Особенности системы законодательства Российской Федерации как федеративного государства проблемы и тенденции

Особенности системы законодательства Российской Федерации как федеративного государства проблемы и тенденции. Россия является федеративным государством.

Составляющие федерацию субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной ответственностью. В то же время структурные элементы Федерации субъекты, как и сама Федерация, обладают определённой самостоятельностью по отношению друг к другу. Самостоятельность Федерации проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на территорию всей страны, верховенстве федеральных законов и Конституции.

Таким образом, Россия является государством, в котором должно формироваться единое правовое пространство. В то же время можно говорить о выделении правового пространства субъектов Федерации. В федеральной Конституции закреплена такая модель разграничения предметов ведения, при которой дается перечень только двух сфер федеральной и субъектов Федерации. Изучение опыта размежевания предметов ведения в других странах дает основание утверждать, что подход Российской Конституции является одним из перспективных.

В Конституции используется опыт конституционного разграничения предметов ведения Германии. Признавая конституционное разграничение предметов ведения, субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации, обладают всей полнотой государственной власти. В процессе реализации собственных полномочий субъекты Федерации формируют собственное законодательство, право на создание которого, предусматривается Конституцией РФ ст.ст. 5, 73, 76 . В основе федеративной системы российского законодательства лежат два критерия 1. федеративная структура государства 2. компетенция субъектов федерации в области законотворчества Синюков В.Н. Указ. соч. С. 354 По мнению Ф.М. Раянова, в федеративном государстве система законодательства является двухуровневой 1. федеральное законодательство 2. законодательство субъектов федерации Система законодательства Республики Башкортостан становление и дальнейшее развитие Уфа. 1996. С. 19 По мнению В.Н. Синюкова, законодательство Российской Федерации состоит из четырёх уровней 1. федеральное законодательство Конституция РФ, Основы законодательства РФ и субъектов Федерации, Основы политики РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты федерации 2. законодательство республик в составе Российской Федерации Конституции республик, законы и иные нормативные акты республиканского законодательства 3. уровень краёв и областей нормативно-правовые акты - Уставы, законы, решения, постановления краевых, областных, городских Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов, глав соответствующих администраций 4. уровень автономной области и автономных округов нормативно-правовые акты - законы, решения и т.д. областного и окружных представительных органов, глав соответствующих администраций Синюков В.Н. Указ. соч. С. 354 Несмотря на то, что ни в одном документе федерального уровня прямо не говорится о системе законодательства субъекта Российской Федерации, толкование некоторых положений этого законодательства приводит к мысли, что федеральный законодатель рассматривает законодательство субъекта Российской Федерации как системное образование.

Такой вывод, по справедливому замечанию Ф.М. Раянова, непосредственно вытекает из ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации, где сказано, что Республика государство имеют свою конституцию и законодательство.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. По его мнению, понятие законодательство, употребляемое в сочетании со словами своё, можно трактовать как систему законодательства субъектов Российской Федерации Система законодательства Республики Башкортостан становление и дальнейшее развитие.

Указ. соч. С. 18 Субъекты Федерации, воспользовавшись предоставляемыми правами, окунулись в мощную лавину правотворчества.

В некоторых субъектах РФ собственное законодательство практически сформировано, в других - еще в процессе становления.

Исследование федеративной структуры законодательства предполагает выяснение характера связей между федеральными и региональными правовыми актами. В процессе правотворчества субъектов Федерации часто возникают коллизии между принимаемыми ими правовыми актами и правовыми актами Федерации.

Российское законодательство, с точки зрения его федеративной структуры, носит противоречивый характер. Пункт а ст. 72 Конституции РФ относит обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Самый простой способ разрешения возникающих коллизий между федеральными и региональными правовыми актами возможен в случае их принятия в пределах предметов ведения, предусмотренных ст.ст. 71-73 Конституции РФ, на основе сравнения юридической силы закону РФ отдается приоритет перед нормативными правовыми актами субъекта РФ закону субъектов Федерации принадлежит приоритет перед нормативными актами органов исполнительной власти РФ указу Президента или постановлению Правительства РФ отдается приоритет перед актами органов исполнительной власти субъектов РФ постановлению Правительства субъектов Федерации отдается приоритет перед актами федеральных министерств и других центральных органов федеральной исполнительной власти Поленина С.В Лазарев Б.М Лившиц Р.З. и др. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации Государство и право. 1995. 3. С. 59 В практике возникает множество вопросов, так как положения ст. 71-73 Конституции РФ далеки от совершенства.

Система конституционных норм не дает ответ на вопрос о принципах соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Федеральный законодатель часто отступает от духа и буквы Конституции. Действия Президента и Правительства ставят еще больше вопросов. Федеративное устройство государства наложило отпечаток на использование такого вида кодификационного закона как Основы законодательства.

Современная Конституция РФ не предусматривает принятие правовых актов в форме Основ. Регулирование общественных отношений Основами законодательства предусматривалось Федеративным договором Федеративный договор Документы. Комментарий М. Республика, 1992 79 с Согласно ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами осуществляется, в том числе на основании Федеративного договора. В соответствии с Заключительными и переходными положениями Конституции РФ в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ. Однако, принятие Основ законодательства, на наш взгляд, не противоречит Конституции России, так как в ней не решается вопрос о видах кодифицированных правовых актов.

