Правоохранительная деятельность в области охраны окружающей среды

1. Основные направления деятельности в области охраны окружающей сред, функции правоохранительных органов, основные цели и задачи. 2. Международное право охраны среды. Международная ответственность за экологические правонарушения. 1. Основные направления деятельности в области охраны окружающей сред, функции правоохранительных органов, основные цели и задачи.К правоохранительным органам государства традиционно относят органы прокуратуры, внутренних дел, суда и арбитражного суда. Под экологической функцией правоохранительных органов понимается их деятельность в сфере применения природоохранительного законодательства, выявления причин экологических правонарушений и разработка мер по их предупреждению и устранению.

Цели и направления прокурорской деятельности определены в Законе РФ о прокуратуре РФ. Предметом прокурорского надзора является исполнение законов местными представительными и исполнительными органами власти, министерствами и ведомствами, а также иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями независимо от их подчинения, военными органами и организациями, учреждениями, общественными, политическими организациями и движениями, должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

На основании вышесказанного, экологическую функцию прокуратуры можно истолковать как деятельность по осуществлению надзора за соблюдением и выполнением законов и подзаконных актов в области охраны окружающей природной среды, природопользования и экологической безопасности общества.

В данном случае предметом надзора служит и сам нормативно-правовой акт, принятый соответствующим поднадзорной прокуратуре органом, с точки зрения его непротиворечия закону, а также действие (бездействие) по применению закона или подзаконного акта. Эти функции выполняются на уровне Федерации - Генеральной прокуратуры РФ в лице ее соответствующих отделов и управлений на уровне республик, краев, областей - республиканская, краевая, областная прокуратура, на уровне города, района - городская, районная прокуратура.

Следует отметить, что ввиду резкого увеличения числа экологических правонарушений и иных преступлений в России была образована новая форма экологического надзора прокуратуры - районные, межрайонные, бассейновые природоохранные прокуратуры. Это специализированная форма прокурорского надзора в области экологии.

Она охватывает все формы прокурорской деятельности, связанные с законностью деятельности предприятий, организаций и должностных лиц, рассмотрением гражданских, уголовных дел экологического содержания, надзор за органами МВД в части проведения дознания по делам об охране природы и использовании природных ресурсов.Для экологического надзора прокуратуры характерны также формы и методы прокурорского надзора, свойственные прокуратуре в целом: протест, возбуждение уголовного дела, предъявление иска о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. “За 1993 г. органами прокуратуры РФ выявлено 9043 нарушения законов об охране природы, в том числе 1376 незаконно принятых правовых актов.

По выявленным фактам нарушения экологического законодательства прокурорами за 1993 г. принесено 4192 протеста, по представлениям прокуроров 2290 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, 1504 - к материальной ответственности”. В соответствии с Законом РФ о прокуратуре РФ и “по инициативе прокуроров было направлено в народные суды 1053, в арбитражные 100 исков о возмещении ущерба, причиненного нарушениями законодательства об охране природы на общую сумму около 4 млрд. руб”. Одной из самых распространенных и действенных форм прокурорского реагирования является протест.

Ст. 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что протест “приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, либо в суд”. Следует учесть, что прокурор при подаче протеста не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организации, нарушившей закон.

Наряду с административными методами реагирования прокуратура применяет в своей практике экономические методы воздействия.К ним относят иски прокурора в интересах государства или отдельных предприятий, организаций, граждан. Такие иски основаны на общей норме гражданского права об ответственности организаций за действия своих работников при исполнении ими своих обязанностей, а также на праве организации взыскать определенную часть причиненного ущерба в пользу организации. “Недостатком в практике применения исков органами прокуратуры служит их полное безразличие к взысканию причиненного ущерба и восстановлению имущественных интересов.

Другим недостатком данной категории дел, который гасит интерес к ней у государства и организаций мизерная сумма ущерба, компенсируемая непосредственным виновником нарушения”. Кроме общего экологического надзора, при котором экологическая функция прокуратуры проявляется более наглядно, прокурор встречается с экологическими проблемами или действиями, повлекшими экологический ущерб при рассмотрении в суде уголовных и гражданских дел. В качестве мер, способствующих укреплению взаимодействия органов экологического, санитарно-эпидемиологического контроля и надзора, прокуратурой был утвержден “норматив материалов” необходимых для возбуждения уголовного дела или административного производства при совершении экологического правонарушения, либо преступления.

Подобный норматив включает в качестве обязательных пять элементов: акт о нарушении природоохранительного законодательства, размер причиненного ущерба и документы его подтверждающие, заключения специалистов по поводу ущерба, письменные объяснения работников предприятия, справку о предприятии по исполнению природоохранительного законодательства ранее.

