Особенности функционирования института президентства в Российской Федерации

Особенности функционирования института президентства в Российской Федерации. Институт Президента РФ является основным звеном системы исполнительной власти в нашей стране. Это обусловлено, с одной стороны, огромными полномочиями главы государства, особенно в части формирования отдельных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, контроля за их деятельностью, а с другой стороны, особенностями его статуса как главы государства и гаранта российской Конституции.

Все это подтверждает, по мнению многих авторов, особые место и роль Президента страны в государственном механизме. Исследовать институт главы государства в единой системе исполнительной вл асти можно посредством определения его места в ней как органа государственной исполнительной власти.

Исполнительная власть в РФ как самостоятельная ветвь государственного механизма представляет собой совокупность федеральных и региональных органов государственной власти, обладающих полномочиями по исполнению и реализации положений Конституции страны и законов в законных порядке, формах и методами.

Существование некоторых органов исполнительной власти предусмотрено непосредственно в Основном Законе страны (например, Правительства РФ, главы государства), другие же создаются на основании федеральных и региональных законов (различные федеральные министерства, службы и агентства, органы исполнительной власти субъектов РФ), а также актов главы государства и руководителей субъектов РФ (высших должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ). Любой орган исполнительной власти обладает определенным набором признаков, как свойственных в целом всей системе органов государственной власти, так и являющихся специальными для исполнительной ветви власти: 1) ему присуще определенное организационное единство, обусловленное наличием значительного бюрократического аппарата, а также многофункциональная внутренняя структура, которая является способом связей и отношений системы, что позволяет органу исполнительной власти осуществлять свою деятельность в качестве интегрированной целостной структуры; 2) он действует на основании, как правило, положений, утверждаемых вышестоящими органами государственной власти, либо непосредственно на основании Конституции РФ, действующего федерального и регионального законодательства, в которых определяется правовой статус, пределы полномочий и компетенция органа исполнительной власти; 3) он наделен специфическими полномочиями (организационного, распорядительного, исполнительного, кадрового, обеспечительного характера), которые не свойственны органам законодательной (представительной) и судебной власти; 4) его финансирование производится из государственно го бюджета (федерального или региональных), государственные служащие органа исполнительной власти, как правило, не могут заниматься никакой другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой; 5) он является самостоятельной и независимой частью строго иерархичной системы органов исполнительной власти, в своей совокупности составляющих единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, под органом исполнительной власти следует понимать самостоятельный и независи мый орган государственной власти, включенный в единую систему исполнительной власти в РФ, обладающий определенной совокупностью полномочий исполнительно-распорядительного характера, действующий на основании действующего законодательства, а также положений, разрабатываемых вышестоящими органами исполнительной власти, финансируемый из федерального либо региональных бюджетов.

Всесторонне исследовать какой-либо орган исполнительной власти, в частности институт Президента РФ, можно, лишь определив его ме сто в единой системе исполнительной власти в стране.

На федеральном уровне исполнительная власть представлена Президентом РФ; Правительством РФ, которое в соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» состоит из Председателя Правительства России, его заместителей и федеральных министров ; федеральными министерствами, службами и агентствами, а также их территориальными и местными подразделениями ; органами исполнительной власти со специальными полномочиями (полномочными представителями Президента РФ, Государственным Советом России); органами исполнительной власти совещательного, консультационного, обеспечивающего, надзорного характера.

Институт Президента РФ в нашей стране сравнительно молодое явление.

Впервые должность Президента была предусмотрена Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» , где он прямо именовался в качестве высшего должн остного лица и главы исполнительной власти в стране.

В различных государствах за рубежом правовой статус и объем полномочий президента определяется по-разному.

Это зависит от типа разделения властей в каждом конкретном государстве (президентского, президентско-парламентского, премьерско -президентского и парламентского). В государствах президентского типа, например в США, президент единолично возглавляет исполнительную власть, формирует кабинет министров и несет ответ ственность за эффективность его работы (согласно Конституции США 1787 г.) . В странах парламентского типа, например в Италии, реальная власть принадлежит руководителю правительства, назначаемому победившей в парламенте коалицией, а президент – фигура отчасти декоративная, обладающая, скорее, представительскими функциями.