Вместе с тем законодатель, видимо, хочет отказаться от использования Основ законодательства. С 1993 года законы в форме Основ законодательства не принимаются.

По вопросам совместного ведения принимаются кодексы и федеральные законы. Однако С.В. Полениной справедливо замечено, что правомерность замены основ кодексами, с точки зрения принципов разграничения сферы ведения между Федерацией и ее субъектами, закрепленных в ст. 76 Конституции, достаточно дискуссионна Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России. Указ. соч. С. 11 Отдельные Основы законодательства продолжают действовать, поэтому рассмотрим их особенности.

Их принятие возможно по предметам совместного ведения. Основы законодательства являются высшим по юридической силе актом в определенной отрасли. В Основах законодательства возможна конкретизация в разграничении компетенции между органами государственной власти Федерации и органами власти субъектов РФ. До принятия собственных актов субъекты Федерации при регулировании общественных отношений должны руководствоваться Основами законодательства. В составе действующего законодательства можно выделить такие виды федеральных законов как основы, общие принципы например, ФЗ Об основах государственной службы Российской Федерации и др. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. Указ. соч. С. 107-108 Они весьма близки к Основам законодательства, к тому же они принимаются по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Одной из главных причин противоречий в федеративной структуре законодательства являются заключаемые двухсторонние договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объем полномочий для субъектов Федерации.

Положения договоров предопределяют содержание законодательства субъектов Федерации.

Поэтому при выяснении соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального законодательства.

Отсутствие четких представлений о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации объясняется, во многом, разнообразием взглядов на характер и природу российского федерализма, степень самостоятельности субъектов Федерации. Следовательно, изучение федеративной структуры законодательства неотделимо от общего анализа современного российского федерализма. Отечественные ученые активно занимаются изучением проблем федерализма, в частности в России.

Важным является вопрос о типологии федераций. В юридической литературе типы федераций выделяются с позиции различных критериев. В этой части работы рассмотрим особенности отечественного федерализма. По данному вопросу в правовой науке нет единого мнения. В юридической науке отсутствует единство взглядов по вопросу момента начала формирования Федерации в России и, следовательно, типа Федерации в зависимости от учреждающего ее акта. В зависимости от того, какой акт является приоритетным в учреждении России, решается вопрос о верховенстве Конституции или договоров в регулировании федеративных отношений.

Существуют разные подходы и к развернувшемуся после принятия Конституции договорному процессу. В зависимости от данной позиции решается вопрос о характере Федерации. По мнению Ю.А. Тихомирова Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. Указ. соч. С. 293 И.А. Умновой Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие М. Дело, 1998. С. 82 В.Е. Чиркина Чиркин В.Е. Конституционное право Россия и зарубежный опыт М. Издательство Зерцало , 1998. С. 295 Россию можно охарактеризовать как конституционно-договорную Федерацию.

Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян Эбзеев Б.С Карапетян Л.М. Российский федерализм равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов Государство и право. 1995. 3. С. 8 В.Н. Синюков Синюков В.Н. Указ. соч. С. 329 Д.Л. Златопольский Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений в России Вестник Московского Университета.

Серия 11. Право. 1998. 6. С. 14. считают Россию конституционной Федерацией и выступают против практики заключения договоров, так как договоры разрушают Российскую государственность, превращая ее в конфедерацию. В частности, В.Н. Синюков пишет Практика как бывшего СССР, так и РФ свидетельствует, что попытки изобрести некую новую модель федерации, никому неизвестную в мире - конституционно-договорную - не увенчались успехом.

Эксперимент, проведённый по живой государственности, привёл либо к смерти СССР , либо коматозному состоянию РФ конституционного организма. Конституционно-договорные гибриды в силу своей двусмысленности долго не живут, что создаёт состояние переходности государственного устройства и всей Конституции либо к полностью договорной конфедерации, либо к восстановлению федерации с обычными автономными субъектами, которая не знает, кроме Конституции, никаких параллельных учредительных актов Синюков В.Н. Указ. соч. С. 328 На наш взгляд, Россия является конституционно-договорной федерацией, образованной путём децентрализации полномочий федеральной властью, с асимметричным статусом субъектов.

Договоры представляют собой необходимую особенность становления российского федерализма, так как позволяют учесть специфические интересы отдельно взятого региона, но они не должны противоречить Конституции РФ. Считаем так же, что в Конституции РФ закреплена модель симметричной федерации, однако асимметричный характер России придаёт заключение договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

В.Е. Чиркин Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 295 И.А. Умнова Умнова И.А. Указ. соч. С. 82. и другие учёные отрицают возможность существования двух суверенитетов в одном государстве. Вопросы суверенитета субъектов Федерации рассматривались Конституционным Судом РФ См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. 10-П Российская газета. 21 июня 2000 г. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. 92-О Российская газета. 25 июля 2000 г Правовая позиция Конституционного Суда заключается в том, что государственным суверенитетом ни республики в составе РФ, ни иные субъекты РФ обладать не могут, даже при условии, если бы их суверенитет признавался ограниченным.

Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

Слово государства при характеристике республик в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ отражает лишь особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Неконституционными признаются положения о договорном характере статуса субъектов Федерации. Несмотря на указание Конституционного Суда о неконституционности в этой части положений республиканских Конституций, анализ двухсторонних договоров и региональных правовых актов показал, что в некоторых из них признается суверенитет республик.

В частности, ст. 61 Конституции Татарстана объявляет его государством, ассоциированным с Россией Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. 9-10 1995. 2, 3, 12 1996. 11 Тем самым отрицается конституционное положение о Татарстане как республике, входящей в состав Российской Федерации. Ст. 1 Договора России и Башкортостана закрепляет, что Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации Российские вести. 22 февраля 1996 г Этот же принцип закрепляется в Конституциях Башкортостана Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. 4. Ст. 146 Якутии Сборник законов Республики Саха Якутия . 1992. Ст. 98 1994. Ст. 3, 28. и др. На признании суверенитета республик в составе РФ основывается позиция о делегированном характере Федерации.

Аспект делегирования нашел отражение и в законодательстве республик. Так, ст. 39 Конституции Якутии устанавливает положение о добровольной передаче республикой на основе Федеративного договора части принадлежащих ей суверенных прав на определенный срок в ведение федеральных органов власти Российской Федерации.

Подобные нормы содержатся в Конституциях Татарстана, Башкортостана и др. Конституция же Российской Федерации предусматривает делегирование полномочий лишь между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации ст. 78 . Таким образом, обозначенный в Конституции принцип единого и неделимого государственного суверенитета отрицается законодательством отдельных регионов, а также некоторыми двухсторонними договорами.

Представления о Российской Федерации как Федерации договорной приводят к разрушению целостности единого правового пространства. Законодательство субъектов Федерации, не признавая суверенитета РФ, вторгается в компетенцию федерального законодателя. Заключаемые двухсторонние договоры могут лишь детализировать разграничение компетенции между органами власти разных уровней, а не корректировать положения федеральной Конституции.

Поэтому нельзя подменять конституционное разграничение предметов ведения между субъектами Федерации договорами между органами государственной власти. Исследование вопроса о приоритете положений законодательства над нормами договоров тесно связано с выяснением статуса субъектов Федерации в отношениях друг с другом. Конституционные нормы носят противоречивый характер.

Так, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны, закреплён принцип равноправия субъектов Федерации, а с другой стороны, в ч. 2 ст. 5 устанавливается для республик особый статус - государства. Ч. 2 ст. 68 допускает установление республиками собственных государственных языков. Пункт а ст. 72 устанавливает необходимость соответствия федеральному законодательству Конституций и законов республик, а в отношении других субъектов РФ - всех нормативных правовых актов. Противоречие в конституционных нормах привело в научной литературе к различному пониманию термина равноправие. По мнению М.В. Золотарёвой, равноправие следует понимать, как обладание равными правами.

Следовательно, положение Конституции РФ, о неравноправии субъектов Федерации, носит противоречивый характер Золотарёва М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. 1999. 1. С. 79 Другая позиция различает понятие равноправие и обладание равными правами. И.А. Умнова считает, что конституционное равноправие субъектов Федерации - это их формальное равенство в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равенство возможностей, но не равенство приобретенных полномочий. Обладание равными правами означает одинаковый объем прав и обязанностей Умнова И.А. Указ. соч. С. 149 Подобная позиция поддерживает конституционный принцип о симметричном характере Российской Федерации.

Л.М. Карапетян, Карапетян Л.М. К вопросу о моделях федерализма Государство и право. 1996. 12. С. 62-63. В.Г. Вишняков Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений Государство и право. 1998. 12. С. 23-24. считают, что федерализм в принципе не может быть асимметричным.

В науке существует точка зрения об асимметричности российского федерализма. Объявленные равноправными субъекты Федерации на деле различаются по государственно-правовому статусу, экономическому потенциалу Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 298 Приближение России к симметричной Федерации связывается с постепенным переходом от национально- территориального принципа федеративного устройства к территориальному Умнова И.А. Указ. соч. С. 90 Другие ученые придерживаются позиции, что национально-территориальный принцип федерализма отвечает специфике России См. Синюков В.Н. Указ. соч. С. 338 На наш взгляд, асимметричный характер России придает заключение двухсторонних договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

Вышеприведенная характеристика российского федерализма означает, что нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение для определения соотношения двух уровней законодательства.

В ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлен принцип верховенства федерального законодательства. Следовательно, Россия вправе требовать признания своего законодательства на всей территории, что должно служить формированию единой непротиворечивой системы законодательства, созданию единого правового пространства.

Поэтому правовые акты должны приниматься в строгом соответствии с разграничением предметов ведения, определенном Конституцией РФ. На федеральном уровне решению этого вопроса уделяется значительное внимание. Так, в целях координации с федеральным законодательством при формировании системы регионального законодательства была сформирована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации Указ Президента Российской Федерации от 25 января 1996 г. 94 О Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации Российская газета. 3 февраля 1996 г Каким образом решается в законодательстве субъектов Федерации вопрос о создании единого правового пространства? Проанализируем положения республиканских конституций на предмет действия федеральных законов и Конституции РФ на территории субъектов Федерации.

