ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ Европейское сообщество, объединяющее ныне 12 стран Западной Европы — Бельгию, Великобрита¬нию, Грецию, Данию, Ирландию, Испанию, Ита¬лию, Люксембург, Нидерланды, Португалию, ФРГ, Францию, — экономическая, правовая, социально-культур¬ная реалия, мощный фактор мировой политики. Объективные предпосылки экономической и политиче¬ской интеграции в Западной Европе особенно реально обоз¬начились после второй мировой войны.К этому подталкива¬ла и необходимость объединить усилия в восстановлении по¬слевоенной экономики, и стремление противостоять “советскому блоку”, усиливаемое состоянием “холодной вой¬ны” на континенте и расколом Европы на два лагеря.
Не слу¬чайно наряду с целью объединения ресурсов экономики за¬падноевропейских стран активно выдвигались аргументы в пользу Европейского оборонительного сообщества с единой армией. Однако, встретив сопротивление многих политиче¬ских сил, а также некоторых правительств, эти две интегра¬ционные тенденции — экономическая и военно-политиче¬ская — были вовремя разведены и развивались самостоя¬тельно, когда участие в экономической интеграции не обязывало страну-участницу входить в оборонительный союз НАТО, и наоборот.
С нашей стороны в разное время неоднозначно оценивал¬ся интеграционный процесс в Западной Европе: высвечива¬лись то “классовые интересы правящих кругов”, то потреб¬ности международного разделения труда, то стремление про¬тивостоять двум “сверхдержавам”. Дать глубокую объективную оценку этому явлению необходимо, учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским со¬обществом.
Но цель данной работы иная. Отметим лишь ос¬новные этапы процесса интеграции, который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры, политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны. Начало процесса экономической интеграции было поло¬жено созданием в 1947 г. таможенного союза Бельгии, Нидерландов и Люксембурга.В 1951 г. Бельгия, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Люксембург подписали Дого¬вор о создании Европейского объединения угля и стали.
Но¬вый толчок интеграционные процессы получили в 1957 г. в связи с подписанием Римских договоров о создании Европей¬ского сообщества по атомной энергии и Европейского эконо¬мического сообщества.С этого момента экономическая ин¬теграция получила ускорение и, в свою очередь, способство¬вала более тесным политическим связям участвующих в договорах государств. ^ 1965 г. был заключен так называе¬мый “Договор о слиянии”, в соответствии с которым были объединены руководящие органы трех организаций.
Таким образом, сложилось единое Европейское сообщество, которое чаще всего именовали Европейским экономическим сообще¬ством. В 1973 г. в Европейское сообщество были приняты Великобритания, Дания, Ирландия, В 1981 г. — Греция, в 1986 — Испания и Португалия.В 1982 г. из состава Сооб¬щества вышла Гренландия (являющаяся автономной территорией Дании). Римский договор установил основные задачи Европейско¬го сообщества, которые затем были уточнены и расширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным го¬сударствами-членами в 1986 г. В соответствии с этими документами задачами Европей¬ского сообщества являются, прежде всего, создание единого рынка и постепенное сближение экономической и социаль¬ной политики государств-членов. Единый рынок подразумевает также право свободного пе¬редвижения и проживания.
Таким образом, устраняются препятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Созда¬ние Европы “без границ” включает открытие для граждан и организаций стран Сообщества национальных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.
С момента вступления в силу Римского договора про¬изошло сближение национальных торгового, гражданского, финансового и налогового прав. Были созданы компенсаци¬онные механизмы, направленные на уравнивание производ¬ственных затрат. Большое значение имело установление об¬щих для стран—участниц Сообщества стандартов.Тем са¬мым были подготовлены условия для нового этапа интеграции.
Начиная с 1 января 1993 г. подлежит упразднению тамо¬женный контроль между странами Сообщества, будет уста¬новлена полная свобода передвижения капиталов, услуг, а также рабочей силы. В перспективе поставлена задача созда¬ния единого фонда жизненного обеспечения и выравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества.Насколько эта за¬дача сложна, следует хотя бы из того, что доходы на душу населения, например, в Португалии почти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ. В этих условиях особое значение приобретает защита социальных и экономических прав граждан.