В государствах смешанного типа (президентско-парламентского и премьерско-президентского) достаточно сильная фигура президента уравновешивается значительными по лномочиями парламента (например, в Хорватии) либо председателя правительства, который в данном случае относительно независим и самостоятелен в принятии решений от главы государства.

Представляется, что место Президента РФ в единой системе исполнительной власти в стране и государственном механизме в целом не соответствует сложившимся в мире подходам.

Во-первых, согласно Конституции Российской Федерации глава государства обладает огромными полномочиями, что позволяет считать Россию «суперпрезидентской» республикой.

Во-в торых, власть Президента России фактически не ограничена Федеральным Собранием в силу крайне сложной и запутанной процедуры отрешения его от должности (ст. 93 Конституции РФ), что говорит о президентском характере российской республики.

В-третьих, начиная с 2008 г. значительно возросшая фактическая роль Председателя Правительства РФ в управлении государством и складывающийся дуализм в системе государственного управления позволяют говорить о премьерско-президент ском типе разделения власти в нашей стране.

В-четвертых, Конституция России не предусматривает возможности роспуска верхней палаты Федерального Собрания РФ (Совета Федерации), что позволяет говорить о наличии элементов президентско-парламентского типа государства в России.

В-пятых, в силу ст. 77–78 и 80 Конституции РФ глава государства ответствен за обеспечение полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, является гарантом согласованного функционирования и взаимодействия все го государственного механизма, и в частности единой системы исполнительной власти.

Полномочия Президента РФ условно можно разбить на следующие группы: 1) по представительству РФ внутри страны и в международных отношениях; 2) по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории России; 3) по руководству и координации деятельности единой системы исполнительной власти в РФ; 4) по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства; 5) по обеспечению мер по охране суверенит ета РФ, ее независимости и государственной целостности, а также согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; 6) по реализации кадровой политики на территории страны в рамках компетенции, контрольно-аналитические и внутриорганизационные; 7) по обеспечению обороны России и ее безопасности, введению военного и чрезвычайного положения; 8) по предоставлению гражданства, политического убежища и помилованию; 9) по назначению выборов и референдумов; 10) по формированию (участию в формировании) органов государственной власти в РФ; 11) по участию в законотворчестве и по организации подзаконного нормотворчества в целях детализации положений Конституции страны и федерального законодательства.

В рамках первой группы полномочий Президент РФ назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителе й, заключает международные, межгосударственные договоры и соглашения от имени РФ, выдает полномочия на ведение переговоров и подписание международных договоров, заключаемых от имени РФ . В соответствии со ст. 78 и 79 Конституции РФ глава государства уполномочен на заключение соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ и международных договоров с другими государствами и международными объединениями государств о передаче им части своих полномочий, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ. В рамках своих функций по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ Президент России: а) согласно п. «ж» ст. 83 Конституции страны создает Совет безопасности РФ; б) назначает своих полномочных представителей при органах государственной власти, международных организациях и в федеральных округах (п. «к» ст. 83 Конституции России); в) использует согла сительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции); г) обращается с запросом в Конституционный Суд страны о проверке конституционности правовых актов и по другим основаниям, предусмотренным Конституцией (ст. 125), а также в иные федеральные суды (ст. 85); д) на основании ст. 9 и 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-Ф З «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вправе досрочно прекращать полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в случае если он не приводит принятый им правовой акт в соответствие с Конституцией страны и федеральными законами) и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственн ой власти субъекта РФ) путем отрешения его от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ (в случае если данное лицо, в частности, не отменяет свои акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, грубо нарушает Конституцию страны, федеральные законы и указы Президента, ненадлежаще исполняет свои обязанности), а также отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

