ПАРЛАМЕНТ ИТАЛИИ Становление буржуазного парламентаризма проходи¬ло в Италии в XIX в. в процессе объединения стра¬ны. Альбертинский статут 1848 г. распространил свое действие на присоединяемые к Пьемонту тер¬ритории, а с 1861 г. — с созданием Итальянского королев¬ства — стал Конституцией всей Италии.В Статуте было предусмотрено осуществление законода¬тельной власти королем, сенатом, целиком им назначае¬мым из представителей 21 категории наиболее привилеги¬рованных слоев общества, и избираемой избирательными коллегиями палатой депутатов.
Исполнительная власть контролировалась по Статуту королем. В процессе эволю¬ции, однако, законодательная власть перешла фактически целиком к избираемой населением палате депутатов, при сохранении за королем и сенатом права вето, а правитель¬ство, по-прежнему назначавшееся королем, должно было получить поддержку палат. Соответственно возникла прак¬тика формирования правительства из парламентского (па¬латы депутатов) большинства.Таким образом, в первые десятилетия своего существования Альбертинский статут, формально не подвергаясь изменениям, способствовал про¬грессивному конституционному и, в частности, парламент¬скому развитию страны.
Ситуация изменилась в 1922 г. с приходом фашизма к власти, когда парламент под угрозой разгона оказал доверие новому кабинету и предоставил премьер-министру чрезвычайные полномочия.В условиях террора, развязанного со¬зданной на основе этих полномочий фашистской милиции, правительству удалось навязать парламенту принятие реак¬ционного избирательного закона и получить подавляющее большинство в парламенте, а затем и лишить депутатских мандатов депутатов оппозиции.
Таким образом, на этапе прихода к власти, который за¬вершился созданием авторитарного режима при наличии ес¬ли не однопартийного, то единого профашистского парламента, Муссолини активно использовал механизмы старой парламентской системы, а равным образом отсутствие ка¬ких-либо конституционных сдерживающих начал.Смена политического режима внешне проходила в формально за¬конных и вне законных (незапрещенных) рамках.
Не оказы¬вавший противодействие предшествовавшей либерализации страны, Альбертинский статут и вовсе оказался бессильным перед ее фашизацией.Переход от авторитаризма к тоталитаризму во второй по¬ловине 20-х гг. характеризовался, помимо отмены многопар¬тийности, слиянием органов партии и государства, расшире¬нием полномочий репрессивных органов, так же и отказом от традиционного парламентаризма.
Этот последний процесс связан главным образом с тремя законами. Первый, 1925 г посвященный прерогативам главы правительства, ликвиди¬ровал парламентский контроль. Парламент был лишен всех прав влиять на назначение и смещение министров. Кроме того, парламенту запрещалось включать в повестку дня ка¬кой бы то ни было вопрос без согласия правительства, то есть ликвидировалось фактически право самостоятельной законо¬дательной инициативы.Законом 1926 г. “О праве исполнительной власти изда¬вать юридические нормы” правительству присваивалась по сути дела законодательная власть, включая право отмены парламентских законов.
Наконец, законом о реформе политического представи¬тельства 1928 г. фактически была ликвидирована выбор¬ность палаты депутатов. Кандидаты выдвигались общена¬циональными органами фашистских профсоюзов и неко¬торыми другими организациями.Большой фашистский совет — подчинявшийся главе правительства верховный орган партии и государства, также наделенный законода¬тельной функцией, — составлял из представленных и собственных кандидатов список в 400 человек, который и вы¬носился на одобрение населения. “Голосование” осушествлялось по списку в целом.
В 1939 г. палата депутатов была упразднена и заменена палатой “фаший и корпораций”, назначавшейся лично гла¬вой правительства по партийно-производственному принци¬пу из руководящих органов фашистской партии (фашии — партийные комитеты) и 22 корпораций — объединений работодателей и работников соответствующих отраслей.
В 1943 г. в процессе краха режима парламент был вообще уп¬разднен.После ликвидации фашизма и окончания второй миро¬вой войны 2 июня 1946 г. итальянцы ввели путем рефе¬рендума республиканскую форму правления и избрали уч¬редительное собрание для выработки новой конституции. Она была принята 22 декабря 1947 г. В стране был создан режим нового для Италии типа, характеризующийся преж¬де всего абсолютным верховенством Конституции и под-конституционным — парламента: верховенство Конститу¬ции ограничивает законодательную власть парламента кон¬ституционными рамками.
Ни один закон не может быть принят, если он так или иначе нарушает конституционную норму, которая может быть отменена либо заменена толь¬ко путем сложной процедуры. Если же конституционная норма все же будет нарушена, вступит в действие Консти¬туционный суд — независимый орган, на который парла¬мент может оказывать лишь косвенное влияние, участвуя в его формировании.Важно отметить, что на первое место в конституционном регулировании в Конституции 1947 г. выдвинута проблема¬тика прав человека, которые признаны неотъемлемыми, то есть не подлежащими конституционному пересмотру.
В со¬ответствии с принципами парламентской республики, какой является Италия, президент и правительство подчинены парламенту. Со времени принятия Конституции, ее положения, ка¬сающиеся парламента, подвергались изменению лишь дважды.В 1963 г. было установлено твердое число депута¬тов и сенаторов, а также одинаковый срок полномочий обеих избираемых палат.
В 1989 г. были ликвидированы судебные функции палат в отношении уголовного пресле¬дования членов правительства. Регламенты палат республиканского парламента, впервые принятые в 1948 г под¬верглись общей реформе в 1971 г. КОНСТИТУЦИЯ О ПАРЛАМЕНТЕ Конституция 1947 г. является важнейшим источником итальянского парламентского права. Непосредственно пар¬ламенту посвящена глава 1 части 2 (“Устройство республи¬ки”) Конституции.Тем самым в системе разделения властей законодательный орган формально поставлен на первое ме¬сто. Вместе с тем, положения, так или иначе затрагивающие парламентскую деятельность, содержатся и в остальных ча¬стях конституции.
Глава “Парламент” состоит из двух разделов: “Палаты” (ст. 55—69) и “Составление законов” (ст. 70—82). Сохранена традиционная для Италии двухпалатная структура парламента, включающая палату депутатов и Се¬нат, хотя, разумеется, новый, республиканский бикамерализм принципиально отличается от прежнего иерархическо¬го строения парламента.
Конституция сформулировала лишь самые общие прин¬ципы формирования палат (ст. 56—59). Палата депутатов, состоящая из 630 членов, избирается на общенациональной основе. 315 сенаторов избираются по областям (всего их 20). Активное и пассивное избирательное право при выбо¬рах в палату депутатов закрепляется за гражданами, начи¬ная соответственно с 18 и с 25 лет. Сенат избирается гражданами, достигшими 25 лет, сенаторами могут стать избиратели не моложе 40 лет. В отличие от палаты депу¬татов, в сенате имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики, а кроме того, президент может назначить пять пожизненных сенаторов за выдающиеся заслуги в обще¬ственной деятельности, науке и культуре (согласно дейст¬вующей конституционной практике, это положение трак¬туется в том смысле, что общее число вакансий не должно превышать пяти). В Конституции не содержится сколько-нибудь сущест¬венных указаний на собственно избирательную систему, действующую при выборах палат, что связано с запрограм¬мированной свободой маневра для власть придержащих.
Законы о выборах в палату депутатов (1957 г.) и в сенат (1948 и 1958 гг.), действующие по сегодняшний день, оформили существенные различия при формировании двух палат.
При избрании палаты депутатов действует пропор¬циональная система, а при избрании сената — мажоритар¬ная с элементами пропорционализма.Не вдаваясь в тонко¬сти избирательно-правовой практики, отметим ее харак¬терные черты.
