Особенности организации государственной службы

Особенности организации государственной службы. Государственная служба — один из видов служебной деятель¬ности в обществе.

Государственная служба сохраняет, как вид службы, все те признаки, которые присущи службе как таковой и любому из ее видов. В то же время государственная служба имеет свои особенности, которые и составляют основу ее обособления в самостоятельный вид службы.

Все особенности государственной службы происходят из того, что она именно государственная, т.е. создается и организуется государством, им регулируется посредством законодательства, а лица, находящиеся на государственной службе, обеспечивают выполнение государственных полномочий. Особенности госу¬дарственной службы относятся ко всем ее структурным частям, в том числе, конечно, и к организации службы. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» относит к организации государственной службы, в соответствии со сложившимися представлениями, такие вопросы: понятие государственной службы, ее виды, прин¬ципы государственной службы, статус государственной долж¬ности.

Рассмотрим эти элементы государственной службы с точки зрения их особенностей. Понятие государственной службы дано в статье 2 Закона: про¬фессиональная деятельность по обеспечению исполнения полно¬мочий государственных органов. В этом понятии государственной службы выделено ее сущест¬во, другие неотъемлемые признаки государственной службы, в частности, ее организации, показаны в иных статьях: в статье 5 — принципы государственной службы, в статье 1 и многих последу¬ющих статьях — государственная должность и т.п. Включение в понятие государственной службы указания на то, что эта деятель¬ность профессиональная, носит принципиальный характер: из¬вестно, что такого общего требования к государственной службе ранее не было, более того, Программа КПСС, принятая в 1962 году, требовала, чтобы «навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией». Требует пояснения в определении государственной службы и положение «по обеспечению исполнения полномочий государст¬венных органов». Дело в том, что статья 1 Закона содержит несколько отличаю¬щуюся формулу: «непосредственное исполнение полномочий го¬сударственных органов». Формулировки, хотя и говорят обе об исполнении полномочий государственных органов, существенно разнятся между собой.

Первая формула — об обеспечении испол¬нения полномочий государственных органов — составляет прак¬тическое содержание государственной службы: организацию ис¬полнения, самое исполнение, контроль и т.п. Вторая же форму¬ла — непосредственное исполнение полномочий государствен¬ных органов — имеет в виду и прямо называет лишь лиц, стоящих во главе государственных органов, т.е. их руководителей.

Эту государственную деятельность Закон к государственной службе не относит.

Стало быть, в настоящее время не вся государствен¬ная деятельность охватывается, опосредуется государственной службой, а лишь часть государственной деятельности.

Итак, государственная деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов — деятель¬ность за пределами государственной службы. Государственная же деятельность по обеспечению исполнения полномочий госу¬дарственных органов — государственная служба.

Две части государственной деятельности — не автономные одна от другой. Закон четко определяет (ст. 1—2) соотношение между ними: служба обеспечивает первый вид государственной деятельности, т.е. исполнение полномочий руководителями госу¬дарственных органов. Итак, особенности понятия государственной службы, выте¬кающие из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», как одного из видов службы в современных условиях, следующие: а) это деятельность государственная; б) но государственная деятельность не в полном своем объеме, а лишь часть ее, одна из двух частей; в) деятельность по обеспечению исполнения полномочий го¬сударственных органов; г) деятельность по обеспечению полномочий руководителей государственных органов; д) деятельность профессионального уровня и требований — государственные служащие.

Эти особенности государственной службы в рамках ее поня¬тия продолжаются далее в ее организации: видах государствен¬ной службы, принципах службы, в организационном и правовом статусе государственных должностей.

Глава II. Понятие государственной службы. Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций.

Государственная служба, прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы.

Однако необходимо отметить что, например, в Соединенных Штатах Америки законодательство различает два вида государственной службы. Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире, как работа не только в государственных органах, но и на предприятиях, учреждениях и тому подобное.

Но внутри этого широкого понимания все равно различают виды государственной службы, в зависимости от ее специфики. Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том, что он не создает непосредственно материальных ценностей, но обеспечивает условия для материального производства, у него особый предмет труда, информация, являющаяся и средством воздействия, которую он собирает, обрабатывает, хранит, создает.

Он воздействует на людей, обслуживает их, делает это возмездно, то есть за определенное вознаграждение и занимает должность (имеет собственный статус)1. В связи с этим можно выделить и черты самой государственной службы, как правового института. Государственная служба обязана своим возникновением государству с его возникновением и развитием стала развиваться и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.

Организующая деятельность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности общества, поэтому государственная служба регулируется нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права.

Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения2 Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии, предусмотренные для всего населения. Таким образом, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.). Усложнение общественных отношений, повышение требований к государству потребовало необходимость выделения управленческой, организаторской деятельности, как таковой.