Недавно гла¬вами государств-членов принята Хартия в защиту прав и интересов наемных работников в ряде важнейших сфер экономики.За период 1958—1987 гг. объем торговли между странами Сообщества увеличился почти в 30 раз. Складывается общий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12 стран с общим населением свыше 320 млн человек, оказы¬вающий существенное влияние на мировую экономику.
Тем самым создаются серьезные предпосылки для политической интеграции стран—участниц, которая также эволюциониру¬ет, хотя далеко не теми темпами, как экономическая интег¬рация. Отражением этого процесса является то, что все более важную роль в политической жизни Европейского сообщест¬ва играет Европейский парламент, уникальность которого состоит уже в том, что избирается он населением не одной, а многих стран и официальных языков в нем больше, чем в ООН. МЕСТО ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА Европейский парламент не следует путать, как это неред¬ко бывает, с Парламентской ассамблеей Совета Европы.
Совет Европы, отметивший в 1989 г. свое 40-летие, — первая общеевропейская консультативная политическая ор¬ганизация, в которую ныне входят 25 государств Западной Европы, как члены НАТО, так и нейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно Европейского сообщест¬ва) , так и другие западноевропейские страны.Среди органов Совета Европы выделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177 депутатов и 177 заместителей депутатов, являющихся представителями национальных парламентов на общеевропейском форуме.
Что же касается Европейского парламента, то он — представительный орган Европейского сообщества, создан¬ный Римским договором 1957 г. (иногда еще именуемого по старинке “Общим рынком”). Все 518 депутатов Евро¬пейского парламента избираются с 1979 г. прямым голосо¬ванием в странах Европейского сообщества (о процедуре выборов будет сказано ниже). Наряду с Европейским пар¬ламентом в Европейском сообществе действуют и другие органы.
Это прежде всего реально определяющий деятельность Сообщества Совет, в который входят представители госу¬дарств-участников на уровне члена правительства, обычно министров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ, состоящая из 17 членов, назначаемых прави¬тельствами.Это два высших исполнительных органа Сооб¬щества, основные направления деятельности которых фор¬мируются происходящими дважды в год встречами глав го¬сударств и правительств Европейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет (его-то и путают с Советом Европы). Помимо этих органов существуют так¬же: Суд Сообщества — орган, обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающий споры, связанные с применением этого права; кроме того, имеются некоторые консультативные органы.
Единым же представительным органом Сообщества является Европейский парламент (до 1962 г. — Ассамблея). Его компетенция определена договорами Сообщества, Единым европейским актом 1986 г а процедурные вопросы регулируются Регламентом.
Можно выделить три основные сферы компетенции Евро¬пейского парламента: бюджетные правомочия (утверждение бюджета Сообщества); контроль за деятельностью органов Сообщества и прежде всего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества, Сразу бросается в глаза, что в этом перечислении отсут¬ствует то, что составляет основную сферу деятельности на¬циональных парламентов — законотворчество.
И это не слу¬чайно, ибо Европейский парламент не обладает самостоя¬тельными законодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке того, что называется “европейским правом”, как условно называют нормы, которыми Сообщест¬во руководствуется в своей деятельности.Более того, далеко не все нормы “европейского права” приняты с его участием. “Европейское право” образуется с одной стороны совокуп¬ностью норм (правил), содержащихся в учредивших Сооб¬щество договорах, а с другой — норм, изданных органами Сообщества в процессе их деятельности.
Соответственно раз¬личают первичное и вторичное право Сообщества.Первич¬ное право составляют прежде всего Договор о создании Ев¬ропейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. и договоры о создании Европейского экономического сообще¬ства и Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г. Эти три международных договора, а также Единый европейский акт 1986 г. и договоры о вхождении в Сообщество новых государств-членов образуют то, что на¬зывается конституционной хартией Сообщества.
Важнейшее значение первичного права состоит в том, что оно создало Сообщество и его институты и определило их компетенцию. На практике первичное право включает не только указан¬ные выше договоры (точнее, содержащиеся в них нормы), но и нормы, которые толкуют их смысл.Наибольшее число тол¬кований договоров содержится в решениях Суда Европейско¬го сообщества.