По мнению Г. Ермошина, можно выделить два подхода 1. законодатель субъекта Федерации прямо декларирует соподчиненность всего своего законодательства федеральному законодательству на принципах, предусмотренных Конституцией РФ 2. действие федеральных законов допускается по правилам, установленным субъектом Федерации Ермошин Г. Единой России - единое правовое пространство Российская юстиция. 1999. 1. С. 13-14 Необходимо выделить третий подход, так как в конституциях некоторых республик, вообще, ничего не говорится о действии на их территории федеральной Конституции и законов.

Так, ст. 59 Конституции Татарстана провозглашает, что законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если не противоречат международным обязательствам Татарстана.

Прямо декларируется соподчиненность федеральному законодательству в Конституциях Республики Марий Эл Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1997. 11 2000. 3. ст.ст. 4, 7 , Адыгеи Ведомости Законодательного Собрания Хасэ - парламента Республики Адыгея. 1995. 16. ст. 6 , Республики Хакасия Вестник Хакасии. 1995. 25. ст. 4 . Особенности в регулировании этого вопроса закреплены в Конституции Башкортостана.

В ст.ст. 126, 128 провозглашается, что Республика имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую регулирование всех общественных отношений кроме тех, регулирование которых добровольно передано Республикой по Договору в ведение Федерации.

Обязательными на территории Башкортостана являются законы, принятые по вопросам, переданным Республикой в ведение России. Нарушают принцип верховенства федерального законодательства и другие нормы республиканских Конституций. Например, положения об особом порядке введения в действие федеральных законов, об их ратификации и приостановлении на территориях субъектов Федерации.

В Конституции Якутии ст. 41 также закрепляется право приостановления субъектами РФ в одностороннем порядке правовых актов Федерации, если они противоречат Федеративному договору, Конституции или законам субъекта. В Республике Якутия законы РФ, принятые по вопросам, отнесенным к совместному ведению, вступают в силу после ратификации их Палатой Представителей Государственного Собрания Республики ст. 41 Конституции Якутии. Итак, многие регионы предпочитают ориентироваться на положения Федеративного договора и двухсторонних договоров, а не Конституции РФ. Поэтому необходимо выяснение действия федеральных законов на территории таких субъектов Федерации при расхождении их положений с нормами договоров.

Конституция РФ ч. 2 ст. 4, ч. 1 и ч. 2 ст. 76 установила верховенство федеральных конституционных и федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения РФ в рамках совместного ведения РФ и субъектов Федерации на всей территории Российской Федерации.

Однако, этот принцип не учтен в ст. 11 Конституции при решении вопроса о разграничении компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органов государственной власти Федерации. Федеральный закон О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 4 июня 1999 г. 119-ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Российская газета. 30 июня 1999 г. далее - ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения четко устанавливает верховенство Конституции и федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, в случае несоответствия им положений договоров ст. 4 . Однако, договорная практика, складывающаяся до принятия закона, по-разному отражала соотношение между федеральным законом и договором, что в последующем отражалась в законодательстве субъектов Федерации.

Наибольший отход от федеральной Конституции, который объясняется политическими причинами, характерен для договоров, заключенных в 1994-1995 годах.

Начиная с 1996 года, в договорах не наблюдается резких противоречий с федеральной Конституцией, хотя и имеются расхождения.

И именно в ранее заключенных договорах приоритет отдается договорам, а не федеральным законам например, договоры с Татарстаном Договор Российской Федерации и Республики Татарстан О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан Москва, 15 февраля 1994 г. Российская газета. 17 февраля 1994 г Башкортостаном Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан Москва, 3 августа 1994 г. Российские вести. 22 февраля 1996 г. и др В заключенных позже двухсторонних договорах признается более высокая юридическая сила федерального законодательства договоры с Бурятией Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия Москва, 29 августа 1995 г. Российские вести. 26 февраля 1996 г Иркутской областью Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Москва, 27 мая 1996 г. Российские вести. 25 июля 1996 г. и др Ряд договоров устанавливают приоритет действия их норм над правовыми актами федеральных органов исполнительной власти например, Договоры с органами государственной власти Тверской области Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Тверской области Москва, 13 июня 1996 г. Российские вести. 25 июля 1996 г. ст. 7 , Сахалинской области Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Сахалинской области Москва, 29 мая 1996 г. Российские вести. 25 июля 1996 г. ст. 7, 10 , Омской области Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Омской области Омск, 19 мая 1996 г. Российские вести. 25 июля 1996 г. и др В Договоре с органами власти Свердловской области Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области Москва, 12 января 1996 г. Российская газета. 1 февраля 1996 г. устанавливается неприменение федеральных подзаконных актов на территории области до вынесения решения судом.

Таким образом, устанавливается примат норм договоров над нормами федеральных нормативных актов.

Для формирования целостной системы законодательства в случаях договорного регулирования необходимо строго соблюдать установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения.

К тому же Конституция не предусматривает возможности передачи полномочий федеральных законодательных органов законодательным органам субъектов Федерации.

В ст. 3 ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения установлено, что договоры не могут перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Федерации и субъектов.

К сожалению, договорная практика часто шла другим путем.