Выборы в Палату депутатов проводятся по многоман¬датным округам. Голосование осуществляется по спискам (обычно партийным) с указанием основных преференций. Места распределяются пропорционально поданным за спи¬ски голосам.Для распределения неучтенных голосов (ос¬татков) образуется единый общенациональный избиратель¬ный округ, суммирующий их по спискам уже в масштабе всей страны. Выборы в сенат проводятся по одномандатным избира¬тельным округам в рамках одной области.
Избиратели голо¬суют за конкретного кандидата, который может быть и как правило “связан” обязательствами по взаимному использова¬нию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии). Эта “связь” не имеет значения, если кто-либо из кандидатов получает 65% голосов, — он автоматически ста¬новится сенатором. В случае же неполучения никем из кан¬дидатов квалифицированного большинства областная изби¬рательная комиссия рассматривает “связанных” кандидатов как список в рамках .всей области и распределяет сенатор¬ские места пропорционально полученным этими списками голосам.
Полномочия обеих палат длятся пять лет и могут быть продлены только в случае войны.Новый состав палат изби¬рается не позднее 70 дней по истечении полномочий преж¬ней легислатуры, а первое заседание палат нового созыва должно быть проведено не позднее, чем на 20-й день после выборов (ст. 60—61 Конституции). Статья 88 Конституции Италии предоставляет главе го¬сударства — президенту право роспуска как парламента в целом, так и одной из его палат.
Статья эта не детализиро¬вана в том плане, что ни она, ни законодательные акты, а также регламенты палат не уточняют основания, по которым возможен роспуск. Вместе с тем парламентская практика и конституционная доктрина выработали три критерия данных оснований: 1. невозможность создания стабильного большин¬ства, 2. сложившееся у субъектов роспуска убеждение в том, что палаты к этому времени не отражают действительную расстановку сил в стране, то есть фактически утратили пред¬ставительный характер, 3. непреодолимые противоречия в позициях палаты и сената. Современный итальянский бикамерализм исходит из су¬ществования двух конституционных принципов: равенства и функциональной автономии палат.
Принцип равенства палат выводится, как правило, из положений ст. 70 (“За¬конодательная функция осуществляется обеими палатами”) и ст. 94 (“Правительство должно получить доверие обеих палат”): в осуществлении важнейших, законодательной и контрольной, функций палаты равны.
Впрочем, Конститу¬ция вовсе не знает какого-либо разграничения компетен¬ции палат, разве что по проверке полномочий собственных членов (ст. 66). Что касается принципа функциональной автономии, то он выводится в первую очередь из ст. 55, в которой формулируется разделение парламента на палаты и здесь же ограничивается их право собираться на совмест¬ные заседания исключительно случаями, установленными самой Конституцией, а именно: при избрании президента республики (ст. 83); при принесении присяги президентом республики (ст. 91); при предании суду президента респуб¬лики (ст. 90); при избрании третьей части членов Высше¬го совета магистратуры (ст. 104) и Конституционного суда (ст. 135), при формировании списка возможных членов су¬да над президентом республики (ст. 135). Функциональная автономия палат связана не только с различным порядком их формирования и неодинаковой численностью.
Глав¬ное — двойной контроль принимаемых решений.
В ст. 64 итальянской Конституции записано: “Каждая па¬лата принимает свой Регламент абсолютным большинством голосов своих членов”. Сама конституционная отсылка, а также и прописная буква в наименовании этих внутренних документов палат подчеркивают их особое конституционное значение. Статус парламентских регламентов в системе итальянского законодательства неоднозначен.С одной сто¬роны, это внутренние документы органов государственной власти и, как таковые, носят подзаконный (регламентарный) характер.
С другой стороны, по способу их принятия палатами, то есть носителями законодательной власти, они при¬ближаются к законам.Наконец фактически, по объекту их регулирования — парламентской, а следовательно, и зако¬нодательной деятельности в том числе, — они занимают по¬ложение как бы выше закона, ибо он не может быть принят помимо процедур, предписанных регламентом (исключения, связанные, например, с референдарным порядком законо¬творчества, предусмотрены самой Конституцией). Процеду¬ра внесения изменений в регламент в принципе не сложна, что требует динамизм парламентской практики, но все же содержит “сдерживающие” положения, исключающие приня¬тие импульсивных решений.
Ряд вопросов, связанных с внутренней парламентской де¬ятельностью, Конституция берет “на себя”. Так, в Конститу¬ции, не говоря уже о принципах законодательной деятель¬ности парламента, затрагиваются также вопросы, связанные с датами созыва палат на очередные сессии (ст.62), фор¬мированием руководящих органов (ст. 63), кворумом (ст. 64) и т.п. Разумеется, конституционные положения не могут быть так или иначе обойдены либо, тем более, нарушены в регламентах палат.
Ныне действующие регламенты палат итальянского пар¬ламента были приняты в 1971 г. Следует отметить, что, не¬смотря на автономию палат, документы весьма похожи друг на друга, а многие их положения совпадают.Тексты регла¬ментов согласованы, и это понятно: ни одна из палат не дол¬жна находиться в привилегированном положении перед дру¬гой, так или иначе препятствовать выполнению другой па¬латой ее функций или затруднять общепарламентский процесс.
Регламент палаты депутатов включает в себя три части, подразделяющиеся на 35 глав. Часть 1 “Организация и де¬ятельность палаты” включает в себя несколько глав об ор¬ганах палаты депутатов, главы о правилах обсуждения вопросов, о кворуме, о голосовании, о гласности работы и т.п. Часть 2 “Законодательная процедура” включает главы о процедуре рассмотрения различных законопроектов в па¬лате и ее комиссиях и о смежных вопросах.
Часть 3 “Про¬цедуры, связанные с участием палаты в выработке полити¬ческого направления, осуществлением контроля и получе¬нием информации” состоит из глав, посвященных контрольным функциям палаты и взаимоотношениям с другими органами.Общее число статей — 150. Регламент сената — несколько больший по размеру — состоит из 168 статей, заключенных в 24 главы.
По частям главы регла¬мента сената не закрепляются. Статьи в регламенте сената имеют наименования. ОРГАНЫ ПАЛАТ Надлежащие организацию и функционирование палат, призваны обеспечить председатели палат и соответствующие бюро (президиумы), избрание которых палатами предусмот¬рено в самой Конституции (ст. 63). Первое заседание палат нового созыва ведет временное бюро в составе председателя и секретарей.В сенате времен¬ным председателем автоматически становится старший по возрасту сенатор, а секретарями — шесть младших.
В палате депутатов эта процедура усложняется, если в нее избран со¬ответственно кто-либо из заместителей председателя палаты предшествующего созыва и секретариата. Временные бюро призваны, собственно, только лишь следить за процедурой избрания постоянных председателя и бюро. Председатели палат избираются тайным голосованием.Но если для избрания на пост председателя палаты депута¬тов кандидату необходимо получить большинство в две тре¬ти от состава палаты в первом туре, такое же большинство, но от числа присутствующих во втором и абсолютное боль¬шинство в третьем и последующих турах, то председатель сената избирается абсолютным большинством голосов в пер¬вых трех турах и относительным большинством голосов при баллотировании двух ведущих кандидатов по результатам третьего тура — в четвертом.
Это различие в порядке избрания председателей имеет конкретную политическую подоплеку.Согласно ст. 86 Конституции председатель сената замещает президента ре¬спублики во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять свои функции.
Реальная роль президента в Италии во многом зависит от личности, занимающей этот пост. Для правящего большинства крайне важно поэтому, чтобы этот пост занимал (или потенциально мог занять) не только его представитель, но и персонально человек, максимально предсказуемый.Следовательно, оппозиции должно быть оставлено как можно меньше шансов сор¬вать избрание той или иной конкретной кандидатуры.