Нормы первичного права подлежат неукосни¬тельному и полному применению во всех государствах-чле¬нах. Парламент, как это видно из процесса формирования первичного “европрава”, в этом процессе не участвует. Вторичное (производное) право по своему объему во мно¬го раз превышает объем права первичного. Оно образуется нормами, принятыми органами Сообщества в виде регламентов, директив и решений.В этой нормотворческой деятель¬ности парламент принимает участие. Он дает свои заключе¬ния по проектам, подготовленным Комиссией, а после того, как Совет одобряет проект, он вносится на рассмотрение Ев¬ропейского парламента, который может абсолютным боль¬шинством голосов своих членов вносить в него поправки или отклонить его. Если текст отклонен парламентом, Совет мо¬жет принимать решение во втором чтении только единоглас¬но. Если в него были внесены поправки, Комиссия вновь рас¬сматривает их и передает свой новый текст, а также поправ¬ки парламента, которые она не приняла, Совету.
Совет принимает предложение Комиссии, причем решение должно быть подтверждено квалифицированным большинством го¬лосов.
Поправки парламента, не принятые Комиссией, дол¬жны быть приняты единогласно. Парламент может принимать акты, которые относятся к так называемым “необязательным актам”. Их содержание весьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чисто политических и не устанавливают какие-либо права и обя¬занности.Таковы, например, резолюции, принимаемые Ев¬ропейским парламентом по самым разным проблемам: Афга¬нистана, Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актам относятся также программы, например, ежегодная программа законодательной деятельности Комиссии и парла¬мента Сообщества, принимаемая ими после взаимных кон¬сультаций.
Из сказанного видно, что Европейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль, напоминающая ва¬риант американской системы “сдержек и противовесов”. Са¬мостоятельные “законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны.
Вместе с тем несомненно возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участия которого не принимаются важные решения. ФОРМИРОВАНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА 10 сентября 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Ев¬ропейского объединения угля и стали, в которой страны-уча¬стницы представляли 78 членов.Римский договор 1957 г. ус¬тановил, что общая для трех объединений Ассамблея (Евро¬пейский парламент) “осуществляет полномочия по обсуждению и контролю”, одновременно указал, что она со¬стоит из “представителей народов государств-членов, объе¬динившихся в Сообщество”. Хотя Римский договор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямого всеобщего голосования по единой для всех государств-членов процеду¬ре”, до 1979 г. формирование Европейского парламента про¬изводилось в соответствии с положением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которые назначаются соответствующими парламентами из числа их членов и со¬гласно процедуре, установленной каждым государством-чле¬ном”. Именно так была образована первая Ассамблея, со¬бравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такой порядок должен был сохраняться до издания органами Сооб¬щества акта, устанавливающего единую избирательную сис¬тему. Еще в мае 1960 г. Ассамблея приняла первый проект кон¬венции, предусматривавшей прямые выборы в высший пред¬ставительный орган Сообщества.
Однако до реализации это¬го проекта прошло более 15 лет. В сентябре 1976 г. Совет наконец принял Акт “Об избра¬нии Европейской парламентской ассамблеи всеобщими пря¬мыми выборами”. Он установил лишь небольшое число пра¬вил, отдав остальное на усмотрение государств-членов.
В СТ.1 Акта констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.
Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства.Оно было определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.
Наибольшее число депутатов — 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Ве¬ликобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 де¬путатов, Нидерланды (14,7 млн) — 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) — по 24 де¬путата, Дания (5,2 млн) — 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) — 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) — 6 депутатов.Та¬ким образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в сред¬нем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей.
Но это только в среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ — от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав народов в условиях политической и экономиче¬ской гегемонии крупных держав.Депутаты избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либо инструк¬циям. Императивный мандат запрещен. Согласно ст.6 Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с деятельностью члена правительства государства-члена.