Так, не допустимой является передача предметов исключительного ведения Федерации в ведение отдельных субъектов Федерации в частности п. 11 ст. 3 Договора с Башкортостаном, либо отнесение их к совместному велению субъектов договорных отношений п. м ст. 2 Договора с Тверской областью. Любые договоры, которые относят вопросы ст. 71 к компетенции субъектов Федерации противоречат Конституции РФ, так как они заключаются не на основании федеральных законов о передаче конкретным субъектам конкретных полномочий.

ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения указывает, что предметом договоров может быть конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами ст. 17 . Предметы совместного ведения могут конкретизироваться с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей регионов ст. 14 . В договорах иногда указывается перечень вопросов исключительного ведения субъектов, хотя согласно ст.73 Конституции он является открытым.

Большое значение на формирование двухуровневой системы законодательства оказывают соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Конституции РФ предусматривает лишь заключение соглашений по передаче осуществления части полномочий между исполнительными органами ст. 78 . ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения как и Конституция РФ, не предусматривают заключение соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти.

Сложная ситуация сложилась в формировании законодательства на уровне субъектов Федерации, включающих в себя автономные образования.

Согласно п. 4 ст. 66 Конституции РФ в сложносоставных субъектах Федерации отношения между автономными округами и краями, областями, в которые они входят, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области.

Закон Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами принятый Государственной Думой 13 июня 1997 г. был отклонён Президентом 21 июля 1997 г. Но договоры между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области уже заключаются. Конституционный Суд РФ фактически высказал позицию о том, что нормативные правовые акты автономных образований при условии правильного разграничения полномочий не должны противоречить нормативным правовым актам края области Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. 12-П Российская газета. 22 июля 1997 г В этом случае возникает проблема осуществления равноправия субъектов Федерации.

По этому поводу Суд пояснил, что вхождение автономного округа в состав иных субъектов Федерации, не умаляет его статуса как равноправного субъекта Федерации, так как он вправе распоряжаться самостоятельно объёмом полномочий, предоставленных ему Конституцией.

В то же время Конституционный Суд подчеркнул такой аспект равноправия субъектов Федерации как их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Создание единой системы законодательства требует, чтобы законодательство всех субъектов РФ формировалось на основании единых принципов. Предметы ведения и полномочия закреплены Конституцией и договорному переделу не подлежат. Договорная практика приводит к повышению правового и социально-экономического статуса отдельных субъектов Федерации, нарушая провозглашенный в Конституции принцип равноправия субъектов Федерации.

Поэтому при заключении договоров необходимо соблюдать принцип приоритета федерального законодательства над нормами договоров, а также заложенный в ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации ст. 3 . Для того, чтобы положения договоров не противоречили федеральному законодательству, необходимо усилить контроль над процессом их заключения.

На наш взгляд, ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения урегулировал далеко не все вопросы. К примеру, неясно, будет ли подписан договор при отрицательном заключении Совета Федерации? Следует зафиксировать обязательность учета мнения Совета Федерации Президентом. Закон не включил предложения депутатов об утверждении договоров законом, а также обязательность переутверждения в Совете Федерации уже подписанных договоров.

В законе необходимо было указать, кто обладает полномочиями по подписанию договоров и соглашений, каков статус и функции уполномоченного. В законе следовало определить источник официального опубликования договоров. Можно было установить требование регистрации Министерством юстиции РФ всех договоров и соглашений. Итак, двухсторонние договоры не должны противоречить федеральному законодательству. Федеральное законодательство имеет верховенство на всей территории Российской Федерации, в том числе и в субъектах Федерации, заключивших двусторонние договоры. Вместе с тем федеративная структура законодательства зависит от круга полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства, поэтому положение о верховенстве федерального законодательства нуждается в уточнении.

На территории субъекта Федерации действуют федеральные законы и законы субъектов Федерации. Из смысла Конституции РФ ч. 4 ст. 76 вытекает, что федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по предметам ведения собственно федерации и по вопросам, регулируемым Федерацией в рамках совместного ведения.

Законы субъектов Федерации, принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую силу с федеральными законами. Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно, когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя. В этом случае возникают юридические коллизии. Правом окончательного их разрешения обладает суд. Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для собственного правового регулирования.

Поэтому они часто внедряются в сферу полномочий Федерации, либо просто дублируют федеральные акты. М.С. Саликов в своей работе выделяет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации. Он пишет, что отсутствие в Конституции собственно перечня предметов ведения субъектов Федерации не означает, что Основной Закон не предусматривает их отдельных правомочий, часть из которых можно рассматривать в качестве федеральных гарантий.

Так, ст. 5 Конституции устанавливает равноправие всех субъектов, называет принципы федеративного устройства, предусматривает право субъектов принимать собственные конституции уставы и законодательство. Ч. 2 ст. 11 и ст. 77 закрепляет право субъектов самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти ч. 3 ст. 11 - конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76 - осуществление собственного правового регулирования вне пределов федерального и совместного ведения ст. 68 - право на установление государственных языков ч. 6 ст. 76 - превалирование региональных правовых актов, принятых по предметам ведения субъектов Федерации, над федеральными ч. 2 и 3 ст. 77 - взаимное делегирование полномочий ч. 2 ст. 95 - представительство субъектов в Совете Федерации ст. 125 - обращение в Конституционный Суд Федерации с различными запросами ч. 3 ст. 129 - согласование вопроса о назначении прокурора субъекта Федерации ст. 136 - одобрение поправок к главам с 3 по 8 федеральной Конституции ч. 2 ст. 137 - изменение собственного наименования и др. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России.