Для выполнения определенных, требующих специальной квалификации функций общество выделяет относительно устойчивую категорию работников, занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального управления.

Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство обеспечивать служащего. Поэтому государственный служащий выполняет возложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом, чертами государственной службы являются: осуществление ее на профессиональной основе за вознаграждение (то есть возмездно), специально подготовленными для этого работниками - государственными служащими, урегулированность нормами целого комплекса отраслей права. Государственная служба является одной из сторон организационной деятельности государства, и содержание ее составляет практическая реализация функций и задач государства.

Исходя из вышеизложенного, под государственной службой, следует понимать профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства (в лице государственных органов). Государственная служба осуществляется на государственных должностях.

Поэтому должность необходимый элемент государственной службы. Должность - первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая в распорядительном порядке. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей.

Таким образом, должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное значение в правовом статусе государственного служащего. Должность характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их исполнение. Итак, государственная должность это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компенсации государственного органа, предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления.

Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы. Государственная служба строится в соответствии с определенными принципами, то есть с основополагающими началами, определяющими ее характер.

Стабильность кадров государственных служащих. Глава III Виды федеральной государственной службы. Вопрос о видах федеральной государственной службы приоб¬ретает значение по причине многообразия государственно-слу¬жебной деятельности с различным объемом полномочий струк¬тур по видам федеральной государственной службы, и, соответ¬ственно, статусом федеральных государственных служащих.

В основание разделения федеральной государственной служ¬бы на виды можно и должно положить один единственный кри¬терий — предмет деятельности федеральной государственной службы, т.е. содержание повседневного исполнения федеральны¬ми государственными служащими возложенных на них полно¬мочий. Необходимо уточнить относительно предмета: его объем и структура, отражающая виды государственной власти, отрасли и сферы государственной деятельности и т.д. Предварительно надо сказать, однако, о самом термине «служ¬ба». Применяется это слово для обозначения многих различных категорий в социальной сфере: вид производственной деятель¬ности (коммунальная служба в разновидностях, служба быта и другие), вид социальной деятельности (служба доверия), дея¬тельность по исполнению государственных задач и функций (го¬сударственная служба) . Службой обозначаются структурные подразделения государственного органа (например, в аппарате органов управления железнодорожным транспортом — пасса¬жирская служба, контрольно-ревизионная служба и другие), службой именуются многие органы государственной исполни¬тельной власти — Государственная налоговая служба, Федераль¬ная служба России по надзору за страховой деятельностью, Фе¬деральная служба безопасности и другие.

Это, однако, не означа¬ет, что другие органы государственной исполнительной власти, именуемые не службой, а комитетами, агентствами и т.п не реа¬лизуют государственную службу.

Они также заключают в себе вид государственной службы.

Здесь название органа не имеет значения (в смысле его отношения к государственной службе). Вернемся к предмету федеральной государственной службы с учетом его объема и структуры и разделения на этой основе фе¬деральной государственной службы на виды. Конституция разделила весь объем государственно-властной деятельности на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). По текущему законодательству к ним надо прибавить деятельность прокуратуры и государственную контрольную дея¬тельность.

Можно с уверенностью сказать, что статья 1 «Положе¬ния о федеральной государственной службе», перечисляя феде¬ральные государственные органы, в которых осуществляется фе¬деральная государственная служба, имеет в виду все указанные виды государственной деятельности, хотя их исчерпывающего перечня не приводит. По этому критерию в системе федеральной государственной службы учреждены следующие виды: а) федеральная государственная служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания, одним словом, — служба в аппарате высшей, законодательной государственной власти.

Само собой разумеется, что в соответст¬вии с Федеральным законом «Об основах государственной служ¬бы Российской Федерации» этим видом службы не охватывается деятельность Президента РФ и депутатов Федерального Собра¬ния, которые не являются государственными служащими; б) федеральная государственная служба в системе исполни¬тельной центральной государственной власти — в аппарате Пра¬вительства, в аппарате федеральных министерств и ведомств, перечень которых определен в специальном нормативном акте — Указе Президента РФ «О структуре федеральных органов испол¬нительной власти» от 10 января 1994 г руководители исполни¬тельных органов государственной власти также не состоят в сфере государственной службы; в) федеральная государственная служба в аппарате всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации, — на государственных должностях секретарей, судебных приставов (исполнителей) и т.д сами судьи, поскольку они замещают госу¬дарственные должности категории «А», также государственными служащими не являются; г) федеральная государственная служба в системе органов Прокуратуры РФ, которую, согласно Закону «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г составляют Гене¬ральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, прирав¬ненные к ним военные и специализированные прокуратуры, на¬учные и образовательные учреждения, являющиеся юридически¬ми лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие тер¬риториальные, военные и иные специализированные прокурату¬ры (ст. 11 Закона); в отличие от службы в судебной системе, в которой судьи не состоят на государственной службе, в системе Прокуратуры не являются государственными служащими лишь руководители органов Прокуратуры; д) федеральная государственная служба в аппарате государст¬венных контрольных органов — Счетной палаты Федерального Собрания РФ, Контрольного управления Администрации Пре¬зидента РФ, других государственных контрольных органов.

