парламент Канады

лучает до¬тации в размере 100 400 долл. в год на содержание резиден¬ций и личного штата в Оттаве и своем избирательном окру¬ге. В целом содержание одного члена палаты общин обходится в настоящее время канадским налогоплательщи¬кам в 300 тыс. долл. ежегодно.Депутат имеет право пользоваться услугами постоянного штата палаты общин, который достигает 2 тыс. человек и включает в себя юридических консультантов, экспертов, де¬лопроизводителей, библиотекарей, охранников, официантов и другой вспомогательно-технический персонал.

Должную работу палаты общин призваны обеспечить различного рода службы: почтовое отделение, типография, медицинские пун¬кты, компьютерные службы, группа переводчиков, рестора¬ны, мастерские по ремонту, парикмахерские, салон красоты и др. Бюджет палаты общин в 1987 г. составил 167,5 млн долл. За его исполнение отвечает специальный парламентский ор¬ган — комиссия по внутренней экономии, создаваемая пала¬той в составе пяти человек.Она включает в себя четырех депутатов, занимающих министерские должности, и спикера палаты общин как председателя комиссии.

Вспомогательным аппаратом палаты руководят два ее должностных лица — клерк палаты и пристав.Целый ряд депутатов, занимающих различные должно¬сти в палате общин и правительстве, получают дополни¬тельное вознаграждение, помимо ежегодного жалованья 56 100 долл. Так, премьер-министр получает 64 тыс. долл остальные министры, спикер и лидер оппозиции — по 42 800 долл. Лидер Новой демократической партии в па¬лате общин получает 25 800 долл.; парламентские помощ¬ники министров — 9400 долл.; главные парламентские ор¬ганизаторы (“кнут”) — II 700 долл. Начиная с 1969 г. органы политических партий в пала¬те общин — кокусы стали получать от государственной казны дотации на содержание своего постоянного вспомога¬тельного персонала. Размеры дотаций зависят от числа де¬путатов данной партии в палате.

Такая система финанси¬рования ставит в более выгодное положение партию, сто¬ящую у власти, которая помимо аппарата своего кокуса может использовать услуги федеральной государственной службы.

В Канаде уделяется существенное внимание обеспечению должного уровня профессиональной и политической подго¬товки парламентариев.Для членов палаты общин, впервые избранных в состав законодательного органа и не имеющих необходимого опыта парламентской деятельности, организу¬ются курсы профессиональной ориентации, на которых де¬путаты слушают лекции ведущих политиков и специалистов в области конституционного права.

Ответственность депутата. Злоупотребление членами палаты общин своими привилегиями, нарушение ими зако¬нов страны влекут применение соответствующих санкций.Наиболее существенными являются следующие. 1. Тюремное заключение. Такая мера наказания может применяться к депутатам, допустившим серьезное злоупот¬ребление своими привилегиями и правами (использование свободы слова для клеветы в отношении других парламента¬риев, палаты общин в целом, отдельных граждан и государ¬ственных и общественных организаций и учреждений, ос¬корбление спикера, неуважение к парламенту и др.). Палата общин издает особый приказ о заключении в тюрьму.

При этом такой приказ имеет силу только на период текущей сес¬сии палаты. После окончания подвергшийся наказанию де¬путат освобождается.Подобная санкция практически не применяется. 2. Исключение из состава палаты общин, что практиче¬ски означает лишение депутатского мандата. Такая санкция применяется обычно в случае совершения депутатом уголов¬ного преступления и признания его виновным в судебном по¬рядке.

Например, в 1946 г. депутат Ф.Роуз был исключен из состава палаты общин в связи с его арестом по подозрению в шпионаже. 3. Лишение депутата права участвовать в заседаниях па¬латы общин на определенный срок. Такое наказание связано обычно с достаточно серьезными нарушениями регламента (неподчинение указаниям спикера, проявление к нему или другим парламентариям неуважения, попытка взять слово без разрешения и т.п.). При этом фамилия нарушителя на¬зывается спикером, вносится соответствующее предложение и после его принятия пристав удаляет провинившегося депу¬тата из зала заседаний. Член палаты общин обязан присутствовать на ее заседа¬ниях. Теоретически за отсутствие без уважительных причин к парламентарию может быть применена одна из перечис¬ленных санкций.