Екатеринбург 1998. С. 492 Анализ Основных Законов российских регионов, закрепляющих собственную компетенцию, позволяет выделить ряд типичных предметов ведения и полномочий субъектов Федерации.

К ним, в частности, относятся 1. Учредительные принятие конституции или устава, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их соблюдением территория и административно-территориальное устройство установление системы органов государственной власти, порядка их организации и деятельности законодательное обеспечение организации местного самоуправления. 2. Законодательные и правоохранительные принятие и изменение законов, контроль за их соблюдением. 3. Социально-экономические собственность субъектов и управление ею принятие и утверждение программ в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития субъектов региональный бюджет региональные внебюджетные фонды региональные налоги и сборы 4. Международные и внешнеэкономические международные и внешнеэкономические связи субъектов Саликов М.С. Указ. соч. С. 492-493 Вместе с тем, по замечанию отдельных авторов, в Конституции РФ практически все мыслимые предметы регулирования находятся, как минимум, в совместном ведении Федерации и субъектов РФ, а закрепление в ст. 73 Конституции остаточной компетенции субъектов РФ, дает возможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительного ведения Конституция Российской Федерации Проблемный комментарий.

Указ. соч. С. 80 Может ли осуществляться разграничение предметов совместного ведения и полномочий федеральными законами? Такой вопрос поставило Правительство Республики Карелия перед Конституционным Судом в обращении по конституционности положений Лесного кодекса, основываясь на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в соответствие с которой разграничение предметов ведения и полномочий определяется Конституцией, Федеративным и иными двухсторонними договорами. Из правовой позиции Конституционного Суда в постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. 1-П Российская газета. 22 января 1998 г. следует подтверждение конституционного порядка разграничения предметов ведения и права федерального законодателя определения и разграничения полномочий в рамках определенного предмета совместного ведения.

В ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения прямо указывается, что по вопросам, указанным в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, принимаются федеральные законы, определяющие основы правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти ч. 1 ст. 12 . И.А. Умнова обращает внимание на то что, если строго следовать логике ст. 76, то принятие других актов, кроме федеральных законов, по предметам совместного ведения в Конституции не предусматривается Умнова И.А. Указ. соч. С. 201 Однако, такая возможность закрепляется в принимаемых федеральных законах.

Конституционный Суд в указанном выше постановлении пояснил, что издание не только законов, но и иных нормативных актов по предметам совместного ведения не противоречит ст. 76 ч. 2 Конституции РФ. Свою позицию Конституционный Суд подтвердил также в постановлении по делу о толковании статей 71 пункт г , 78 часть 1 и 112 часть 1 Конституции Российской Федерации Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. 2-П Российская газета. 10 февраля 1999 г И.А. Умнова предлагает три возможных варианта установления пределов законодательного регулирования Федерации.

Основной способ выражается в разграничении компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а иногда и органов местного самоуправления.

Второй способ состоит в установлении принципов законодательного регулирования. Третий способ заключается в сочетании двух первых с одновременным применением дополнительных приемов конкретизация принципов и т.д. Умнова И.А. Указ. соч. С. 213 В практике возник также вопрос могут ли субъекты Федерации осуществлять опережающее правотворчество, по предметам совместного ведения.

Это право содержалось в Федеративном Договоре, Федеративный Договор Документы.

Комментарий.

Указ. соч. С. 59. Конституция РФ не дает ясного ответа.

Конституционный Суд в ряде своих решений указал, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъектам Федерации принимать собственные правовые акты с последующим приведением их в соответствие с принятым федеральным законодательством, это следует из смысла ч. 5 ст. 76 См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. 3-П Собрание законодательства Российской Федерации. 1996 г. 7, ст. 700 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. 145-О Российская газета. 9 декабря 1998 г Принятие ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения сняло данную проблему.

Часть 2 ст. 12 закона закрепила позицию Конституционного Суда. Формирование целостной системы законодательства требует учета позиций субъектов Федерации в процессе принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.

В принятом федеральном законе ст. 13 отражен особый порядок рассмотрения таких законопроектов по предметам совместного ведения. Следует согласиться с предложением о том, что в субъектах Федерации нужно установить специальные правила рассмотрения федеральных законопроектов, например обязательность обсуждения подготовленного заключения на проект в законодательном органе Российское законодательство проблемы и перспективы.

Указ. соч. С. 382 Актуальным считаем предложение о том, чтобы в федеральном законе был установлен порядок согласования не только федеральных законов по предметам совместного ведения, но и международных договоров, нормативных актов Президента и Правительства, федеральных министерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы более чем одного субъекта Федерации Умнова И.А. Указ. соч. С. 134-135 Это позволит учитывать интересы субъектов Федерации и будет способствовать формированию непротиворечивого законодательства на региональном уровне. Конституция РФ и ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения не дают ответа на вопрос о соотношении по юридической силе законов субъектов Федерации и указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, принятых по предметам совместного ведения, при отсутствии федеральных законов.

