2МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ 2(ВНИИ МВД России) На правах рукописи УДК 351.74 2ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАСПОРТНО- 2ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02. - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право. 2Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: доктор юридических наук,профессор 2Москва - 1996 - 2 - СОДЕРЖАНИЕ Стр. ВВЕДЕНИЕ 3 ┴ 0- ┴ 13 ГЛАВА I. Роль и место паспортно-визовой службы ┴в с 0истеме МВД Российской Федерации ┴ 0 ┴14 0 - 113 1. Сущность паспортно-визовой работы и ┴ ее становление в органах внутренних дел России ┴14 0 - 37 - 13 - докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи- ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан", прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон- ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право- охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995 г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение в трех опубликованных научных статьях. _Выводы и предложения полученнЁ @ до 62,7%. Многие из них незаконно находятся на территории России длительное время, изыскивая средства к существованию через совер- шение правонарушений.
Отмечается тенденция к использованию гражданами развивающихся государств свободно получаемых им в российских консульствах тран- зитных виз для проезда через территорию России для незаконного из- менения маршрута следования и закрепления в нашей стране.
Этому же способствует наличие "прозрачных границ" со стороны СНГ, через ко- торые иностранцы свободно проникают в Россию.
Следует особо подчеркнуть, что иностранные граждане все чаще совершают на территории России самые различные уголовные и эконо- мические преступления, в том числе создают новые или вступают в уже имеющиеся организованные преступные сообщества.
Наблюдается повышение интереса международных преступных сообществ к перемеще- нию своей деятельности на территорию России и освоению здесь высо- корентабельных сфер криминального бизнеса.Наконец, не снят с повестки дня вопрос проникновения на нашу территорию шпионов, диверсантов и террористов.
Причем, ослабление пограничного контроля и паспортно-визового режима создает для это- го благоприятные условия. Все вышеназванные проблемы носят острый характер и требуют своего разрешения на внутри и межгосударственном уровнях.Сегодня законодательство России последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и свобод чело- века. В частности, право на свободу передвижения уже стало для - 6 - российских граждан реальностью 51 0. Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные негативные побочные процессы. Прежде всего это выразилось в росте бродяжничества, ставшего одним из серьезнейших криминогенных фак- торов в крупных городах и транспортных узлах России.
Осуществленные за последнее время развитие законодательной базы правоохранительной деятельности, совершенствование ведомс- твенной нормативной базы, упорядочение структурного построения системы МВД России способствовали концентрации усилий органов и учреждений внутренних дел и внутренних войск на основных направле- ниях их оперативно-служебной деятельности, создали объективные предпосылки для полного задействования внутренних резервов и нере- ализованных возможностей системы, особенно в управленческой сфере, включая обеспечение эффективной координации и взаимодействия всех служб и подразделений.
Это в полной мере относится и к Паспортно-визовой Службе (да- лее - ПВС) МВД России, которая была организована на основании пос- тановления Правительства России от 15 февраля 1993 года N 124 в 51 0 В 1992 году вступили в силу новый Закон Российской Федера- ции"О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 года, Указ Президента "О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос- сийской Федерации" от 27 декабря 1993 года N 2299 и Поста- новление Правительства Российской Федерации " О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федера- ции" от 9 декабря 1992 года N 950. - 7 - результате реорганизации управлений (отделов) виз и регистраций и паспортной работы, а также паспортных отделений (паспортных сто- лов) и отделений (групп) виз и регистраций органов внутренних дел. ПВС является центральным звеном действующей в стране системы осуществления контроля пребывания в России иностранных граждан, обеспечения заграничных поездок российских граждан, а также реше- ния вопросов гражданства.
Причем ее административная деятельность в этой области весьма обширна.
Основной задачей ПВС является защита прав и свобод российских граждан и находящихся на территории Российской Федерации иностран- ных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбора места жительства, выезда за пределы России и въезда на ее территорию. Паспортно-визовая служба также осуществляет регистрацию иностранных граждан, пребывающих на территории России, оформление и выдачу им разрешений и документов на въезд, проживание и выезд, а также участвует вместе с другими службами МВД России в обеспече- нии контроля за соблюдением иностранцами установленных для них в период пребывания на территории Российской Федерации правил.
В силу своего специфического функционального предназначения данная служба, во-первых, является самостоятельным структурным звеном системы МВД России (что нашло свое отражение в Концепции развития системы органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Президен- том Российской Федерации Б.Н.Ельциным 13.02.96 года), во-вторых, играет важную роль в единой системе профилактики, предупреждения и раскрытия преступлений, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности органами внутренних дел. - 8 - Согласно Положения о Паспортно-визовой службе МВД России (ут- верждено приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года), взаимо- действие с другими службами и подразделениями органов внутренних дел является необходимым условием повышения эффективности исполь- зования ее возможностей в сфере борьбы с преступностью. Это обстоятельство придает особую актуальность задаче совер- шенствования традиционных и поиска новых форм и методов деятель- ности паспортно-визовых аппаратов органов МВД. Между тем, многие актуальные проблемы, связанные с совершенс- твованием работы ПВС МВД России, до настоящего времени остаются малоисследованными.
Соответствующий зарубежный опыт, а также нара- ботанная отечественная практика функционирования службы до сих пор не подвергался глубокому научному анализу на уровне монографичес- кого исследования.
Отдельные вопросы совершенствования правовых и организацион- ных основ деятельности паспортно-визовых аппаратов исследовались, например, в работах А.М.Арбузкина, О.Ф.Мураметса, М.М.Богуславско- го, А.А.Рубанова, Л.Н.Галенской, Н.П.Ерилина, А.А.Михайлова, С.В.Парфенова, М.А.Шарипова и других авторов.