От¬сюда — более простая формула избрания председателя се¬ната. Напротив, более важный во внутрипарламентской жизни пост председателя палаты все же, при наличии больших дискреционных полномочий ограничен и составом самого парламента (палаты депутатов), и составом бюро. Здесь для правящего большинства принципиально значи¬мым является недопущение лишь конкретного, явно опас¬ного для него человека.Следовательно, предусмотрен ус¬ложненный порядок избрания председателя палаты депута¬тов. Такой порядок, помимо всего прочего, повышает “цену” этого поста в закулисных отношениях партий, предшествующих выдвижению кандидатов на все парла¬ментские посты.
Важно отметить, что, по сложившейся парламентской практике, посты председателей палат должны занимать представители разных партий. Согласно ст. 63, на совместных заседаниях палат парламента функ¬ции председательствующего и бюро выполняют соответст¬вующие органы палаты депутатов.В функции председателей палат, помимо названных, входят прежде всего две важнейшие конституционные пре¬рогативы: право созыва палаты на чрезвычайную сессию (ст. 62) и консультация президента республики в связи с намерением последнего распустить палаты (ст. 88). В итальянской политической практике не было случая, когда бы президент распустил палаты без согласия их председа¬телей.
Регламенты палат предоставляют председателям широ¬кие полномочия по руководству заседаниями, обеспечению надлежащего порядка работы самих палат, их органов и служб. Председатель руководит работой бюро палаты: в частности, созывает его по собственной инициативе и са¬мостоятельно определяет повестку дня его заседаний.
Ве¬лика роль председателя и в реализации повестки дня не¬посредственно палаты: он самостоятельно определяет гра¬фик ее выполнения.В ходе прений председатель предоставляет слово депутатам и лишает их слова, следит за выполнением регламента, задает вопросы, устанавлива¬ет порядок голосования, разъясняет его значение и объяв¬ляет результаты. Председатель назначает членов парла¬ментских джунт — особых функциональных органов, которые будут рассмотрены ниже. Все решения бюро палаты проводятся в форме декрета ее председателя.
Членами бюро каждой палаты являются по четыре заместителя председа¬теля палаты, три квестора, восемь секретарей.В регламен¬те палаты депутатов предусмотрено, что в бюро должны быть представлены все парламентские группы, в связи с чем до его избрания председатель палаты проводит необхо¬димые консультации. Это категорическое требование — “должны быть” — чисто юридически противоречит уста¬новленной в регламенте же процедуре избрания бюро: каждый депутат должен вписать в бланк бюллетеня имена двух депутатов для замещения должностей заместителей председателя палаты, двух квесторов и четырех секрета¬рей. Избранными считаются депутаты, получившие боль¬шинство голосов.
Как же можно при таком порядке избра¬ния добиться выполнения вышеуказанного требования о представительстве в бюро всех групп? Очевидно, что ре¬гламент уповает на соблюдение депутатами партийной дис¬циплины.
Фактически положение о представительстве со¬блюдается не только в палате депутатов, но и в сенате, регламент которого, установив аналогичную процедуру из¬брания бюро, о представительстве в нем парламентских групп умолчал. Заместители председателей палат не обладают самостоя¬тельными функциями.Однако в случае отсутствия председа¬теля роль их резко возрастает, поскольку они в порядке оче¬редности выполняют его функции.
Прерогативы квесторов разнообразны. Во-первых, они, согласно указаниям председателя, следят за порядком в зале заседаний и за соблюдением церемониала. Во-вторых, осу¬ществляют контроль за деятельностью вспомогательных служб палаты. В-третьих, контролируют расходы соответст¬вующей палаты, подготавливают проект ее бюджета и отче¬та о его исполнении.Секретари обеспечивают составление протокола заседа¬ния палаты, оглашают эти протоколы, составляют, в по¬рядке поступления заявок, список выступающих, зачиты¬вают по просьбе председателя поступившие предложения и документы, проводят поименные опросы, фиксируют осо¬бые мнения, обеспечивают точность изложения документов палаты и стенографических отчетов и их опубликование в должные сроки.
Как коллегиальный орган, бюро утверждает проект бюд¬жета и отчет о его исполнении, решает вопросы, связанные с формированием групп и комиссий, применяет дисципли¬нарные санкции в отношении депутатов (сенаторов), грубо нарушивших порядок заседания, назначает генерального секретаря палаты, устанавливает правила внутреннего уп¬равления, формирует вспомогательные службы, применяет меры поощрения и дисциплинарные меры в отношении слу¬жащих палаты, определяет порядок доступа на заседания.
К функциональным органам палат относятся, помимо бю¬ро, своеобразные депутатские (сенаторские) комиссии, име¬нуемые джунтами.Это джунты по вопросам регламента, вы¬боров и парламентской неприкосновенности. В сенате вопро¬сами выборов и парламентской неприкосновенности занимается одна джунта.
Зато на правах джунты в сенате создается библиотечная комиссия (вопросами библиотеки палаты депутатов занимается соответствующая вспомога¬тельная служба под контролем бюро). Джунты формируются из числа депутатов (сенаторов) не¬посредственно председателем соответствующей палаты. При этом последний “по возможности” должен обеспечить про¬порциональность представительства различных парламент¬ских групп.Джунта по вопросам регламента и в палате депутатов и в сенате состоит из 10 человек, но в целях наиболее адек¬ватного представительства групп ее состав может быть рас¬ширен.
Эту джунту возглавляет непосредственно председа¬тель соответствующей палаты.Джунта толкует положения соответствующих регламентов, изучает парламентскую практику и предложения о внесении поправок в регламент, разрешает споры о компетенции между парламентскими ко¬миссиями. Внесение непосредственно на рассмотрение пала¬ты предложений об изменениях и дополнениях регламента осуществляется джунтой (либо через нее). Джунта по вопросам выборов палаты депутатов состоит из 30 депутатов.
Из своего состава она избирает председате¬ля, двух его заместителей и трех секретарей. Джунта дейст¬вует на основе собственного регламента, принимаемого по¬сле одобрения его джунтой по вопросам регламента непос¬редственно палатой.Не позднее, чем через 18 месяцев со дня выборов, джунта докладывает палате о соответствии избира¬тельных процедур закону, о правильности избрания депутатов и о случаях неизбираемости и несовместимости.
Впос¬ледствии джунта собирается по необходимости для внесения в палату предложений о подтверждении, аннулировании и утрате депутатских мандатов. Джунта по вопросам депутатской неприкосновенности со¬стоит из 21 члена. Правила формирования ее органов и ре¬гламента — такие же, какие предусмотрены для джунты по вопросам выборов.Компетенция этой джунты связана с ус¬тановлениями ст. 68 Конституции, которые предусматрива¬ют парламентские иммунитеты, в частности от уголовного преследования, ареста, обыска, исполнения уголовного при¬говора и т.п. Для преодоления иммунитета необходима сан¬кция соответствующей палаты.
Джунта по вопросам депу¬татской неприкосновенности готовит необходимые материа¬лы для рассмотрения их палатой, в частности доклад и проект решения.Депутат, в отношении которого запрошена соответствующая санкция, должен быть приглашен на засе¬дание джунты для дачи необходимых разъяснений.
Компетенция сенатской джунты по вопросам выборов и парламентских иммунитетов, состоящей из 21 человека, аналогична компетенции двух вышеназванных джунт в па¬лате депутатов. Библиотечная комиссия сената назначается в составе трех сенаторов. Комиссия курирует работу библиотеки, под¬готавливает ее внутренний регламент и контролирует его со¬блюдение. В сендте имеется также джунта по вопросам европейских сообществ, назначаемая в составе 22 сенаторов.Однако ста¬тус этой джунты ближе к статусу парламентской комиссии.