Согласно ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 115 Конституции РФ указы Президента и постановления Правительства обязательны для исполнения на всей территории России.

По нашему мнению, по аналогии с ч. 5 ст. 76 Конституции в данной ситуации должен действовать федеральный правовой акт. В отношении соответствия актам Президента и Правительства РФ правовым актов исполнительных органов власти субъектов РФ данное положение подтверждает ст. 77 Конституции РФ, устанавливающая единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения.

Это подтверждает и закрепленное Конституцией право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам. Таким образом, на сегодняшний день нельзя говорить о четком соответствии правовых актов в рамках федеративной структуры законодательства. Решение проблем в теории не приведет сразу к положительным сдвигам на практике.

Во многом, причины несоответствия актов регионального уровня федеральным правовым актам носят экономический характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъекты Федерации идут на заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимо укрепление федеративных отношений в финансовой сфере. Ситуация, складывающаяся при формировании федеративной структуры законодательства, привела в науке к постановке важной проблемы о взаимной ответственности Федерации и субъектов Эбзеев Б.С. Карапетян Л.М. Указ. соч Лишь недавно законом О внесении изменений и дополнений в федеральный закон Об общих принципах организации законодательных представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 19 июля 2000 г. 106-ФЗ О внесении изменений и дополнений в федеральный закон Об общих принципах организации законодательных представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Российская газета. 1 августа 2000 г. была предусмотрена ответственность органов государственной власти субъектов РФ за принятие правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам.

Президент РФ получил право смещать с должности глав региональных администраций и распускать региональные законодательные собрания в случае двукратного нарушения ими Конституции РФ. Учитывая важную роль в формировании законодательства правовых актов органов местного самоуправления, законодательством установлена также ответственность органов местного самоуправления за принятие актов, противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ Федеральный закон от 7 июля 2000 г. 107-ФЗ О внесении изменений и дополнений в федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Российская газета. 8 августа 2000 г В связи с тем, что Российская Федерации является по своему характеру конституционно-договорной, следует обратить внимание на исполнение и договорных обязательств.

Договоры, как правило, ограничиваются на этот счет общими положениями.

Статья 21 ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения впервые в федеральном законодательстве предусматривает возможность такой ответственности.

Следует подробнее остановиться на вопросе, какое законодательство находится в ведении РФ, какое находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ и какое законодательство находится в исключительном ведении субъектов РФ. Распределению предметов ведения между федерацией и её субъектами, разграничению полномочий между их органами государственной власти посвящены ст.ст. 71-73 Конституции РФ. По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов - сфер власти.

Предметы ведения по российской Конституции - это не только сферы общественных отношений федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д. государственные функции регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д. отрасли законодательства гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т.д. объекты ведения федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.д. Умнова И.А. Указ. соч. С. 178 Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо можно рассматривать как недостаток. Трудно, к примеру, объяснить использование разных терминов - общие вопросы и координация вопросов - применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования.

Так, согласно п. е ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, в то же время в отношении сфер здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты та же статья Конституции употребляет уже иной термин - координация вопросов п. ж Умнова И.А. Указ. соч. С. 178-179 Едва ли верным является отнесение к совместному ведению общих вопросов. Общие вопросы - это категория, имманентно присущая для федерального уровня регулирования, так как в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия.

В частности, можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если ст. 43 Конституции Российской Федерации их фактически регулирует, устанавливая гарантии права на образование.

Она определяет уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего образования.

Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются на федеральном уровне.

Поэтому справедливым является предложение о том, что в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один термин, например вопросы Умнова И.А. Указ. соч. С. 179 В перечне вопросов, обозначенных в Конституции РФ как предметы ведения, обращает на себя внимание использование различной юридической терминологии в определении видов и форм правового регулирования право, законодательство, правовая основа, правовое регулирование Там же Анализ ст.ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации свидетельствует о том, что законодательство как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации употребляется в значении отрасли.

При этом о законодательстве идет речь в тех случаях, когда необходимо обозначить устоявшиеся отрасли законодательства, наличие которых признано юридической наукой.

Всего в ст. 71 и 72 Конституции РФ перечислено 16 отраслей законодательства. Это гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Из этого перечня видно, что не все отрасли законодательства, определяемые теорией российского права, распределены в российской Конституции как предметы ведения. Отсутствует, например, финансовое законодательство. Если следовать логике перечисления отраслей законодательства, регулирующих охрану природных ресурсов и объектов, то должна быть обозначена и такая отрасль законодательства, как законодательство о животном мире Умнова И.А. Указ. соч. С. 180 Право как предмет ведения употребляется лишь в п. п ст. 71 Конституции Российской Федерации для обозначения в качестве вопроса ведения Федерации федерального коллизионного права. Другие варианты использования правовых категорий - определение статуса п. н ст. 71 , правовое регулирование п. о ст. 71 Конституции Российской Федерации, установление правовых основ п. ж ст. 71 , установление основ п. е ст. 71 , установление системы п. г ст. 71 , регулирование п. в, ж ст. 71 Умнова И.А. Указ. соч. С. 181 Попытка понять природу правовых категорий, определяемых в данном случае, и причин дифференциации терминологии предполагает уяснение их соотношения с понятиями отрасль законодательства и право. Последние два термина вполне уместны и при формализации предметов ведения в упомянутых выше случаях.