Рассмотрим экологические функции МВД и ФСБ. Министерство внутренних дел - одно из немногих отраслевых и функциональных структур, которое выполняет многообразные экологические функции, хотя общество о них еще не имеет достаточно полной информации.

К числу таких функций можно отнести: охрану общественного порядка, борьба с правонарушениями и преступностью, противопожарная безопасность, государственная служба безопасности движения, а также разрешительная система - выдача разнообразных пропусков, регистрация охотничьего и огнестрельного оружия, и несение службы на конкретных объектов экологического значения.

По всем перечисленным вопросам министерство выступает как орган, наделенный надведомственными функциями, чьи приказы и распоряжения являются обязательными для всех причастных к эти отношениям предприятиям, организациям, учреждениям и частным лицам.В то же время в компетенции министерства есть сфера деятельности, в которой оно выступает как обычное отраслевое подразделение, выполняющее функции природопользователя на отведенной ему территории.

В данном случае имеется ввиду система исправительных учреждений, которые входят в структуру министерства.В данном случае “министерство должно руководствоваться действующим земельным, лесным, водным законодательством, законом об охране недр, животного мира и атмосферного воздуха. “Как и все субъекты права природопользования министерство несет ответственность за нарушение природоохранительных законов”. В рамках МВД РФ действуют службы выполняющие специальные задачи по охране окружающей среды.

Деятельность этих служб регламентируется законодательством РФ. По Закону РСФСР от 18.04.1991 г. “О милиции”, задачами милиции, на основании ст. 2 являются: “обеспечение личной безопасности граждан, пресечение и предупреждение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, охрана общественного правопорядка и обеспечение общественной безопасности, оказание помощи предприятиям и организациям, общественным объединениям, должностным лицам в защите их прав и интересов”. В связи с охраной окружающей среды эти задачи можно сформулировать следующим образом: обеспечение экологических прав граждан как естественных прав человека, предупреждение и пресечение экологических преступлений и административных правонарушений, раскрытие экологических преступлений, охрана общественного правопорядка и обеспечение экологической безопасности, оказание помощи предприятиям организациям и должностным лицам в защите их экологических интересов и прав. Деятельность органов ФСБ регламентируется Законом РФ от 03.04.1995 г. об органах ФСБ в РФ. На основании ст. 8 данного Закона “деятельность органов федеральной службы безопасности, применяемые ими средства и методы не должны причинять ущерб жизни и здоровью людей и наносить вред окружающей среде”. В механизме правоохранительных органов, выполняющих функции охраны окружающей природной среды арбитражный суд занимает особое место, если производственно-хозяйственная деятельность является основным источником деградации окружающей среды, то арбитражный суд, рассматривающий имущественные споры о возмещении вреда, причиненного природной среде, призван активно содействовать укреплению экологического правопорядка и гармонизации взаимоотношений общества и природы. По Закону РСФСР от 04.07.1991 г. об арбитражном суде, на основании ст. 3 “задача арбитражного суда - защита охраняемых законом прав и интересов организаций, граждан, содействие правовыми средствами соблюдению законодательства и укреплению законности в экономических отношениях”. Споры, возникающие в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности в связи с производственно-хозяйственной деятельностью, рекреацией либо запретом их, также являются предметом рассмотрения арбитражного суда. Их особенность в том, что они направлены на защиту неэкономических интересов ресурсопользователей, а на охрану и возмещение экологических интересов общества в чистой здоровой и продуктивной природной среде.

Органическая взаимосвязь с хозяйственными интересами природопользователя диктует необходимость рассматривать такие споры в одном органе, которому подсудны вопросы охраны интересов экономического и экологического характера.

Эколого-хозяйственные споры по Закону об арбитражном суде имеют свою классификацию и подразделяются на договорные (нарушение условий договора подряда на капитальное строительство в части сооружения очистных устройств); внедоговорные (загрязнение, уничтожение природных объектов, истощение природной среды) и управленческие (об отмене решений вышестоящих органов, о признании их недействительными и о возмещении причиненного вреда). По структуре эколого-хозяйственные дела подразделяются на пять категорий: о взыскании ущерба, причиненного загрязнением водных ресурсов; уничтожением, повреждением рыбных запасов; загрязнением, порчей земель, уничтожением плодородного слоя почвы и невыполнением обязанности по рекультивации земель; уничтожением или существенным повреждением лесных массивов; уничтожением диких животных и птиц. “Раньше в практике прежнего арбитража довольно часто отказывалось в иске тем организациям, которые обращались за взысканием ущерба при отсутствии официально утвержденной методики подсчета ущерба.

Такова была судьба всех исков о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха”. Экологическая функция судов заключается в рассмотрении исков (иск собственника, направленный на защиту его права собственности от таких нарушений, которые не совмещены с лишением собственника права владения вещью.