Джунта консультирует сенат и комиссии при принятии ими решений, так или иначе затрагивающих вопросы, связанные с деятельностью сообществ, либо с действием договоров, за¬ключенных в их рамках. При палатах, для обеспечения их деятельности, предо¬ставления необходимой помощи и информации парламента¬риям действуют многочисленные службы. В палате депута¬тов более 10 служб, включающих около 50 отделов, насчи¬тывающих примерно 1,5 тыс. специалистов.В сенате 10 служб (не имеющих деления на отделы) насчитывают более 600 человек.
Таким образом, на каждого представителя пар¬ламентской “демократии” приходится два представителя парламентской бюрократии.Службы палаты депутатов (несколько “перекрывающие” службы сената) занимаются такими вопросами, как изда¬ние парламентских публикаций, организация междуна¬родных связей, обеспечение депутатских прерогатив и иммунитетов, изучение и систематизация итальянского и зарубежного законодательств, судебных решений, парла¬ментской практики, архив, парламентская документация и статистика.
К этому следует добавить службу парламент¬ских отчетов, службу стенографии, бухгалтерию, библиоте¬ку, управление кадров, службу по управлению дворцом, церемониальную службу. Службы палат возглавляются генеральным секретарем, назначенным бюро палаты. Обычно эту должность занимает один человек на протяжении нескольких легислатур.Парла¬ментские служащие не входят в общую систему государст¬венной службы, что, с одной стороны, ставит их в совершен¬но бесправное положение в отношениях со своим непосредственным начальством, но с другой — создает довольно автономную и спаянную общими интересами систему, неза¬висимую от внешних изменений. Эта независимость под¬крепляется и двойным, по сравнению с заработком соответ¬ствующих чиновников в системе государственной службы, окладом.
Набор в аппарат палат осуществляется по конкурсу, включающему сдачу ряда экзаменов, в том числе общеобя¬зательных по конституционному и парламентскому праву, политической экономии и истории Италии.
Это обеспечи¬вает высокий удельный вес юристов в службах палат, не¬редко причем высшей квалификации (профессора универ¬ситета) . ПАРЛАМЕНТСКИЕ ГРУППЫ И КОМИССИИ В парламентскую группу объединяются, как правило, представители одной партии, поэтому их иногда называют партийными фракциями.Однако понятие “парламентская группа” более точно, поскольку возникают и смешанные группы, а в группу, исповедующую однопартийность, могут войти и беспартийные, и парламентарии от партий, не пол¬учивших в парламенте достаточного для сформирования от¬дельной группы представительства. Все депутаты и сенаторы должны принадлежать к груп¬пам. Для создания парламентской группы необходимо не ме¬нее 20 депутатов в палате и не менее 10—в сенате.
Вместе с тем регламент палаты предоставляет бюро право разре¬шить создание группы в составе менее 20 депутатов при ус¬ловии, что эта группа представляет надлежаще организован¬ную партию, чьи списки были выдвинуты на выборах не ме¬нее, чем в 20 округах и получили не менее 300 тыс. голосов избирателей по стране в целом.
Однако само по себе избра¬ние парламентария по списку той или иной партии не влечет его автоматическое зачисление в соответствующую группу. В течение двух дней после первого заседания палаты депу¬таты сообщают в бюро о своей принадлежности к группе.Не сделавшие сообщения, как не желающие принадлежать к партийной группе, образуют смешанную группу.
Группы на своих первых заседаниях образуют органы групп: председа¬теля, его заместителей, секретарей. О формировании орга¬нов группы и о любых последующих изменениях как в со¬ставе группы, так и в ее органах, сообщается председателю палаты. Группам для выполнения ими своих функций предостав¬ляются помещения и необходимое оборудование. Из бюдже¬та палат, с учетом общих потребностей каждой группы и ее численности, парламентским группам выделяются дотации.Регламенты предоставляют группам особые процедурные права при обсуждении практически всех вопросов.
Парла¬ментарий, выступающий от имени группы, пользуется про¬цедурными привилегиями перед парламентарием, выступа¬ющим в личном качестве. Особые полномочия при опреде¬лении повестки дня, назначении докладчиков и содокладчиков имеют председатели групп.Регламенты пре¬дусмотрели созыв ad hoc специального органа под руковод¬ством председателей палат — конференции председателей групп, фактически с неограниченной компетенцией по воп¬росам функционирования палат и комиссий.
Этот орган со¬зывается по личной инициативе самого председателя, прави¬тельства либо одной из групп. Разумеется, велики и нефор¬мальные возможности групп и их председателей по воздействию на депутатов. С помощью взаимоотношений парламентских групп парламент выполняет свою важнейшую политическую функцию — посредничество между различными политическими силами с целью выработки политического курса страны.Группы участвуют в выполнении и других парла¬ментских функций: прежде всего как субъекты законода¬тельной инициативы, но также путем предварительного рассмотрения и соответственно подготовки парламентских решений и, кроме того, посредством направления своих членов в комиссии.
В самой Конституции (ст. 72) предусмотрено образование парламентских комиссий, в том числе постоянных. Основная доля парламентской деятельности протекает именно в посто¬янных комиссиях.Комиссии, поскольку должны отражать соотношение политических сил в палатах, образуются путем назначения в них парламентскими группами собственных членов.
В палате депутатов группа должна назначить равное число своих депутатов в каждую из комиссий; в сенате груп¬па назначает своих членов в каждую из комиссий из расчета один сенатор на 12 членов группы. Группам, в которых се¬наторов меньше, чем комиссий, регламент совета разрешает назначать одного сенатора в две комиссии с тем, чтобы груп¬па была представлена в каждой из комиссий.В палате дей¬ствует правило, что никто из депутатов не может быть на¬значен членом более чем одной комиссии.
В случае наз¬начения депутата или сенатора членом правительства соответствующая группа может заменить его в том числе и членом другой комиссии. Такая замена, с предварительного согласия председателя палаты, возможна и при прохождении в комиссии конкретного законопроекта.В палате депутатов, кроме того, возможен, с согласия руководства групп, обмен депутатами одной и той же группы членством в комиссии.
Такой обмен может осуществляться не чаще одного раза в год. В сенате комиссии обновляются по желанию групп после первых двух лет легислатуры. Депутаты и сенаторы, не рас¬пределенные по общему правилу в комиссии, направляются в комиссии непосредственно председателем палаты, кото¬рый, заслушав соответствующие предложения групп, по воз¬можности должен при этом учитывать пропорциональное со¬отношение групп в палате.В комиссиях создаются бюро, состоящие из председателя комиссии, его двух заместителей и двух секретарей, которые избираются тайным голосованием членов комиссии, причем председатель должен быть избран абсолютным большинст¬вом голосов.
Председатели комиссий представляют и созывают комис¬сии, определяют повестку дня заседаний, председательству¬ют в них. Функции других членов бюро комиссий в принци¬пе аналогичны функциям членов бюро палат.В палате депутатов создается 14. а в сенате — 12 посто¬янных комиссий, перечень которых установлен в соответст¬вующих регламентах. Палата депутатов: 1. Конституционные вопросы.
Устройство государства. Области. Общие вопросы государственной службы. 2. Деятельность бюро совета министров. Внутренние дела и вопросы отправления культа. Государственные предприя¬тия. 3. Иностранные дела. Эмиграция. 4. Юстиция. 5. Бюджет и программирование. Государственное участие в частном секторе. 6. Финансы и казначейство. 7. Оборона. 8. Образование и изящные искусства. 9. Общественные работы. 10. Транспорт и гражданская авиация.Торговый флот. Почта, связь, радио и телевидение. 11. Сельское и лесное хозяйство. 12. Промышленность и торговля. Ремесла.