В самом деле, речь, видимо, должна идти не просто о регулировании, а о прерогативе формирования на федеральном уровне финансового, валютного, банковского, таможенного законодательства п. ж ст. 71 . По-видимому, не правовое регулирование, а право интеллектуальней собственности подразумевается в п. о ст. 71 Там же Изучение вопросов технико-юридической формализации предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения в федеральной Конституции и практики использования данных категорий в федеральном законодательстве свидетельствует о несовершенстве формулировок круга предметов ведения в Основном законе России, об актуальности проблемы расхождения в использовании терминологии на конституционном и текущем законодательном уровнях правового регулирования, о трудностях идентификации употребляемых категорий.

Согласно п. о ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. Отнесение перечисленных отраслей законодательства к исключительному ведению РФ обуславливается как важностью регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов федерации и самой федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием отношений в этих сферах только федеральными законами.

Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех этих отраслях общефедеральных кодексов - законодательных актов, в которых объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений как материального, так и процессуального характера. Кодексы по названным отраслям законодательства представляют собой стройные, внутренне согласованные системы норм. Они имеют довольно сложную структуру, отражающую структуру отрасли права, её институты и подинституты, содержат принципы и задачи отрасли, регулируют различные виды конкретных правоотношений.

Уголовное законодательство кодифицировано полностью.

Согласно действующему Уголовному кодексу Российской Федерации от 24 мая 1996 г. Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая 1996 г. 63-ФЗ Собрание законодательства Российской Федерации. 17 июня 1996 г. 25. Ст. 2954 уголовное законодательство РФ состоит исключительно из указанного Кодекса.

Основным источником уголовно-процессуального законодательства продолжает оставаться Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. 40. Ст. 592 принятый 27 октября 1960 г. Основным источником уголовно-исполнительного законодательства является новый Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. 1-ФЗ Российская газета. 16 января 1997 г Стержневым актом гражданского законодательства России является Гражданский кодекс Российской Федерации, принимаемый Государственной Думой тремя частями.

Главным источником гражданско-процессуального законодательства остаётся Гражданский процессуальный кодекс РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. 24. Ст. 407. 1964 г в который внесены многочисленные изменения. Основным источником арбитражно-процессуального законодательства является Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 апреля 1995 г. 70-Ф3 Российская газета. 16 мая 1995 г Согласно п. к ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Перечисленные отрасли законодательства взаимосвязаны с указанными в п.п. б, в , д, е , ж, з статьи 72 Конституции предметами совместного ведения федерации и ее субъектов, поскольку все указанные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения, отражающие предметы совместного ведения.

Так, административное и административно-процессуальное законодательство имеет своим предметом, в частности, установление юридической ответственности за совершение административных правонарушений, а также порядок производства по ним, совершенных в сфере природопользования, ее охраны и т.п. Объём полномочий федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе всей федерации должны действовать систематизированные законодательные акты, регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые принципы, основания, пределы разделения компетенции между органами, уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере, виды санкций, общие правила их применения и т.п. Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен определяться федерацией по типу либо основ законодательства, либо, с общего согласия федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельных субъектов федерации по их желанию принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные им пределы, объем регулирования Комментарий к Конституции Российской Федерации Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева М. Фонд Правовая культура , 1996. С. 335 В настоящее время приняты новые Семейный Семейный кодекс Российской Федерации от 8 декабря 1995 г. 223-ФЗ Российская газета. 27 января 1996 г Водный Водный кодекс Российской Федерации от 18 октября 1995 г. 167-ФЗ Российская газета. 23, 25 ноября 1995 г. и Лесной Лесной кодекс Российской Федерации от 22 января 1997 г. 22-ФЗ Российская газета. 4 февраля 1997 г. кодексы Российской Федерации.

Действуют Кодекс РСФСР об административных правонарушениях Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 5 июля 1984 г. 27. Ст. 909 Жилищный кодекс Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983 г. 26. Ст. 883. и Кодекс законов о труде Кодекс законов о труде РСФСР от 9 декабря 1971 г. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. 50. Ст. 1007 а также законодательство о недрах Закон РФ от 21 февраля 1992 г. 2395-1 О недрах Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 16 апреля 1992 г. 16. Ст. 834 об охране окружающей среды Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. 2060-I Об охране окружающей природной среды Российская газета. 3 марта 1992 г разрабатываются или находятся в стадии принятия и другие акты, касающиеся регулирования названных общественных отношений.

На сегодняшний день в федеральном законодательстве еще не сформирован полностью механизм, позволяющий обеспечить единство правового пространства в России.

Необходима унификация российского законодательства с учетом его двухуровневого характера.

Для реализации этой задачи нужно, чтобы субъекты Федерации перестали дублировать федеральное законодательство, совершенствовали юридическую технику, принимали правовые акты по предметам собственного ведения и в рамках полномочий по предметам совместного ведения. Ответственность за подобное состояние дел в системе законодательства должна ложиться не только на региональных законодателей, но и на федеральных, которые опаздывают с принятием федеральных законов, либо формулируют нормы расплывчато.

Глава 3.