Этот перечень несовмести¬мости мог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойной мандат, то есть совмеще¬ние мандата депутата национального парламента и депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд должностных лиц Сообщества.Акт оговорил также, что никто не может голосовать на выборах более одного раза, а также что голосование должно происходить во всех государствах-членах с четверга по вос¬кресенье одной и той же недели.
Наиболее важное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную си¬стему и процедуру, выборы в каждой стране должны произ¬водиться в соответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об изби¬рательном праве Сообщества, а об избирательном праве от¬дельных государств по выборам депутатов Европейского пар¬ламента.
Это национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех государствах-членах — про¬порциональная.Исключение составляет Великобритания, в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется мажоритарная система. Существенным препят¬ствием в создании единого избирательного закона Сообщест¬ва явилась позиция Великобритании, которая не соглашает¬ся на введение пропорциональной системы при выборах Ев¬ропейского парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин.
Как известно, на результаты выборов по пропорциональ¬ной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах — в Да¬нии, Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люк¬сембурге создается единый избирательный округ.В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональ¬ной системе, образуется по нескольку избирательных окру¬гов, причем, как правило, границы округов определяются административно-территориальным делением.
Своеобразно решается проблема округов в Бельгии, по¬скольку в этой стране остро стоит проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами.Законом 1984 г. установлено, что из 24 избираемых в стране депу¬татов Европейского парламента II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13— от фламандского региона (официальный язык фламанд¬ский). В то же время в стране созданы три избирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения и населения Брюсселя, который считается гово¬рящим на обоих языках.
Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоя¬тельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.Интересно отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим 18-лет¬него возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции — гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным изби¬рательным правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Со¬общества, находящиеся на момент выборов на территории данной страны.
В Бельгии, однако, граждане других госу¬дарств-членов могут голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может передаваться также по доверенности.
В Дании в выборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, прожива¬ющие в других государствах — членах Сообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в Сообщество, для уча¬стия в голосовании они должны вернуться в Грецию.В то же время испанские граждане, проживающие за границей, мо¬гут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов Великобритании не участву¬ют в выборах в палату общин, но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.
Пассивное избирательное право также не отличается еди¬нообразием.В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избранным при¬надлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел уста¬новлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах — не моложе 25 лет. В ряде стран приняты меры против выдвижения кандида¬тур партиями и лицами, не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов.
Во Франции при представле¬нии списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов.
В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1 тыс. ир¬ландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палате парламента.Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.
Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в Европейский пар¬ламент в июне 1989 г. во Франции из 15 общенациональ¬ных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж. Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами в националь¬ные парламенты.Процент участвующих в выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выбо¬рах. Если в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. — всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность изби¬рателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции при¬няло участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше — 47,2% избирателей.
Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния политических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением политики, проводи¬мой правительством в отношении “Общего рынка”. ПОЛНОМОЧИЯ И ФУНКЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА В договорах о создании Сообщества указывалось, что Ев¬ропейский парламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по обсуждению и контро¬лю”. С первых же лет его существования полномочия Европей¬ского парламента стали расширяться.
Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полно¬мочий по контролю за деятельностью многих органов Сооб¬щества.
В 70-х гг. расширились полномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определение бюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во вто¬рой половине 80-х гг. было усилено право парламента вли¬ять на назначение ряда должностных лиц, в частности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главой правительства Сообщества.Осуществление бюджетных полномочий занимает наи¬большее место в работе Европейского парламента, особен¬но после того, как в 1970 г. были выделены так называе¬мые “собственные средства” Сообщества.
До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов.Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сооб¬щества было установлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Право же принятия бюд¬жета принадлежало Совету после консультации с Комис¬сией. Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в целом.
Воспользовавшись этим, парламент дважды — в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюд¬жета 1986 г. Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом.Та¬ким образом, теперь право установления бюджета принад¬лежит фактически не только Совету, но и парламенту.
Од¬нако проблема распределения между ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована. Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее сло¬во” в отношении так называемых “обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а так¬же из основанных на них актов.Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных от¬раслях в государствах-членах, далеко не одинаков.