Однако депутаты почти всегда находят до¬статочно веские основания (служебного или семейного ха¬рактера), чтобы оправдать свое отсутствие.

В определенной степени положительное воздействие на укрепление парла¬ментской дисциплины оказали прямые трансляции заседа¬ний палаты общин, которые представляют возможность из¬бирателям лично наблюдать и оценивать степень активности своих избранников.К тому же появление телекамер в зале заседаний побуждает депутатов максимально использовать свои права на выступления, вопросы и т.д. для повышения собственного политического престижа и саморекламы.

В случае, если в палате общин рассматривается какое-ли¬бо обвинение в отношении депутата (получение взятки, на¬рушение законодательства о выборах и др.), последний мо¬жет просить палату освободить его от участия в этих деба¬тах. СЕНАТ Сенат парламента Канады, созданный на основании Ак¬та о Британской Северной Америке 1867 г был задуман как самостоятельный законодательный орган, состоящий из лиц, которые могут свободно выражать свои мнения и при¬нимать решения, поскольку не зависят ни от избиратель¬ного корпуса, ни от партийного соперничества.

Акт 1867 г. предоставил сенату статус, идентичный правовому положе¬нию палаты общин. Было предусмотрено лишь одно иск¬лючение: все финансовые законопроекты должны первона¬чально вноситься в палату. Указанное положение закона сразу же поставило сенат в неравноправное положение по отношению к нижней палате.Конституционный Акт ниче¬го не говорит о том, может ли сенат отвергать или вносить поправки в финансовые законопроекты.

Согласно правилу 87 регламента палаты общин, сенат лишен этого права, поскольку именно палата является единственным органом, Который вправе решать все вопросы финансового характе¬ра. Сенаторы не признают этих притязаний нижней пала¬ты и регулярно вносят поправки в финансовые билли. Практика показывает, что палата общин молчаливо согла¬шается с этим, хотя и дает понять, что такое согласие не должно создавать прецедента.Слабость сената определяется и тем, что он лишен ман¬дата избирательного корпуса и не может с полным основа¬нием претендовать на роль общенационального законода¬тельного органа. Сенат был создан как выразитель и защитник интересов субъектов канадской федерации — провинций.

Однако так и не был закреплен конституционный или законодатель¬ный механизм, позволяющий ему осуществлять эту функ¬цию. Верхняя палата имеет очень слабые полномочия в обла¬сти контроля над правительством.Это объясняется тем, что кабинет состоит из руководящих деятелей партии, по¬лучившей большинство мандатов в палате общин.

Являясь депутатами палаты, министры регулярно присутствуют на заседаниях, в том числе и для ответов на вопросы парла¬ментариев.С 1921 г. сложилась традиция не назначать ми¬нистрами сенаторов, и за редким исключением она соблю¬дается по сей день. Присутствие министров в палате об¬щин необходимо еще и потому, что большинство вносимых правительством законопроектов так или иначе связано с проблемой финансирования, которую главным образом ре¬шает именно нижняя палата.

Указанные обстоятельства практически лишают сенат всяких рычагов воздействия на кабинет. Отсутствие министров в сенате является главной причи¬ной того, что верхняя палата получает очень мало прави¬тельственной информации.Это не дает сенаторам возможно¬сти определить реальную потребность в принятии того или иного закона, поэтому сенат проявляет низкую активность во внесении публичных законопроектов, хотя теоретически имеет почти равные права с палатой общин в этой области.

Формально оппозиция, имеющая большинство в сенате, но меньшинство в палате общин, могла бы использовать вер¬хнюю палату для блокирования правительственных законо¬проектов. Однако на практике этого не происходит, так как лидеры оппозиции понимают, что в случае прихода их к власти такой же прием мог бы быть использован уже против них; к тому же подобный шаг представлял бы грубое нару¬шение парламентских традиций Канады и резко снизил бы популярность оппозиционной партии.Дальнейшее ослабление полномочий сената произошло в 1982 г. с принятием Закона о Конституции, который устано¬вил, что конституционные поправки могут приниматься па¬латой общин в обход сената, если сенат в течение 180 дней не одобрит предложенный проект поправки.