Внешняя тор¬говля. 13. Труд, социальное обеспечение и страхование. Коопе¬рация. 14. Гигиена и здравоохранение.Сенат: 1. Конституционные вопросы, деятельность бюро совета министров и министерства внутренних дел, общее устройст¬во государства и государственной администрации. 2. Юстиция. 3. Иностранные дела. 4. Оборона. 5. Экономическое программирование, бюджет, государст¬венное участие в частном секторе. б. Финансы и казначейство. 7 .Образование и изящные искусства, научные исследова¬ния, зрелища и спорт. 8. Общественные работы; связь. 9. Сельское хозяйство. 10. Промышленность, торговля; туризм. 11. Труд, эмиграция, социальное обеспечение. 12. Гигиена и здравоохранение.
Для изучения конкретных вопросов, входящих в компе¬тенцию постоянных комиссий, в них могут создаваться по¬стоянные комитеты.По специфическим вопросам палаты об¬разуют специальные комиссии.
Функции комиссий весьма разнообразны. Комиссии про¬водят так называемые “референтские заседания” для изуче¬ния вопросов, по которым они должны представить доклад палате; совещательные заседания для обмена мнениями; за¬конодательные заседания для рассмотрения и утверждения законопроектов в соответствии со ст. 72 Конституции; редак¬ционные заседания для надлежащего оформления и редакти¬рования законопроекта или его отдельных статей.Комиссии осуществляют контрольные функции, заслушивают и обсуж¬дают правительственные сообщения.
По вопросам, входящим одновременно в компетенцию двух и более комиссий, они могут заседать совместно. Особый статус предусмотрен для следственных парламен¬тских комиссий, создаваемых ad hoc, для проведения ме¬роприятий по проверке определенных данных, касающихся как событий, так и лиц. Эти комиссии обладают высшей следственной властью и не могут быть кем-то или как-то ог¬раничены при изучении вопросов, поставленных перед ними палатами.По решению обоих председателей палат может быть создана общепарламентская следственная комиссия.
Интерпарламентские комиссии, то есть общие для обеих па¬лат, создаются и по другим, обычно конкретным, вопросам (например, по изучению законодательных последствий меж¬дународного договора, или по изучению возможности деле¬гирования правительству законодательной функции в конк¬ретной области, по надзору за деятельностью конкретного государственного учреждения). На общепарламентской осно¬ве действуют предусмотренные специальными законами ко¬митет по контролю за государственной тайной и деятельно¬стью специальных служб, общепарламентская комиссия по надзору за политической независимостью радио и телевиде¬ния и объективностью распространяемой ими информации, а также комиссия по контролю за регулированием государ¬ственного долга.
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПАРЛАМЕНТА Как уже говорилось, палаты избираются не позднее 70 дней по истечении полномочий палат предыдущего созыва, а первое заседание проводится не позднее чем на 20-й день (ст. 61). Конкретный день первого заседания определяется декретом президента республики (ст. 87). По собственному праву, то есть на свои очередные сессии палаты собираются в первый непраздничный день февраля и октября, но могут быть созваны на чрезвычайную сессию по инициативе пред¬седателя палаты (сената), президента республики или одной трети членов соответствующей палаты, причем если одна из палат созывается на чрезвычайную сессию, собирается и другая палата (ст. 62). Палаты заседают в исторически при¬надлежащих им зданиях — дворце Монтечиторио (палата депутатов), в котором палаты собираются и на совместные заседания и дворце Мадама (сенат). Важнейшим принципом организации работы заседаний палат является принцип гласности, установленный непос¬редственно в Конституции (ст. 64). Вместе с тем палаты могут принять специальное решение о проведении закры¬того заседания.
Предложение о такого рода решении вы¬двигается председателем палаты, правительством (его представителем на заседании), либо 10 депутатами в пала¬те депутатов и правительством, либо десятой частью сена¬та — в сенате, причем здесь это предложение не обсужда¬ется, а сразу же голосуется. Гласность обеспечивается положениями регламентов па¬лат о допуске публики и прессы на специально отведенные для них трибуны и о публикации парламентских отчетов с заседания — общего, обзорного характера, которые публи¬куются непосредственно по окончании заседания, и стено¬графического отчета в специальных парламентских бюлле¬тенях.
Распоряжением председателя палаты депутатов, кро¬ме того, может быть обеспечена прямая телевизионная трансляция заседаний палаты.
Публика допускается и на заседания комиссий палаты, за которыми следит в специально отведенных помещениях при помощи видеотехники.
В сена¬те для допуска публики и прессы на заседания комиссий не¬обходимо предварительное согласие самой комиссии и разре¬шение председателя сената.Гласность работы комиссий так¬же обеспечивается опубликованием обзорных отчетов с их заседаний, а с законодательных или редакционных заседа¬ний, кроме того, и стенографических отчетов.
Заседания палат и их комиссий, как правило, планиру¬ются на три месяца конференцией представителей парла¬ментских групп под руководством председателей соответст¬вующих палат или комиссий с учетом мнения правительст¬ва. Трехмесячная программа должна быть принята единогласно конференцией и доведена до сведения соответ¬ствующих палат (комиссий). По требованию любого депу¬тата (сенатора) палата может решить вопрос о целесооб¬разности обсуждения программы.
Если решение о целесо¬образности обсуждения палата не принимает, программа считается принятой.Аналогичным образом разрабатывает¬ся, на основе программы, календарь работ на ближайшие дни. Здесь, однако, не требуется консенсуса председателей групп, разногласия выносятся на заседание палаты, кото¬рая разрешает их, после краткого обсуждения (по одному оратору от каждой группы) обычным голосованием.
На этом этапе, однако, уже не могут быть внесены какие бы то ни было изменения в программу. На основании приня¬тых программы и календаря председатель самостоятельно определяет повестку дня заседаний (как правило, на два дня) и объявляет ее в конце предшествующего заседания палаты. Если на повестку дня выносится законопроект в первом чтении, то она должна быть объявлена за 24 ч до начала заседания.Председатель палаты может самостоя¬тельно включить в повестку дня комиссий те или иные вопросы, если их обсуждение соответствует программе ра¬боты палаты.
Он также может созвать одну или несколько комиссий на специальные заседания, самостоятельно опре¬делив им повестку дня. Важнейшим правилом работы па¬лат и комиссий является запрет обсуждения непредусмот¬ренных повесткой дня вопросов. Это правило может быть отменено в конкретном случае только большинством в две трети голосов присутствующих.В комиссиях отклонение от повестки дня не допускается.
Комиссии созываются председателями палат и самих ко¬миссий. Специального созыва комиссии может потребовать пятая часть членов депутатской и третья часть — сенатской комиссии, а также правительство. Без разрешения председа¬телей палат комиссии не могут собираться во время заседа¬ния самих палат. Согласно ст. 64 Конституции, члены правительства, даже если не являются депутатами, имеют право, а при наличии запросов обязаны присутствовать на заседаниях палат.Они должны быть заслушаны всякий раз, когда этого потребуют.
Регламенты палат перенесли это общее правило и на парла¬ментские комиссии. Министров могут представлять их заме¬стители и другие высокопоставленные чиновники соответст¬вующих министерств. Для представителей правительства ре¬зервируются особые места в палатах. Заседание палаты (комиссии) начинается утверждением протокола предыдущего заседания.Выступления, в связи с протоколом, допускаются только в случае фактических не¬точностей, уточнения позиции выступавшего или по лично¬му вопросу.
Прежде чем перейти к обсуждению повестки дня, могут быть зачитаны послания и письма в адрес палат, а также сводка поступивших петиций, распределяемых по комиссиям. Депутаты, желающие принять участие в обсуждении то¬го или иного вопроса, должны записаться в бюро. Запись прекращается по истечении второго дня обсуждения. Депу¬татам предоставляется слово в порядке записи, однако с соблюдением очередности сторонников и противников вне¬сенного предложения.Возможен обмен очередью выступле¬ний, но если названный председателем депутат отсутству¬ет, он лишается слова.