В сель¬скохозяйственной политике Сообщества наибольшее значе¬ние имеют цены на сельскохозяйственные продукты, уста¬навливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителям сельхозпродуктов. Парламенту же принадлежит последнее слово в отноше¬нии другой части расходов, а именно расходов, необязатель¬ных для Сообщества.Необязательные расходы предназначе¬ны на проведение общей социальной политики, исследова¬ний окружающей среды и т.п. Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время как реализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающие необязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом.
Однако нельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно.Максимальный уровень необязательных расхо¬дов пересматривается ежегодно с учетом таких объективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.
Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета Сообще¬ства подписывается председателем парламента. Надо доба¬вить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г пол¬учил право участвовать в обсуждении и принятии всех фи¬нансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.Применительно к нормотворческим полномочиям Евро¬пейского парламента следует различать процедуру консуль¬таций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества, а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообщество и соглашениям об ассоциирован¬ном членстве.
Процедура консультации. Как уже говорилось, право из¬дания правовых норм принадлежит не парламенту, а орга¬нам, представляющим правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Ев¬ропейского сообщества.Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение о проектах решений, прини¬маемых уполномоченными на то органами. Но не следует недооценивать влияния парламента.
Практика показывает, что в тех случаях, когда парламент не соглашается с пред¬ложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.Процедура консультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-чле¬нов, о совместной сельскохозяйственной политике, при из¬дании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в об¬ласти исследований, при выработке норм по охране окружа¬ющей среды.
Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы — Совет и Комиссия передают в Евро¬пейский парламент проекты правовых норм. Проекты рас¬сматриваются компетентной парламентской комиссией.Пар¬ламентская комиссия докладывает свои соображения парламенту, который принимает так называемую “законода¬тельную резолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогда председатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом.
Европейский парламент может предложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим законодательный текст органом, который принимает те из них, с которыми согласен.Таким образом, снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между внесшим текст орга¬ном и парламентом.
Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что озна¬чает возражение парламента против его принятия. Если Ко¬миссия не снимает своего предложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана инфор¬мировать парламент о тех мерах, которые приняты в соот¬ветствии с заключением парламента.Заключения парламента не носят принудительного ха¬рактера. Совет вправе проводить намеченную им политику и принимать соответствующие решения.
Он может учесть, а может и не учесть высказанное парламентом в его за¬ключении мнение. Но избежать обращения в парламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения консультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились за консультацией в Европей¬ский парламент в тех случаях, когда они в соответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.Процедура согласования была выработана в начале 70-х гг когда полномочия парламента были расширены.
Отныне было установлено, что делегации парламента и Со¬вета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Совет официально представляет проект бюджета в пар¬ламент, и в процессе этой встречи делается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом.Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже с учетом позиции парламента, по¬скольку в состав его делегации, как правило, входят пред¬ставители основных политических групп.
Вторая встреча де¬легаций парламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когда парламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним, вырабаты¬вается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки в бюджет для представления их в парламент.Процедура согласования была установлена и для облегче¬ния прохождения через парламент проектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь определенные финансовые последствия.
Естественно, что к этим нормам проявляется особый интерес и они нередко вызывают сомне¬ния и возражения по крайней мере части депутатов парла¬мента. Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ог¬раничиваться представленными в парламент проектами ак¬та, но сопровождать их документом, содержащим анализ последствий их принятия для финансового положения Сооб¬щества.Сам Совет взял на себя обязательство тесно сотруд¬ничать с парламентом во время изучения проектов этих ак¬тов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информиро¬ванность парламента не привела бы к принятию им отрица¬тельного заключения.
Процедура согласования была конкре¬тизирована в 1975 г. в Совместной декларации парламента, Совета и Комиссии. Принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского парламента в механизме Сообщества.Но парламент не удовлетворен отводимой ему ролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается действовать методами давления на пар¬ламент.
Процедура сотрудничества, введенная Единым европей¬ским актом в 1986 г дает Европейскому парламенту воз¬можность оказывать большее влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной пол¬итике экономической и социальной интеграции, исследова¬тельской деятельности и техническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества, которые не только наиболее существенны для образования начиная с 1993 г. Европы “без границ”, но и которые вызывают наи¬больший интерес населения Европы.