Однако предыдущие исследователи главное внимание уделили анализу правового статуса иностранных граждан и освещению отдельных аспектов деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в местах пребы- вания иностранных граждан.
К тому же большинство работ данного плана в значительной мере устарело и не отвечает современным рос- сийским реалиям.
В частности, с учетом положений Концепции развития системы МВД России требуют теоретического переосмысления и дополнительной - 9 - научной проработки многие вопросы правового и организационно-мето- дического обеспечения деятельности ПВС. Вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящего диссертаци- онного исследования, а также его научную новизну и практическую значимость. _Объектом исследования . являлась паспортно-визовая служба орга- нов внутренних дел Российской Федерации. _Предметом исследования . выступали такие стороны названного объекта, как нормативная база деятельности паспортно-визовой служ- бы; ее организационное построение, материально-техническое, инфор- мационное, кадровое и иное обеспечение; практика (формы и методы) деятельности в области борьбы с административными правонарушениями и преступлениями; взаимодействие с различными службами органов внутренних дел, а также с другими органами государственной власти и управления; информационно-справочная работа паспортно-визовой службы; освещение объекта исследования в научных и иных источни- ках, включая управленческие документы.
С учетом вышеизложенного _цель . данной диссертационной работы состояла в совершенствовании правового регулирования и организации практической деятельности паспортно-визовой службы МВД России на основе разработки и внедрения в практику комплекса научно-обосно- ванных предложений и рекомендаций.
Для достижения этой цели автором были поставлены и решены следующие _научно-исследовательские задачи .: определены роль и место паспортно-визовой службы в системе МВД России, в том числе выделены основные исторические этапы ее становления; - 10 - осуществлен сравнительно-правовой анализ ее нормативно-право- вой базы, выделены имеющиеся здесь пробелы и упущения; проанализирована специфика и иерархия основных функций-задач ПВС, а также ее организационно-структурное построение; критически проанализирован соответствующий зарубежный опыт с позиций целесообразности и возможностей его использования в дея- тельности МВД России; исследована практическая организация и функционирование под- разделений паспортно-визовой службы МВД Российской Федерации на различных уровнях управления, выявлены имеющиеся проблемы, упуще- ния и типичные недостатки, аргументированы конкретные предложения и рекомендации по их устранению; даны научно-обоснованные предложения по совершенствованию правового регулирования, организации и практики деятельности пас- портно-визовой работы с учетом соответствующего зарубежного и пе- редового отечественного опыта.
При подготовке диссертации были использованы такие _методы . на- учного анализа, как исторический, сравнительно-правовой, статисти- ческий.
Применялись также методы проведения конкретных социологи- ческих исследований (опроса, анкетирования, контент-анализа и др.). В ходе подготовки диссертации в ряде ГУВД и УВД было проан- кетировано 217 сотрудников различных служб органов внутренних дел; свыше 200 граждан.
Были изучены соответствующие правовые и научные источники, в том числе зарубежные. _Научная новизна . диссертации заключается в том, что в ней впервые дана комплексная оценка существующей в органах внутренних дел паспортно-визовой службы; критически проанализировано решение - 11 - законодателя о передаче функций ОВИР Федеральной миграционной службе; обоснованы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности паспортно-визовой службы, ре- ализация которых, по мнению автора, будет способствовать улучшению ее функционирования. _На защиту выносятся следующие основные положения .: выводы, полученные по результатам общего анализа ситуации в области правового регулирования, организации и деятельности пас- портно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации; оценка роли и места паспортно-визовой службы в системе орга- нов внутренних дел, как совокупность правовых норм, регламентирую- щих порядок действия на территории Российской Федерации паспорт- но-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетент- ных органов государственного управления, направленный на обеспече- ние этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности; аргументация выделенных автором ключевых проблем совершенс- твования практики организации и деятельности паспортно-визовой службы по ведущим направлениям реализации ее функций; конкретные предложения по совершенствованию нормативного ре- гулирования, организационного обеспечения: материально-технической и информационной базы деятельности паспортно-визовой службы. _Теоретическая и практическая значимость диссертации . заключа- ется, прежде всего, в конкретных предложениях соискателя по совер- шенстванию правового регулирования, организации и деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Работа имеет тео- ретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней впервые - 12 - на диссертационном уровне дается обоснование наличия в органах внутренних дел паспортно-визовой службы, как совокупности правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особого вида дея- тельности компетентных органов государственного управления, нап- равленного на обеспечение этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности.
Значимость результатов исследования обуславливается его но- визной, критическим подходом к оценке действующего законодательст- ва и ведомственной нормативной базы, а также практике их примене- ния, прогностическим характером многих выводов диссертанта, апро- бированностью основных положений работы на практике и в науч- но-исследовательской деятельности.
Выводы и рекомендации соискателя прошли _апробацию . в Конститу- ционном Суде Российской Федерации, в Паспортно-визовом управлении МВД России при подготовке: проекта Закона Российской Федерации "О правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Рос- сийской Федерации", Сборника нормативных актов по вопросам пребы- вания в России иностранных граждан и лиц без гражданства, Аналити- ческой справки о ходе реализации миграционной политики в Российс- кой Федерации; в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД Российс- кой Федерации при подготовке проектов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Инструкции об организации производства по делам об административных правонарушениях в орга- нах внутренних дел. Основные выводы, полученные автором в процессе исследования, - 13 - докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи- ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан", прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон- ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право- охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995 г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение в трех опубликованных научных статьях. _Выводы и предложения полученнFILE0000_DD.