В сенате несколько иная процедура, главным образом отличающаяся тем, что уже при состав¬лении календаря работы сената обычно определяется мак¬симальное число выступлений и общее время на выступле¬ния от каждой группы (ст. 55 регламента сената). Запись сенаторов для выступлений проводится здесь через соответ¬ствующие группы до начала дискуссии.Таким образом, в обязанность председателя входит поочередное предоставле¬ние трибуны группам, которые сами определяют количест¬во, порядок и время выступлений своих сенаторов в рам¬ках общего времени, отведенного для группы.
Вместе с тем сенатор, чье мнение по обсуждаемому вопросу расходится с позицией группы, записывается непосредственно в бюро и время его выступления соответствующей группе не за¬считывается.Если же при составлении календаря регла¬ментация времени в отношении данного вопроса не была осуществлена, то применяются положения, схожие с дейст¬вующими в палате депутатов.
Кроме выступлений по формальным второстепенным вопросам, для которых установлен укороченный регламент, депутаты выступают не более 45 мин каждый при обсуж¬дении законопроекта или резолюции в принципиальном плане (первое чтение) и не более 20 мин по отдельной статье или поправке.На зачтение речи в любом случае отводится не более 30 мин. Депутат (сенатор) лишается слова председателем, если после повторного предупрежде¬ния он, исчерпав регламент, не прекращает выступления либо продолжает говорить не по существу рассматриваемо¬го вопроса. При обсуждении конкретного вопроса повестки дня допу¬скаются выступления по вопросам, возникающим перед или в связи с этим обсуждением.
В первую очередь это касается вопросов, относящихся к регламенту палаты, повестке дня, порядку работы, постановке собственно вопросов и очеред¬ности голосования.Депутат (сенатор) может поставить соот¬ветствующие вопросы до начала заседания, и их обсуждение предваряет обсуждение главного вопроса.
При этом обсуж¬дении после депутата, поставившего вопрос, могут высту¬пить два депутата (сенатора): один против предложения, за¬ключающегося в вопросе, второй — за. Все эти выступления не должны превышать 15 мин каждое. После этого открытым голосованием принимается решение.В связи с предстоящим обсуждением главного вопроса де¬путат (сенатор) непосредственно перед началом заседания может поставить преюдициальный либо отлагательный воп¬росы, соответственно предложив либо вовсе отказавшись от обсуждения главного вопроса, например, по мотивам некон¬ституционности заключенного в главном вопросе решения, наличия соответствующих международных соглашений, от¬сутствия или исчезновения обстоятельств, вызвавших пред¬стоящее обсуждение, либо отложить обсуждение до наступ¬ления определенных обстоятельств, в связи, например, с об¬суждением данного вопроса на международном уровне, вновь открывшимися обстоятельствами и т.п. Иными слова- ми, при постановке преюдициального либо отлагательного вопроса депутат должен мотивировать свое убеждение в не¬законности, бесполезности, вредности либо неэффективно¬сти самого предстоящего обсуждения или его предполагае¬мых результатов.
Преюдициальный или отлагательный воп¬росы ввиду их очевидной важности могут быть поставлены и после начала обсуждения соответствующего пункта пове¬стки дня. При обсуждении преюдициальных и отлагательных воп¬росов в палате депутатов выступают два оратора “за”, включая поставившего вопрос, и два — “против”. В сенате выступают по одному представителю от каждой из парла¬ментских групп.
Выступление не должно превышать 15 мин в палате и 10—в сенате.
Положительное голосование по преюдициальному или отлагательному вопросу влечет исключение соответствующего пункта из повестки дня (по¬ложительное решение по отлагательному вопросу должно включать в себя указание срока, на который откладывает¬ся обсуждение). Парламентарий может запросить слово в конце заседа¬ния в порядке личного вопроса, если его поведение или высказывание ложно истолковано.
В сенате окончательное решение по предоставлению слова принимает председатель. В палате депутатов, в случае отказа председателя предо¬ставить слово, по настоянию запросившего депутата реше¬ние принимает палата открытым голосованием без предва¬рительного обсуждения.Парламентарии, чьи слова вызва¬ли выступления по личному вопросу, может выступать только для уточнения своих слов либо для принесения из¬винений.
В одном и том обсуждении депутат (сенатор) может вы¬ступить не более одного раза, исключая рассмотренные выше ситуации, а также заявления по мотивам голосо¬вания.Если заседание явно не ограничено положениями регла¬ментов либо предварительными решениями палат, предло¬жение о прекращении дискуссии может быть сделано пред¬седателем, 10 депутатами в палате депутатов и восемью сенаторами. В палате депутатов могут выступить, после вне¬сения этого предложения, один депутат “против” и один — “за”. В сенате по этому вопросу могут выступить по одному представителю от каждой из групп.
После принятия решения о прекращении заседания тем не менее могут выступить по одному представителю от каждой из групп как в сенате, так и в палате. Затем, если обсуждение проходило по докла¬ду, выступает докладчик, а далее допускаются выступления министров с заявлениями от имени правительства и депута¬тов с заявлениями по мотивам голосования.После этого па¬латы (комиссии) приступают к принятию решения по суще¬ству. Конституция установила следующее общее правило отно¬сительно принятия решений на заседаниях палат: решения в целом действительны лишь при наличии большинства чле¬нов соответствующих палат и если эти решения приняты большинством присутствующих.
Интересно, что регламенты установили зачет в необходимый кворум тех парламентари¬ев, которые на момент принятия решения выполняют пар¬ламентские (в комиссиях, депутациях и т.п.) либо прави¬тельственные функции, то есть фактически отсутствуют в заседании.
Решения принимаются голосованием, которое может осуществляться путем открытой или тайной подачи голо¬сов. Открытое голосование осуществляется поднятием ру¬ки, разделением депутатов в зале заседаний (эта процеду¬ра используется, как правило, для перепроверки голосова¬ния проведенного иным путем) и поименным голосованием, которое проводится либо путем опроса, либо с использованием электронного оборудования. Тайное голо¬сование проводится либо опусканием шаров (бюллетеней) в урны, либо также с использованием электроники.
В 1988 г. была проведена частичная реформа регламентов, в результате которой использование процедуры тайного голо¬сования было резко ограничено.Обычным порядком голо¬сования в обеих палатах признается голосование подняти¬ем рук. Однако предусмотрено правило, согласно которому председатели с целью облегчения подсчета голосов могут распорядиться о проведении вместо голосования поднятием рук электронного голосования без фиксации имен. На практике в последние годы именно такой порядок стал преобладающим.
Поименное голосование в сенате имеет место по требова¬нию 15 сенаторов, а в палате депутатов проведение поимен¬ного голосования может потребовать председатель группы или 15 депутатов на заседании палаты.Тайное голосование, причем путем опускания шаров, всегда проводится при из¬брании органов палат. Поименное голосование, путем опро¬са, всегда проводится при вотировании резолюций доверия или недоверия.
Результаты поименного голосования приво¬дятся в стенографических отчетах. При наличии ошибок в проведении голосования пред¬седатель может, самостоятельно оценив обстоятельства, не¬медленно аннулировать результаты и назначить повтор¬ное голосование. Это не может быть сделано после объяв¬ления им результатов голосования при использовании одной из двух формул: “Палата одобряет” или “Палата от¬клоняет”. Задача по поддержанию порядка в заседании лежит на председателе палаты.Он обладает дисциплинарной вла¬стью и может применить следующие санкции: призвать к порядку депутата, мешающего прениям; удалить его из за¬ла в случае нереагирования на предыдущие замечания ли¬бо повторного в один и тот же день оскорбления депутатов (сенаторов) или членов правительства; запретить злостно¬му нарушителю порядка принимать участие в заседаниях на срок от двух до пятнадцати (а при нарушении запрета срок удваивается) дней. Последняя санкция применяется только с согласия бюро. В случае неподчинения распоря¬жениям председателя он может дать указание о примене¬нии силы. Указание выполняют квесторы при помощи де¬журного персонала.
