем в других, функционирует территориальное общественное самоуправление.

Но в нем роль населения в муниципальном управлении проявляется в недостаточной степени. Такое положение дел вызвало однажды несколько утрированный, но недалекий от истины ответ прокурора Ингушетии на депутатский запрос о нарушении в республике федерального законодательства о местном самоуправлении В республике с черным юмором отвечал прокурор, -Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления не нарушается, поскольку само местное самоуправление отсутствует 73. Очень слабое использование форм прямой, непосредственной демократии в муниципальном управлении порождается, по мнению автора, следующими факторами.

Первый из них заключается в том, что использование этих форм в качестве обязательного способа функционирования местного самоуправления должным образом не закреплено законодательно. Правда, в Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и Европейской Хартии местного самоуправления указывается, что местное самоуправление должно осуществляться при максимальном привлечении граждан к выполнению управленческих функций и, более того, прежде всего при их непосредственном участии в этой деятельности.

Но все это выражено в названных правовых актах в довольно общем виде, не прописаны механизмы реализации данных положений. Многое здесь должно быть регламентировано специальными законами. Так, представляется возможным и необходимым безо всяких опасений посягнуть на самостоятельность местного самоуправления, законодательно установить какой-то минимальный и к тому же примерный перечень вопросов, решение которых обязательно требует а проведение местного референдума, б проведения репрезентативного опроса граждан, в обсуждения и принятия решений на собраниях по месту жительства.

Подчеркнем это был бы некий обязательный минимум, за пределами которого органы местного самоуправления могли бы использовать названные формы волеизъявления граждан при решении любых других вопросов, которые они сочтут необходимым решать таким образом, в соответствии с конкретными особенностями, потребностями и т.д. своих муниципальных образований.

Также было бы целесообразно законодательно ввести в практику в достаточно крупных поселениях проведение собраний граждан с обсуждением на всех, их одномоментно одного вопроса, выносимого на обсуждение населением муниципального образования. Так, чтобы на основе принятых ими решений, с учетом мнений большинства граждан принимался по соответствующему вопросу правовой акт, общезначимый для всего муниципального образования.

Законодательной регламентации требует организация и использование итогов общемуниципальных опросов социально-управленческого характера и ряд других вопросов обеспечения прямого, непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Второй фактор это отсутствие, как правило, необходимых организационных предпосылок привлечения граждан к выполнению функций управления местными делами.

К этим предпосылкам, прежде всего, относится организаторская деятельность муниципальных органов управления, включающая в себя постоянный диалог с населением, в ходе которого органы местной власти информируют его о проблемах, которые, по их мнению, должны решаться, выявляют, в свою очередь, что беспокоит население и притом может быть решено местными силами, и стремятся убедить граждан самим активно включаться в деятельность по. решению соответствующих жизненных проблем, т.е. в управление процессами жизнедеятельности своего социума.

Чтобы наши, граждане могли включаться в процессы самоорганизации и самоуправления, им требуется большая помощь. Потому что у нашего народа нет опыта ни того, ни другого, а, следовательно, у граждан нет привычки самим участвовать в решении проблем своей жизни. Для формирования у людей должной социально-политической активности многое может дать хорошо налаженная обратная связь во взаимоотношениях власти и граждан.

Но такие механизмы как некоторый системный фактор вообще отсутствуют в политической практике современной России. И хотя в ходе проводимых экспертных опросов, практически все работники органов местного самоуправления от 90 до 95 процентов признают ценность и значимость постоянного взаимодействия с населением, полагая, что органы местного самоуправления должны вести активный диалог с гражданами, даже если само население не проявляет инициативы по решению местных вопросов 51, 8, на практике они редко руководствуются данным императивом, ссылаясь на некомпетентность населения и его крайне слабую заинтересованность в собственном политическом участии.

Являющаяся фактом гражданская пассивность широких масс населения действительно сама во многом порождается доведением властных структур. Граждане не видят и не чувствуют, что местная власть обязана при решении важнейших, наиболее принципиальных, фундаментальных вопросов их жизни опираться на их прямое волеизъявление, может решать их в своих кабинетах, и потому не проявляют интереса и стремления активно включаться в непосредственную управленческую деятельность.

Чтобы местные органы прилагали должные усилия в привлечении граждан к управленческой деятельности, им нужно оказывать помощь со стороны федеральных и региональных структур, а также общественных организаций и осуществлять общественный контроль за их действиями. Помощь может заключаться главным образом в том, чтобы всесторонне изучать и обобщать лучший опыт, накопленный теми или иными муниципальными образованиями по развитию и использованию форм прямого народовластия создавать на этой основе и распространять методические пособия, изучать, как этот опыт используется другими, т.е. осуществлять своеобразный контроль в данной области и воздействовать допустимым образом на те муниципальные органы и их должностных лиц, которые не предпринимают должных усилии по развитию прямого народовластия. Такие обязанности требуется установить официально, чтобы развернулась организаторская работа местных властей в рассматриваемой области.