Процедура сотрудничества не ограничила законодатель¬ных полномочий Совета и Комиссии. Но она обязала их тес¬нее взаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмот¬рении правовых норм, относящихся к указанным выше об¬ластям, в парламенте проводится не одно, а два чтения.В результате первого чтения определяется позиция парламен¬та в отношении внесенных предложений.
Если ранее Совет был вправе сразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключению парламен¬та, мотивировав и противопоставив свои аргументы той ча¬сти заключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательные предложения.Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходи¬мую ему информацию. Получив возражения Совета (так называемую “общую позицию”), парламент приступает ко второму чтению.
В трехмесячный срок он должен принять решение и либо со¬гласиться с возражениями Совета, либо внести в них поправ¬ки, либо, наконец, отклонить проект.Если поправок нет, то Совет принимает норму в оконча¬тельном виде, определенном в “общей позиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общую позицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для одобрения представленного Комис¬сией документа достаточно квалифицированного большинст¬ва в Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с пред¬ложением Комиссии, необходимо единогласие.
Комиссия не может вообще игнорировать поправки, пред¬ложенные парламентом. Не принятые Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который мо¬жет их принять лишь единогласным решением.О действенности процедуры сотрудничества свидетельст¬вует тот факт, что половина поправок, предложенных Евро¬пейским парламентом в первом чтении, принимается Сове¬том. Число принятых Советом поправок, предложенных пар¬ламентом во втором чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент является в из¬вестной мере соучастником создания европейского права.
К числу положений, расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особое место принадлежит процедуре соучастия парламента в заключе¬нии договоров о принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.Единым европейским актом было установлено, что для вступления в Сообщество нового европейского государства необходимо согласие Европейского парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов сво¬их членов.
В этой связи предусмотрено, что парламент ин¬формируется Советом или Комиссией перед началом перего¬воров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров.Эти же правила действуют и в отношении заключения соглашений о придании государ¬ствам статуса ассоциированных членов.
Парламент вправе рассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имени Евро¬пейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны ин¬формировать парламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. В отношении иных, не относи¬мых к числу наиболее значимых соглашений о торговле и сотрудничестве парламент может просить Совет проконсуль¬тировать его, однако он не имеет права давать свои заклю¬чения.Что же касается контрольных полномочий парламента, то они, как представляется, заслуживают большего внимания, так как влияют на общественное мнение и контрольные дей¬ствия, широко освещаются в печати.
Еще в Договорах о создании Европейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана давать устные или пись¬менные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его членами. Число вопросов, особенно письменных, постоянно возрастает.В 1969 г. было задано 505 письменных вопросов, в 1979 г.— 1977, в 1989 г.— 2972 письменных вопроса.
Из этого числа 2628 вопросов, то есть 88%, было обращено к Комиссии, 183 вопроса (чуть более 6%) было задано Совету и 161 вопрос (около 5%)— министрам иностранных дел. Устных вопросов задается значительно меньше (надо ска¬зать, что вопросы называются устными лишь условно.Все они задаются в письменной форме, а ответы на них даются устно). В 1987 г. было задано всего 45 устных вопросов, из которых 35 было адресовано Комиссии, 8 — Совету и 2 — министрам иностранных дел. Помимо этих устных и письменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, в Европейском парла¬менте значительное число вопросов задается во время так называемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы в это время, как правило, бывают краткими.
Вслед за ответом спрашивающий может задать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать корот¬кую реплику, на которую ответ необязателен.По требованию политической группы или не менее семи депутатов председатель парламента может принять решение о проведении в конце “часа вопросов” обсуждения актуаль¬ной и представляющей общий интерес проблемы.
Такое об¬суждение дает возможность депутатам парламента обме¬няться мнениями о сути ответов на вопросы. Активность парламентариев в этой процедуре быстро воз¬растает.В 1979 г. в течение “часа вопросов” было задано 502 вопроса, а в 1987 г. — 1071. На долю Совета приходится около 20% всех вопросов, а в адрес министров иностранных дел — около 15%. Всего же в 1987 г. на вопросы депутатов было дано более 4 тыс. ответов, из чего следует, что в сред¬нем одним депутатом было задано около восьми вопросов. Своеобразным инструментом контроля является резолю¬ция о порицании.