При невозможности прервать беспоряд¬ки в зале председатель оставляет кресло, после чего заседание считается приостановленным.
Если беспорядки продолжаются и носят злостный характер, председатель вправе призвать полицию, которая иначе как по распоря¬жению председателя и после приостановления заседания входить в зал не может.Если в ходе заседания против депутата (сенатора) вы¬двигаются обвинения, порочащие его честь, он вправе по¬требовать у председателя назначения комиссии для выяс¬нения обоснованности обвинений.
Председатель назначает членов комиссии для выяснения обоснованности обвине¬ний, и устанавливает ей срок для представления заключе¬ния, которое заслушивается в палате без обсуждения и го¬лосования. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАРЛАМЕНТА Согласно ст. 70 Конституции, законодательная функция осуществляется обеими палатами.На представление зако¬нопроекта имеет право прежде всего правительство, как орган, наилучшим образом способный оценить необходи¬мость тех или иных законодательных преобразований. Правительственный законопроект вносится в палаты разре¬шающим декретом президента республики с контрассигна¬цией председателя совета министров либо компетентного министра, приобретая таким образом официальную поддер¬жку главы государства.
Правом законодательной инициа¬тивы обладают и члены обеих палат, выступая как в лич¬ном качестве, так и совместно с другими парламентария¬ми. Законопроект может быть внесен парламентской группой и комиссией. Законопроект, исходящий от парла¬ментариев, должен сопровождаться объясняющим его глав¬ные задачи и характерные черты документом (докладом). Законопроекты по вопросам экономики и труда могут вно¬ситься в палаты особым консультативным органом па¬лат и правительства Национальным советом экономики и труда.
Законодательной инициативой обладает, согласно ст. 71 Конституции, итальянский народ.
Он осуществляет это пра¬во “путем внесения от имени не менее чем 50 тысяч изби¬рателей постатейно составленного законопроекта”. Правом на внесение законопроекта обладают областные советы — представительные органы областей — по вопросам, непос¬редственно касающимся областей, если эти вопросы не могут быть урегулированы законом области.Каждый из субъектов законодательной инициативы впра¬ве отозвать свой законопроект, при условии что он еще не был одобрен в одной из палат.
Вместе с тем любой из пар¬ламентариев может объявить отзываемый законопроект соб¬ственным и в таком случае законодательный процесс будет продолжен. Все законопроекты должны быть составлены по¬статейно. Законопроект, прежде чем он станет законом, проходит три стадии: рассмотрение в одной палате парламента, за¬тем — в другой и, наконец, промульгации президентом республики.Причем только на первых двух стадиях законопроект может быть отвергнут. Президент не может отка¬заться промульгировать одобренный палатами законопро¬ект, однако до промульгации может потребовать его по¬вторного рассмотрения в палатах.
Это отлагательное вето президента преодолевается обычным большинством голо¬сов (ст. 74 Конституции). Если во второй палате законо¬проект будет отвергнут не полностью, а частично или же в него будут внесены изменения, то он вновь поступит в палату, одобрившую его первоначально, но в этом случае палата ограничивается изучением и принятием решения только лишь в отношении тех положений, которые вызва¬ли несогласие другой палаты либо были ею внесены (изме¬нены) . Законопроекты представляются субъектами законода¬тельной инициативы путем депонирования их в бюро одной из палат.
Бюро сообщает палате о поступивших законопро¬ектах и затем распространяет их. Правительство, председа¬тель группы или 10 депутатов (в сенате — автор законопро¬екта, председатель компетентной комиссии или восемь сена¬торов) могут запросить палату о признании законопроекта срочным.
Решение принимается открытым голосованием по¬сле сокращенного обсуждения (два оратора — один “за”, один — “против” — в палате депутатов и по одному оратору от парламентских групп — в сенате). Для срочного законо¬проекта предусмотрено сокращение вдвое сроков его про¬хождения в комиссиях и палате.Законопроекты закрепляются по соответствующим ко¬миссиям волей председателя палаты, однако его решение в течение двух дней может быть оспорено председателем груп¬пы либо 10 депутатами и тогда выносится на сокращенное обсуждение палаты.
Две комиссии могут просить председа¬теля о совместном рассмотрении законопроекта. Все споры о компетенции решаются председателем. Председатель палаты либо комиссия, за которой закреп¬лен законопроект, может запросить мнение о законопроекте в другой комиссии, но лишь до принятия компетентной ко¬миссией своего решения.Мнение, как правило, представля¬ется в течение восьми дней (в случае срочности законопро¬екта — в течение трех дней). В запрашиваемой комиссии назначается докладчик, который предлагает своей комиссии выразить положительное либо отрицательное мнение, пред¬ложить поправки и т.п. Мнение, принятое запрашиваемой комиссией, не связывает компетентную комиссию, однако первая может потребовать, чтобы ее мнение было приложено к докладу, представляемому компетентной комиссией пала¬те. Всегда запрашивается и всегда прилагается к докладу мнение комиссии по конституционным вопросам в отноше¬нии конституционных законопроектов, законопроектов, ка¬сающихся органов государства и государственной службы, а также мнение комиссии по бюджету и планированию — в отношении законопроектов, предусматривающих доходы и расходы.
Основная задача, стоящая перед комиссией в референтском заседании, — представление доклада палате.
Доклад должен быть представлен не позднее, чем через четыре ме¬сяца после закрепления законопроекта за данной комиссией.При прохождении законопроектов в референтском заседании комиссии некоторое преимущество, помимо срочных, имеют законопроекты, объявленные законопроектами парламент¬ской группы.
Эти законопроекты комиссия должна начать изучать не позднее, чем через месяц после закрепления. По истечении сроков представления доклада законопроект, по требованию предлагавшего его депутата, председателя груп¬пы либо 10 депутатов, должен быть вынесен на рассмотрение палатой в том виде, в котором он был внесен.Вместе с тем палата, по просьбе комиссии, может продлить срок, но на строго определенное время. Доклад комиссии публикуется и распространяется в па¬лате не позднее чем за 24 ч до начала обсуждения.
Мень¬шинство в комиссии может представить свой доклад (докла¬ды), которые подлежат распространению в том же порядке. Рассмотрение законопроектов в палате состоит из двух стадий: стадии обсуждения его основных направлений и ста¬дии рассмотрения статей.Обсуждение основных направле¬ний, как правило, носит ограниченный характер и включает выступления докладчиков большинства и меньшинства (не более чем по 20 мин на выступление), а также выступление представителя правительства.
Председатель группы или 10 депутатов могут потребовать, чтобы после этих выступлений состоялись ограниченные прения с участием в дискуссии по одному депутату от каждой группы и тех депутатов, чье мнение расходится с мнением группы, к которой они при¬надлежат.Прения могут быть продолжены, если ввиду важ¬ности законопроекта еще до начала его обсуждения этого требует председатель группы или 10 депутатов.
В этом слу¬чае, как правило, собирается конференция председателей групп, определяющая порядок выступлений, количество не¬обходимых заседаний и даты их проведения. В конце обсуж¬дения докладчики и представители правительства могут вы¬ступить с репликами. В ходе обсуждения основных направлений депутатами могут выдвигаться мотивированные резолюции, направлен¬ные против перехода к постатейному обсуждению.Обычно такие резолюции выдвигаются при негативном мнении ком¬петентной комиссии или при явном негативно настроенном по отношению к законопроекту большинстве.