Сенат состоит из 104 членов, назначаемых генерал-губер¬натором по рекомендации премьер-министра.Предполагает¬ся, что сенаторы представляют ту провинцию, от которой они назначены; для сохранения принципа равного предста¬вительства провинции разбиваются на четыре группы, каж¬дая из которых имеет право быть представленной 24 сенато¬рами. В настоящее время система представительства выгля¬дит следующим образом: 1. Приморские провинции (Новая Шотландия, Нью-Брансуик —по 10 сенаторов, Принца Эдуарда —4)—24 сенатора. 2. Квебек — 24 сенатора. 3. Онтарио — 24 сенатора. 4. Западные провинции (Манитоба, Саскетчеван, Аль¬берта, Британская Колумбия — по 6 сенаторов) — 24 се¬натора. Кроме того, с 1949 г. назначают шесть сенаторов от про¬винции Ньюфаундленд, а с 1976 г. — по одному сенатору от Северо-Западных территорий и Юкона. Каждый сенатор считается представителем всей провин¬ции. Исключение представляет Квебек, каждый сенатор от которого рассматривается как представитель одного из 24 особых (“исторических”) округов.

Кандидат на должность сенатора должен отвечать четы¬рем основным требованиям: иметь канадское гражданство; быть не моложе 30 лет; проживать в провинции, от которой он назначается; быть владельцем недвижимой собственно¬сти, оцениваемой не менее чем в 4 тыс. долл. и не обреме¬ненной долгами.

С 1930 г. сенаторами могут назначаться женщины.

В условиях канадской партийной системы, когда кон¬серваторы и либералы попеременно сменяют друг друга у власти, назначение в состав сената имеет ярко выражен¬ный партийный характер. Находящийся у власти премьер-министр стремится заполнить имеющиеся в сенате вакан¬сии своими сторонниками, которых он, таким образом, вознаграждает за оказанные в прошлом политические ус¬луги. Сенаторами нередко назначаются бывшие министры, члены палаты общин и премьер-министры провинций.

Так, в 1984 г. из 86 сенаторов (18 мест были вакантны), лишь четверо объявили себя независимыми беспартийными пар¬ламентариями; 60 принадлежали к либеральной партии, 22 — к прогрессивно-консервативной.Из 82 партийных се¬наторов 40 ранее были членами палаты общин и провин¬циальных законодательных органов, а из оставшихся 42-х многие занимались в прошлом организацией избиратель¬ных кампаний и их финансированием.

В составе верхней палаты канадского парламента много сенаторов, представляющих интересы отдельных социальных групп, в первую очередь предпринимателей.Анализ данных за 1984 г. показал, что профессиональные интересы сенато¬ров распределялись следующим образом: юриспруденция — 34%, частное предпринимательство — 29, образование — 10, государственная служба — 8, сельское хозяйство — 6, здравоохранение — 6, средства массовой информации — 5, профсоюзы и трудовые отношения —2%. В 1985 г. в сенате заседало II женщин.

До середины 60-х гг. члены сената назначались пожиз¬ненно. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой в 1965 г сенаторы остаются в должности до достижении 75-летнего возраста. Эта конституционная норма не имеет об¬ратной силы, поэтому лица, назначенные в сенат до ее при¬нятия, занимают должность пожизненно. В 1984 г. в сенате Канады имелись следующие возраст¬ные группы: 30—40 лет — никого; 41—50 — 7 человек.В 1985 г. в сенате заседало 15 человек, назначенных пожиз¬ненно в период 1955—1964 г.г. В 1987 г. одному сенатору исполнилось 95 лет. Система назначений, существовавшая до 1965 г и стремление использовать заполнение вакансий в качестве платы за услуги, оказанные своей партии людьми, имею¬щими сомнительные способности парламентариев, имели три последствия: во-первых, в сенат нередко попадают по¬жилые люди, которые уже не в состоянии принести реаль¬ной общественной пользы; во-вторых, многие рассматрива¬ют получение должности в сенате как неплохое заверше¬ние политической карьеры и, в-третьих, само положение сенатора, не требующее политической борьбы и гарантиру¬ющее достаточно спокойную жизнь и приличное вознаг¬раждение, не стимулируют активность членов верхней па¬латы. Жалованье сенатора в 1987 г. составило 54 тыс. долл. в год. Кроме того, сенаторы получают ежегодное не облагае¬мое налогом пособие в размере 8 тыс. долл. в год. Их слу¬жебные расходы оплачиваются из государственного бюдже¬та. В 1985 г. специальная комиссия рекомендовала заморо¬зить жалованье сенаторов до тех пор, пока оно не сократится до 60% жалованья члена палаты общин.