Разделение федеральной государственной службы по видам на основе разделения государственной власти может быть далее продолжено выделением видов федеральной государственной службы в рамках той или иной государственной власти — в рам¬ках представительной власти, исполнительной власти и т.д. На¬именования видам федеральной государственной службы в аппа¬рате государственных органов придают структурные подразделе¬ния аппарата.

Например, в составе Администрации Президента РФ. Соответственно структуре Администрации, можно выделить такие виды федеральной государственной службы как служба Аналитического центра по общей политике, Аналитического центра по социально-экономической политике, Аналитического центра по специальным президентским программам, протокольная служба, служба по делопроизводству, по изданию литерату¬ры и т.д. Но наибольшая дифференциация федеральной государ¬ственной службы по видам присуща исполнительной власти: если другие звенья государственной власти состоят из одноимен¬ных органов (судебная система, прокуратура), то федеральная исполнительная власть, возглавляемая Правительством, объеди¬няет большую группу органов, не одноименных с Правительст¬вом, а стоящих во главе отраслей и сфер государственного управ¬ления — министерств и ведомств, каждое из которых представля¬ет соответствующий вид федеральной государственной службы.

Государственные федеральные органы, возглавляющие отрасли государственного управления, это министерства, которых теперь около 20; другие центральные федеральные государственные ор¬ганы возглавляют, как принято считать, сферы государственного управления.

Это государственные комитеты РФ (по промышлен¬ной политике, по оборонным отраслям промышленности и дру¬гие), комитеты РФ (по металлургии, по химической и нефтехи¬мической промышленности, по стандартизации, метрологии и сертификации и другие), агентства (Российское космическое агентство), департаменты (налоговой полиции), главные управ¬ления (охраны РФ, пограничных войск), федеральные надзоры (по ядерной и радиационной безопасности), службы, самая многочисленная группа ведомств (14), Государственная налого¬вая служба РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ и др. Надо иметь в виду, что наименование федерального отраслевого или иного органа государственного управления не имеет значения в том смысле — является или нет руководимая им отрасль или сфера федеральной службой.

Явля¬ется, конечно, и наименование государственного органа прини¬мается за наименование вида федеральной государственной службы — без федеральных государственных служащих в госу¬дарственном органе нет и службы.

Со временем проводятся ук¬рупнения, разукрупнения, слияния или разделения тех или иных видов федеральной государственной службы, что для нашего государственного устройства дело обычное.

Например, Указом Президента РФ от 30 мая 1994 г. Комитет РФ по делам молодежи, физической культуры и туризму разделен на два: Государствен¬ный комитет РФ по физической культуре и туризму и Государ¬ственный комитет РФ по делам молодежи1, выделена из службы связи в самостоятельную — Федеральная служба почтовой связи РФ Предмет федеральной государственной службы, как указыва¬лось выше, заключен как в статье 71, так ив статье 72 (совместное ведение) Конституции Российской Федерации.

Следствием яв¬ляется то, что федеральные государственные службы в их орга¬низационных формах следует разделить на два вида: федераль¬ные службы, ведающие вопросами федерального значения и фе¬деральные службы с полномочиями совместного характера. К числу федеральных служб первой группы относятся, например, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю и другие.

Ко второй группе относятся те федеральные государст¬венные службы, которые осуществляют полномочия как феде¬ральные, так и субъектов Федерации, имея в последних одно¬именные структуры — комитеты, службы и другие.

Такими служ¬бами являются, например, Федеральная служба занятости Рос¬сии, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба лесного хозяйства, федеральные службы по государственному управлению образованием, культурой, здравоохранением и неко¬торыми иными отраслями.

Эти федеральные государственные службы в своих полномочиях объединяют руководство соответ¬ствующей отраслью или сферой государственного управления в федеральном, общегосударственном масштабе с точным разделе¬нием, однако, полномочий между федеральным органом и одно¬именным органом в субъекте Федерации.

Разделение федеральной государственной службы по видам государственной деятельности и внутри нее можно продолжить и в пределах отрасли или сферы государственного управления.

Так, во многих отраслях выделены в специальные структурные подразделения контрольные и надзорные службы, например, в системе связи — Служба государственного надзора за связью в Российской Федерации, служба государственного надзора в сис¬теме рыбного хозяйства, служба государственного охотничьего надзора в системе Министерства сельского хозяйства, имеются контрольно-надзорные службы и в ряде других отраслей и сфер управления.

Глава IV.