Резолюции го¬лосуются непосредственно после окончания обсуждения ос¬новных направлений законопроекта. Принятие резолюции означает отклонение законопроекта. Если же отклоняется резолюция, то палата переходит к постатейному обсужде¬нию и голосованию.Перед постатейным обсуждением палата может передать законопроект в редакционное заседание компетентной комиссии для надлежащего оформления ста¬тей, причем могут быть установлены обязательные для ко¬миссии руководящие принципы и критерии.
При постатей¬ном рассмотрении обсуждается сначала отдельная статья и затем, без ограничений, разъясняются поправки, при усло¬вии, что они предварительно, самое позднее за час до начала заседания, были внесены в рассматривавшую законопроект комиссию.Непосредственно на самом заседании палаты мо¬гут быть внесены поправки к поправкам, но тогда, по требо¬ванию комиссии, заседание может быть прервано на корот¬кий срок, для обсуждения в комиссии этих поправок.
До¬кладчик и представитель правительства излагают свои мнения по поправкам до их постановки на голосование. Если внесена одна поправка, на голосование ставится текст законопроекта. При наличии нескольких поправок на голосование выносятся поправки, начиная с тех, которые на¬иболее отличаются от основного текста и заканчивая поправ¬ками-дополнениями. Поправки к поправкам выносятся на голосование прежде основной поправки.После голосования отдельных статей могут вноситься и разъясняться резолю¬ции-инструкции для правительства в отношении примене¬ния одобренных статей либо закона в целом.
Резолюции не могут воспроизводить отклоненные поправки. Председатель может отказать в просьбе поставить на голосование поправку или резолюцию, если она плохо сформулирована, не отно¬сится к предмету обсуждения либо противоречит ранее при¬нятым решениям. Если депутат настаивает, спор решается голосованием без обсуждения.Перед голосованием законопроекта в целом комиссия ли¬бо правительство может привлечь внимание палаты к необ¬ходимости внести в законопроект редакционные изменения и предложить соответствующие поправки, по которым пала¬та принимает решение.
Палата может также перед оконча¬тельным голосованием поручить председателю редакцион¬ную доработку. Окончательное голосование может быть пе¬ренесено на следующее заседание.Особенность итальянской законодательной процедуры, неизвестная большинству других стран, состоит в том, что Конституция (п. 3, ст. 72) предоставила палатам право уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит свое “законодательное заседание”. Правда, при этом регламенты палаты депутатов и сената (соответственно ст. 92 и ст. 35) установили исчерпываю¬щие перечни законопроектов, которые не могут быть пере¬даны в законодательное заседание комиссий: это законо¬проекты конституционного и избирательно-правового ха¬рактера, а также законопроекты, предусматривающие делегирование законодательной власти правительству, сан¬кционирующие ратификацию международных договоров президентом и утверждающие бюджеты и финансовые от¬четы. В сенате, помимо этого, не допускается рассмотрение в законодательном заседании комиссии законопроекта, ко¬торый в силу отлагательного вето президента поступил на повторное рассмотрение в сенат.
Прохождение законопроекта в так называемом децентра¬лизованном порядке, то есть в законодательном заседании комиссии, практически не отличается от обычной законода¬тельной процедуры; при этом, разумеется, сроки ее здесь резко сокращаются, хотя формально такого сокращения не требуется.
Следует лишь отметить, что комиссия обязана возвратить законопроект в палату, если этого еще до утвер¬ждения потребуют правительство либо десятая часть депута¬тов или если компетентная комиссия не согласится с мнени¬ем запрошенной комиссии, а последняя будет на нем наста¬ивать.
В этом случае председатель палаты официально передаст законопроект этой же или другой компетентной комиссии для обсуждения законопроекта в референтском засе¬дании.
О законопроектах, одобренных в законодательных за¬седаниях комиссий, председатель палаты извещает всех де¬путатов. Законодательный процесс в отношении конституционного законопроекта, вносящего изменения в Конституцию либо дополняющего ее, несколько отличается от обычного.Об¬суждение и одобрение законопроекта должны здесь прохо¬дить только в палатах: в комиссии по конституционным воп¬росам подготавливается лишь доклад по представлению за¬конопроекта.
Законопроект должен быть одобрен постатейно и в целом в двух чтениях в каждой из палат с промежутком между чтениями не менее чем в три месяца, причем какие-либо последующие дополнения или изменения текста, одоб¬ренного в первом чтении первой из рассматривающих его па¬лат, автоматически возобновляют законодательный процесс.Если во втором чтении в каждой из палат конституционный законопроект получит квалифицированное большинство в две трети членов соответствующих палат, то он подлежит после этого обычной процедуре промульгации: разумеется, при использовании президентом республики права отлага¬тельного вето, законопроект должен опять получить квали¬фицированное большинство голосов палат и только в этом случае подлежит обязательной промульгации, после чего вступает в Силу. Если во втором чтении конституционный законопроект при голосовании не получит абсолютного боль¬шинства голосов депутатов или сенаторов, он считается от¬клоненным.
Если же за него в обеих палатах проголосует абсолютное большинство членов палат, то решение его окон¬чательной судьбы откладывается еще как минимум на три месяца. В течение этого срока пятая часть членов одной из палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных сове¬тов могут потребовать вынесения текста, одобренного абсо¬лютным большинством членов обеих палат, на референдум.
В этом случае только референдарное одобрение влечет за со¬бой обязательную промульгацию закона и его вступление в силу. Если закон не одобряется на референдуме большинст¬вом признанных действительными голосов, то он не счита¬ется принятым.
Законопроекты, воспроизводящие по существу ранее от¬клоненные, не могут приниматься на рассмотрение в пала¬тах до истечения шестимесячного срока. Существует группа законов, принимаемых итальянским парламентом, которую лишь условно, чисто формально можно считать эманацией законодательной функции.Речь идет прежде всего о санкционирующих и утверждающих законах.
Так, согласно ст. 80 Конституции, палаты в зако¬нодательном порядке санкционируют ратификацию прези¬дентом республики пяти видов международных договоров: политических, предусматривающих международную судеб¬ную процедуру, влекущих территориальные изменения, финансовые обязательства или изменения законов.Понят¬но, что законом о санкционировании ратификации сами договоры не могут быть изменены, а их выполнение не может быть обусловлено какими бы то ни было обстоя¬тельствами.
Такого рода законы можно считать эманацией политической функции контроля за осуществлением внеш¬ней политики. В ст. 81 Конституции предусмотрено зако¬нодательное утверждение бюджета и финансового отчета, причем указано, что соответствующие законы не могут ус¬танавливать новые налоги и новые расходы. Следователь¬но, здесь также идет речь о законе лишь в формальном смысле, принятием которого палаты подтверждают конт¬роль за финансовой деятельностью правительства.Исполнительная власть в Италии наделена или может на¬деляться законодательными полномочиями по изданию так называемых актов, обладающих силой закона, — декретов-законов и законодательных декретов. Парламент осуществ¬ляет контроль за такого рода деятельностью правительства также в законодательной форме.
Однако здесь, в отличие от вышеописанных ситуаций, палаты и сами участвуют в нормотворчестве, либо путем внесения законодательных изме¬нений в соответствующие правительственные акты, либо обозначая их основания и пределы.
Согласно ст. 77 Консти¬туции, декреты-законы являются обладающими силой зако¬на актами, издаваемыми правительством по собственной инициативе в случаях острой необходимости и срочности. Декреты-законы в день их издания должны быть переданы для последующего утверждения в палаты, которые, даже ес¬ли они распущены, специально созываются и собираются в течение пяти дней. Декрет-закон должен быть утвержден палатами в форме его преобразования в.