В рамках своих полномочий по руководству и координации деятельности единой системы исполнительной власти в РФ глава государства, например, вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции страны и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2 ст. 85 Конституции РФ). В пределах своей компетенции по определению основных направлений внутренн ей и внешней политики государства Президент РФ: а) на основании п. «е» ст. 84 Конституции России обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; б) согласно п. «з» ст. 83 Конституции утверждает военную доктрину РФ; в) образовывает комиссии при Правительстве страны в целях реализации государственной политики по отдельным вопросам (например, для реализации государстве нной политики по военно-промышленным вопросам, а также военно-технического обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства); г) заключает международные договоры и соглашения от имени РФ. В рамках своих полномочий по обеспечению мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, а также согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент России, например, единолично принимает тактические решения, вызванные чрезвычайными обстоятельствами (на основании ч. 2 ст. 87 и ст. 88 Конституции РФ вводит своим указом военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе), может использовать для разрешения споров между органами власти свой авторитет как главы государства.

Чрезвычайно обширны полномочия Президента РФ по реализации кадровой политики на территории страны в рамках компетенции, а также контрольно-аналитические и внутриорганизаци онные полномочия.

Так, глава государства, в частности: а) на основании Федеральных законов от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» осуществляет руководство процессом формирования федерального кадрового резерва ; б) на основании п. «и» ст. 83 Конституции РФ формирует Администрацию Президента РФ, а также утверждает своими указами положения о министерствах, службах и агентствах, подчиненных непосредственно главе государства; в) осуществляет контроль за деятельностью Правительства России, федеральных министерств, служб, агентств, их территориальных подразделений как непосредственно, так и через полномочных представителей Президента России в федеральных округах.

Например, главой государства могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства страны в случае их противореч ия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента России.

В рамках своих полномочий по обеспечению обороны страны и ее безопасности, введению военного и чрезвычайного положения Президент РФ, например: а) согласно п. «л» ст. 83 Конституции страны назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил России; б) возглавляет Совет безопасности страны (п. «ж» ст. 83 Конституции); в) является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ч. 1 ст. 87 Конституции ); г) вводит военное и чрезвычайное положение в стране либо на ее части.

В части своих функций по предоставлению гражданства, политического убежища и помилованию главы государства: а) своими указами на основании ст. 89 Конституции РФ принимает иностранных граждан и лиц без гражданства в гражданство РФ и предоставляет им политическое убежище; б) согласно ст. 89 Конституции РФ осуществляет помилование путем издания своих указов.

Большую роль в политической жизни страны играют полномочия Президента РФ по назначению выборов и референдумов.

Глава государства назначает выборы депутатов Государственной Думы очередного созыва, назначает референдумы Российской Федерации.

Важное значение имеют полномочия главы государства по формированию (участию в формировании) органов государственной власти в РФ. Так, Президент страны, в частности: а) на основании ст. 83 Конституции назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; по предложению Председателя Правительства страны назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства России, федеральных министров; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда России, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда страны, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; назначает судей других федеральных судов; формирует Совет безопасности РФ; формирует Администрацию Президента страны; назначает полномочных представителей Президента РФ, высшее командование Вооруженных Сил России; назначает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Р Ф в иностранных государствах и международных организациях; б) согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вносит в региональные парламенты кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); в) в соответствии с действующим законодательством назначает иных должностны х лиц исполнительной власти, а также органов государственной власти со специальными полномочиями.

Большое значение играют функции главы государства по участию в законотворчестве и по организации подзаконного нормотворчества в целях детализации положений Конституции РФ и федерального законодательства: а) на основании ст. 90 Конституции России он издает указы и распоряжения; б) согласно ст. 84 Конституции страны Президент РФ вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы; в) в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции глава государства может отменять нормативно-правовые акты Правительства страны в случае их неконституционного или незаконного характера; г) на основании вышеназванного Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ он вправе приостановить действие нормативно-правового акта высшего должностного лица субъекта РФ, актов органов исполнительной власти субъекта РФ. Постоянное изменение общест венных отношений в стране, формирование новых целей и задач, стоящих перед государством, активное участие России в международных процессах интеграции и сотрудничества требуют проведения процесса совершенствования единой системы исполнительной власти. .