В тех европейских странах, в которых пре¬дусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие ее парламентом обязывает правительство уйти в отставку.Европейский парламент может вынести резолюцию о по¬рицании лишь Комиссии Европейского сообщества, но не ве¬дущим органам управления, которыми являются Европей¬ский совет и совет министров.
Таким образом, права Европей¬ского парламента в этом отношении не столь уж значительны.Тем не менее внесение резолюции о порицании может быть серьезным орудием в руках парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство в две трети голосов от списочно¬го состава членов парламента) означало бы, что все члены Ко¬миссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссией по вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересам Сообщества.
За все время существования Европейского парламента ре¬золюция о порицании вносилась всего четыре раза. Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случа¬ях резолюция отклонялась подавляющим большинством го¬лосов.Последний раз резолюция о порицании Комиссии была внесена в связи с решением последней одобрить соглаше¬ние о продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительных дебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием 95 голосами из III принявших участие в голосовании.
Сравнительно недавно, начиная с конца 1982 г Европей¬ский парламент стал расширять сферу своего воздействия на механизм Сообщества, используя предоставленное право об¬ращаться в Суд Европейского сообщества с жалобой на не¬исполнение Советом или Комиссией возложенных на них обязанностей.Это право парламента было подтверждено ре¬шением Суда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобу парламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую для Сообще¬ства политику в области транспорта.
Два года спустя, в октябре 1987 г парламент вновь обратился в Суд на этот раз с жалобой на то, что Совет не одобрил в надлежащий срок проект бюджета Сообщества на 1988 г. Хотя решение суда Сообщества не выходит за рамки осуждения органа, который не исполняет обязанно¬стей, возложенных на него договором, сам факт констата¬ции Судом по инициативе парламента бездеятельности то¬го или иного органа способствует повышению значения парламента как стимулятора прогрессивного развития Со¬общества.
Наконец, к полномочиям Европейского парла¬мента относятся также полномочия по рассмотрению пети¬ций, то есть запросов или жалоб. Они могут направляться любым входящим в Сообщество гражданином индивидуаль¬но или совместно с другими гражданами. Петиция может быть направлена по любому вопросу.Однако большинство их поступает в Европарламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, на нарушение права по получению со¬циальных пособий, а также других прав. Немалое число петиций связано с жалобами на несовершенство таможен¬ного законодательства.
Таким образом, можно прийти к выводу, что обращение с петициями связано с тем, что государства-члены недоста¬точно последовательно реализуют нормы права Сообщества. Парламент со своей стороны стремится использовать право петиций для воздействия на государства-члены.Поступив¬шие в парламент петиции рассматриваются и изучаются комиссией по петициям, которая, как правило, собирает необ¬ходимую информацию и публикует свой доклад, в котором содержится авторитетное толкование по затронутой пробле¬ме. Во многих случаях доклады подготавливаются комиссией по петициям совместно с другими компетентными парламен¬тскими комиссиями.
Число подаваемых петиций довольно быстро возрастает.Если в 1979—1980 гг. было получено 57 петиций, то спустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре года увеличилось уже более чем в 8 раз. В 1987—1988 гг. Европейский парламент получил уже 484 петиции, в 1988— 1989 гг. их число достигло почти 700. Рассмотрев полномочия Европейского парламента, следу¬ет обратить внимание на то, что формально они менее зна¬чительны, чем полномочия парламентских учреждений в от¬дельных государствах.
Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламент действительно полностью использу¬ет принадлежащие ему полномочия и оказывает серьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Со¬общества.
Реальное влияние Европейского парламента на обще¬ственную жизнь не ограничивается реализацией им ука¬занных выше полномочий. Может быть, не менее важна роль парламента как выразителя общественного мнения. Сложилась практика принятия парламентом резолюций, содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и вне его. Формальным основани¬ем для принят.