Сенаторы имеют те же права и привилегии, что и депу¬таты нижней палаты парламента.

Сенатор может уйти в отставку до истечения срока пол¬номочий, подав прошение на имя генерал-губернатора.

Конституция устанавливает, что место сенатора стано¬вится вакантным в следующих случаях: 1. Если сенатор отсутствовал в течение двух сессий под¬ряд. 2. Если сенатор заявляет под присягой, что он “выполнял приказы иностранной державы”, или переходит в иностран¬ное гражданство. 3. В случае признания сенатора банкротом или несостоя¬тельным должником. 4. Если он признан виновным в измене или осужден за совершение уголовного преступления или какого-либо “по¬зорного преступления”. 5. В случае, если сенатор утрачивает недвижимую собст¬венность или перестает проживать в провинции, которую он представляет.

Официальная часть сената, как и палаты представителей, состоит из ряда должностных лиц и комитетов.

Характерная особенность сената заключается в том, что спикер этой па¬латы не избирается, а назначается по рекомендации пре¬мьер-министра генерал-губернатором. Последний может сместить спикера. Система комитетов сената практически идентична коми¬тетской системе палаты общин. Комитеты создаются на ос¬нове резолюций сената и подразделяются на постоянные, специальные и объединенные.Наиболее важную роль играют постоянные комитеты, компетенция которых имеет отраслевой и функциональный характер (по сельскому хозяйству; транспорту и связи; здра¬воохранению, социальному обеспечению и науке; по делам банков и торговле; по процедурным вопросам и др.). Значительную роль играют постоянные комитеты сената, когда он рассматривает публичные законопроекты, посту¬пившие из палаты общин.

Так, в 1975 г. комитет сената по делам банков и торговле внес 139 поправок в законопроект о банкротстве, представленный палатой общин.Причем в результате длительной доработки этого билля нижняя пала¬та полностью или частично учла 127 поправок, внесенных сенатским комитетом.

Поскольку состав сената более стабилен, чем состав па¬латы общин, может сложиться ситуация, когда пришедшее к власти правительство опирается на большинство в палате общин, но в сенате парламентарии от правительственной партии находятся в меньшинстве.Именно такое положение •существует с 1984 г.: прогрессивно-консервативная партия Б.Малруни контролирует палату общин и находится у вла¬сти, но в сенате оппозиционная либеральная партия имеет почти втрое больше представителей, чем консерваторы.

Данное обстоятельство оказывает непосредственное воздей¬ствие на законодательный процесс, поскольку правительст¬во стремится вносить все основные публичные законопро¬екты в палате общин, где оно имеет гарантированную под¬держку большинства депутатов.В результате все публичные билли попадают в сенат из палаты общин, что побуждает сенаторов не отвергать полностью законопроект, уже одобренный общенациональным представительным ор¬ганом, но передавать его в комитеты, где он подвергается скрупулезному постатейному анализу.

Парламентская практика последних десятилетий показывает, что сенат не отклонил ни одного правительственного законопроекта, но часто возвращал их в палату общин с многочисленными поправками. В этих условиях активность сенатских коми¬тетов постоянно возрастает.Основным источником процедурных правил сената явля¬ется регламент, периодически дополняемый и обновляемый верхней палатой.

Процедурные правила сената практически идентичны регламенту палаты общин. Что касается практи¬ки работы сената, то она свидетельствует, что эта палата ка¬надского парламента функционирует, не столь строго при¬держиваясь распорядка, как палата общин. Нередки случаи, когда заседания сената длятся всего лишь несколько минут и созываются не пять, а четыре или три раза в неделю.Кворум в сенате составляют 15 человек, включая спи¬кера. Поскольку палата общин обычно перегружена рассмотре¬нием публичных законопроектов, то была достигнута неофи¬циальная договоренность о том, что частные билли будут вноситься на рассмотрение в сенат, а уже затем передаваться для формального утверждения в палату.

Лицо, желающее обратиться в сенат с заявлением о при¬нятии частного билля, должно опубликовать в центральной и провинциальной печати уведомление с изложением содер¬жания и целей такого заявления. Затем заявление в форме петиции подается клерку сената.