Третий фактор, обусловливающий слабую роль непосредственного участия граждан в осуществлении функций местного самоуправления низкая социальная, гражданская активность самого населения в его очень большой части, отсутствии у людей соответствующей заинтересованности, а, следовательно, и стремления активно участвовать в решении проблем своей местной жизни. В упоминавшемся выше опросе в г к. Анапа, посвященном выяснению некоторых сторон жизни населения городских окраин, было определено немало задач, которые нужно решать для улучшения условий жизни.

Но лишь 4 опрошенных граждан выразили готовность лично заниматься решением соответствующих проблем. 36 прямо заявили, что это - обязанность лишь муниципальных властей.

Подобное положение выявляется и в других регионах страны. Так, по результатам проведенного в Екатеринбурге группой Философия городских реформ система ценностей и образ жизни горожан обследования лишь 10 опрошенных признали целесообразным постоянное участие в работе различных общественных организаций и т.д. 31. Готовность и желание граждан заниматься соответствующей деятельностью являются одним из выражений их социальной, или сказать точнее социально-политической активности. И формирование этой активности у той или иной части граждан, относящихся к данному местному сообществу, зависит, по нашему мнению, от действия нескольких причин, каждую из которых следует подробно рассмотреть.

Во-первых, это зависит от того, в какой мере граждане самоидентифицируют себя с тем муниципальным социумом, к которому они принадлежат.

Если такая самоидентификация является достаточно выраженной, люди не могут относиться безразлично к жизни своего муниципального образования, у них естественным образом пробуждается интерес к проблемам жизни своего муниципального образования поселения, формируется желание и стремление участвовать в решении этих проблем, т.е. в управлении местными делами.

Люди осознают более или менее отчетливо общие интересы этого социума, и они интериоризуются ими, т.е. становятся личными интересами отдельных граждан. Это побуждает включаться в деятельность, направленную на обеспечение упомянутых общих интересов, т. е. опять-таки в деятельность управленческого характера. Изучение степени идентификации граждан с муниципальным социумом, что было одной из задач проведенного автором исследования в г к. Анапа, дало следующие результаты.

Лишь 8-12 респондентов в полной мере осознают себя составной частью своего муниципального сообщества, воспринимают его интересы и потребности как свои собственные и потому выражают заинтересованность в успешном решении проблем жизни своего муниципального образования. 12-16 отчасти, в какой-то мере осознают такое единство со своим муниципальным сообществом, его интересы и потребности как свои собственные. 23-28 если и осознают такое единство, то очень слабо, а 35-24 вообще не испытывают подобных ощущений. 20 затруднились ответить или просто уклонились от ответа.

Как видно, степень самоидентификации граждан со своим муниципальным социумом не очень велика. Только у 20-28 наличие этого просматривается в большей или меньшей мере. У большинства же соответствующее социальное чувство почти или совсем отсутствуют. В таких условиях не может быть развита гражданственность, и, следовательно, стремление людей включаться в функционирование местного самоуправления.

Это во многом зависит от низкого уровня удовлетворенности условиями своей жизни. Так, удовлетворенность жителей г к. Анапа условиями своей жизни не очень высока. Оценивая их в целом по 5-бальной системе, только 9 выразили полную удовлетворенность 5 баллов и 23 оценили свое социальное самочувствие как хорошее 4 балла. Наибольшая же часть респондентов - 34 дала общую оценку не выше удовлетворительной 3 балла. И почти столько же - 32 - условиями жизни не удовлетворены 2 балла, причем более 10 очень не удовлетворены 1 балл. Среди весьма довольных своей жизнью предприниматели, на втором - руководители организаций и предприятий. Но в целом в этих, группах совсем немного людей, и даже то, что среди удовлетворенных жизнью есть представители и других социальных слоев, не ведет к образованию достаточно массовой основы, способной обеспечить интеграцию социума и потому его активность.

Самое же главное - что почти две трети анапчан не могут отнести себя к числу довольных своей жизнью.

Среди крайне неудовлетворенных больше всего бюджетников, а ведь сюда входит большая часть интеллигенции, которая при других условиях могла бы играть громадную роль в интегрировании местного социума и развитии гражданских чувств у населения. В целом почти 1 3 - не удовлетворена условиями жизни и более 1 3, если и удовлетворена, то на довольно минимальном уровне. Поскольку граждан, неудовлетворенных условиями жизни, в особенности молодых, довольно много, они должны испытывать заинтересованность в их улучшении, в том, чтобы должным образом решались проблемы, касающиеся устройства их жизни.