К петиции должен прила¬гаться текст законопроекта на английском и французском языках. Документы передаются в сенатский комитет по воп¬росам процедуры, который после надлежащей проверки на¬правляет их в сенат. Частный билль, одобренный в первом и втором чтениях, направляется в соответствующий посто¬янный комитет сената. В комитете проводятся слушания, на которые приглашаются все заинтересованные стороны и их адвокаты.В случае одобрения билля он вновь поступает в сенат и после его утверждения в третьем чтении направля¬ется в палату общин.

После его утверждения палатой зако¬нопроект опять передается в сенат для получения санкции со стороны генерал-губернатора Канады.После этого он вступает в силу. Рассмотрению и принятию частных биллей придается большое значение, поскольку с этим связано изменение статуса и уставов многих частных компаний и благотвори¬тельных организаций. Доходы от пошлин, уплачиваемых частными лицами за рассмотрение таких законопроектов, составляют немалую часть поступлений в бюджет парла¬мента.

Не случайно регламент сената содержит детальное описа¬ние процедуры опубликования уведомлений, подачи пети¬ций, уплаты пошлины, установление правильности составле¬ния законопроекта, наличие в необходимых случаях разного рода картин, планов, диаграмм и т.д установления пред¬елов компетенции отдельных комитетов по рассмотрению различных категорий частных биллей, порядок рассмотрения поправок, внесенных палатой общин, и т.д. Недемократичный характер формирования сената, ма¬лая эффективность его работы стимулировали появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка де¬ятельности, формирования и полномочий этой палаты.

Предложения по реформе сената сводятся к следующим вариантам. 1. Упразднение сената.Подобные проекты исходили из рядов Новой демократической партии и неоднократно отвер¬гались, так как и по сей день сенат рассматривается как вы¬разитель интересов отдельных субъектов канадской федера¬ции. 2. Ограничение пребывания в должности сенаторов шес¬тью годами с последующим назначением нового кандидата. 3. Установление определенного периода времени, в тече¬ние которого сенат может рассматривать законопроект, уже одобренный палатой общин.

В случае отказа сената одобрить законопроект он вступает в силу без учета внесенных сена¬торами поправок. 4. Расширение компетенции сената в области защиты прав граждан, включая так называемые лингвистические права.Предоставление сенату права производить утвержде¬ние кандидатур на отдельные государственные должности (послы, судьи и т.д.). 5. Предоставление провинциальным органам права утвер¬ждать кандидатуры сенаторов. 6. Снижение максимального возраста сенаторов до 70 лет. 7. Преобразование сената в палату федерации в составе 118 членов, половина из которых будет избираться палатой общин, а половина — законодательными органами провин¬ций. Ограничить законодательные полномочия такой пала¬ты, но расширить полномочия в области защиты лингвисти¬ческих прав граждан. 8. Избрание сенаторов на основе прямых выборов. 9. Замена сената советом федерации из 60 членов, кото¬рые бы представляли правительства провинций и действова¬ли бы по их указаниям. 10. Избрание шести независимых беспартийных сенато¬ров от каждой из провинций.

Многие предложения по реформе исходят из того, что сенату, в силу особенностей его положения в конституци¬онном механизме, должны быть присущи три группы фун¬кций. Во-первых, проверка законопроектов палаты общин с точки зрения их целесообразности и соответствия уже дей¬ствующему законодательству.

Во-вторых, рассмотрение частных законопроектов с их последующим формальным одобрением в палате общин.

В-третьих, проверка и, в случае необходимости, рассле¬дование деятельности правительственных ведомств.Должное осуществление указанных функций предпола¬гает превращение сената в орган, минимально зависящий от межпартийной борьбы и амбиций партийного руководст¬ва. До настоящего времени сенат рассматривался как ор¬ган, назначение в состав которого позволяло тому или иному премьер-министру дополнительно укрепить положе¬ние своей партии без использования механизма выборов.

Как показывает практика, большинство назначений на открывшиеся вакансии в сенате производится руководством правящей партии непосредственно перед выборами в пала¬ту общин, что объясняется опасением партийных лидеров потерпеть поражение и утратить большинство в нижней палате парламента.Несмотря на выдвижение многочисленных предложений по реформе сената, единственное существенное изменение его полномочий произошло в 1982 г когда Закон о Консти¬туции ограничил компетенцию верхней палаты в вопросе принятия конституционных поправок.