Поэтому, казалось бы, они должны стремиться к тому, чтобы самим включаться в деятельность социально-управленческого характера, направленную на решение соответствующих проблем. Однако этого не происходит, участие граждан в социально-управленческой деятельности, как было показано выше, является минимальным. Дело в том, что в массовом сознании глубоко укоренились представления, согласно которым органы местного самоуправления в незначительной степени влияют на положение дел в городе, а само население не способно каким-либо образом повлиять на политику муниципальных властей. Так считает абсолютное большинство участников практически всех проводимых опросов.

Местное самоуправление пока еще не воспринимается населением как его собственная власть, внутренняя для местного самоуправления социальная среда - местные сообщества - в большинстве случаев пока не осознают его как свою органическую часть, не разделяют его оценок и перспектив 15. Граждане не осознают своей роли в осуществлении местного самоуправления в каких-либо формах непосредственного осуществления управленческих функций.

Даже при постановке нами такого общего вопроса, ощущают ли жители Анапы себя источником власти в муниципалитете глубинный смысл ответов, который можно трактовать как признание или непризнание реального существования самоуправления, только 10 респондентов признают, что население ощущает себя источником власти в городе 52 респондентов считают, что такое ощущение есть лишь у немногих, а большинство, в качестве источника власти себя не рассматривает 36 опрошенных однозначно заявляют, что жители г.к. Анапа не являются источником власти и не признают себя таковым.

Больше всего сторонников последней оценки среди домохозяек. Их много даже среди опрошенных руководителей организаций, хотя последние, будучи одной из наиболее активных частей населения и как бы проецируя свое мироощущение на других, в большей мере, чем другие категории опрошенных, считают, что население ощущает себя суверенным носителем власти. Среди них 15 , а также среди еще одной достаточно социально активной категории - рабочих, 13 которых ощущают сами и чувствуют среди окружающих потребность непосредственно участвовать в управлении муниципалитетом.

Но, как видно, даже в этих категориях населения такие настроения присущи очень малой части опрошенных. Среди других категорий их еще меньше.

Так что пока еще нельзя сказать, что муниципальный социум превратился, используя классические научные понятия, из общности в себе в общность для себя. В свете таких данных неизбежно возникает вопрос, почему же система власти в муниципальных образованиях называется самоуправлением? И такой вопрос тоже был задан жителям г к. Анапа. Ответы на него распределились следующим образом - потому, что население избирает главу муниципального образования и депутатов - 47 - потому, что так называются органы местной власти на Западе - 12 - потому, что источником власти в муниципалитете является население - 14 - потому, что население участвует в управлении городом - 9 . Каждый пятый ответил, что не знает, почему используется такое название.

Как видно, только 9-14 опрошенных связывают осознание сути местного самоуправления с непосредственным включением в его функционирование самого населения. Подавляющее же большинство или не может сказать ничего разумного это и ответившие не знаю, и те, ктo видит весь смысл просто в восприятии зарубежной терминологии или видят суть местного самоуправления в выборах населением органов местной власти, которым и положено осуществлять во всей полноте властно-управленческие функции.

Исходя из ранее высказанных принципиальных соображений, важнейшей задачей для развития в стране местного самоуправления следует считать формирование в массах осознания того, что народ и только он является источником и носителем властных полномочий, и что, применительно к жизни местного социума, это, в первую очередь, должно проявляться в непосредственном участии граждан в их осуществлении.

Решение соответствующих задач должно идти по нескольким взаимосвязанным направлениям. Но в первую очередь необходимо так сконструировать саму властно-управленческую реальность в её институциональном и функциональном воплощениях, чтобы решение определенных задач организации местной жизни, выполнение связанных с этим управленческих функций предусматривало обязательное, законом установленное использование тех или иных форм прямой, непосредственной демократии.

Создание такой нормативно-организационной базы следует сопровождать массово-политической, разъяснительной работой политических партий и других общественных организаций демократической ориентации, направленной на пробуждение и развитие социальной активности граждан, осознание ими своей роли хозяев собственной жизни и необходимости в связи с этим непосредственно включаться в управление жизнью своего местного сообщества.

Социальная активность населения, проявляющаяся в стремлении включаться в управленческую деятельность, в очень большой степени зависит от уровня сплоченности социальной общности, в которой происходят соответствующие процессы, от осознания людьми своих общих интересов, т.е говоря в самом общем виде от их самоидентификации с данной общностью. Все это в полной мере относится к местному территориальному социуму. Очень важно, чтобы входящие в него граждане осознавали общность своих интересов и идентифицировали себя с этим сообществом. 2.2.