Этот иск направлен на устранение помех мешающих собственнику пользоваться его имуществом), а также в рассмотрении дел связанных с возмещением гражданам экологического вреда и экономического вреда их имуществу.

Экологические функции таможни заключены в том, что на основании п. 14 ст. 10 таможенные органы “содействуют осуществлению мер по защите животных и растений, охране окружающей природной среды ”. 2. Международное право охраны среды.

Международная ответственность за экологические правонарушения. В настоящее время Россия является участницей 78 многосторонних соглашений и основных протоколов к ним в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования.

Двусторонние соглашения по вопросам природоохраны и природопользования заключены Россией со всеми соседними странами, а также со многими другими странами Европы, Азии, Америки.

Активное участие России в международном природоохранном сотрудничестве является составным элементом ее новой политики в охране окружающей среды.

Новое заключается в децентрализации экологической политики, в предоставлении более широких прав и полномочий относительно участия в международных связях властям субъектов федерации и местного самоуправления.

Например, в межгосударственной программе “Зеленые легкие Европы” (сохранение уцелевших лесных массивов в Центральной и Восточной Европе) активно участвуют власти Калининградской, Псковской, Тверской, Новгородской и Ленинградской областей и власти Республики Карелии.

В сотрудничестве с Финляндией активно участвуют население и власти приграничных районов Мурманской, Ленинградской областей и Республики Карелии.Россия является участницей всемирного процесса в рамках решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.). Принят Национальный план действий по окружающей среде (18 июля 1994 г.), разработанный в соответствии с решениями Конференции по окружающей среде и развитию и во исполнение Программы действий по защите окружающей среды для Центральной и Восточной Европы, принятой в апреле 1993 г. в Люцерне (Швейцария) на конференции “Окружающая среда для Европы”. Россия активно участвует в реализации международных конвенций о биологическом разнообразии, о климатических изменениях, о защите озонового слоя, о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения и др. Современное международное экологическое право — формирующаяся отрасль общего (публичного) международного права.

Она представляет собой совокупность норм, направленных на регулирование межгосударственных и иных международных отношений в целях обеспечения рационального использования природных ресурсов и сохранения благоприятных природных условий жизни людей на Земле в интересах современного и будущих поколений.

Цель международного экологического права — служить юридическим инструментом регулирования человеческого поведения через установление взаимных прав и обязанностей государств и других субъектов международных отношений в сфере взаимодействия общества с окружающей его природной средой. Предметом регулирования международного экологического права являются международные экологические отношения, то есть отношения, прямо или косвенно связанные с природной средой.

Международные экологические правоотношения - урегулированные правом отношения между государствами и иными субъектами международного права по поводу взаимодействия человека, народов, международного сообщества с окружающей природной средой.

Зарождение и развитие международного экологического права имеет сравнительно недолгую историю. Но в современный период дальнейшее формирование этой отрасли международного права происходит весьма интенсивно.В начальной стадии правовое регулирование международных отношений по использованию и охране природных ресурсов развивалось на основе двусторонних межгосударственных договоров.

Одной из первых была Конвенция о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции от 2 августа 1839г. Одной из первых многосторонних конвенций была Конвенция о судоходстве на Рейне, заключенная в 1868 г. и содержащая требования об охране вод этой реки от загрязнения.К настоящему времени в мире насчитывается свыше 1600 многосторонних универсальных (глобальных) и региональных международных конвенций и свыше 3 тысяч двусторонних договоров полностью или частично посвященных охране окружающей природной среды и регулированию использования природных ресурсов.

Возрастание числа международно-правовых актов экологического направления продолжается, хотя уже вполне обоснованно поставлен вопрос об обеспечении в первую очередь выполнения требований международного экологического права.На этом вопросе все более концентрируется внимание в Процессе международного сотрудничества.

Первым крупным многосторонним мероприятием в этой области следует считать Конференцию по международной охране природы, которая состоялась 17—19 ноября 1913 г. в Берне (Швейцария) и в которой принимала участие Россия. На Конференций было подписано Соглашение об учреждении Консультативной комиссии по международной охране природы.В октябре 1948 г. создан Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), который в октябре 1996 г. проводил свою 20-ю Генеральную ассамблею, получившую название “ Всемирный конгресс по охране природы ”. 18 декабря 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН на своей XVII сессии приняла резолюцию “Экономическое развитие и охрана природы”, в которой отмечается, что охрана природы должна проводиться заблаговременно и, во всяком случае, одновременно с экономическим развитием на основе эффективного внутреннего законодательства и международного права.

Рекомендуется всемерно поддерживать Международный союз охраны природы и природных ресурсов и другие международные организации с аналогичными целями, а также широко привлекать общественность к решению задач охраны природной среды.

Вопросы охраны природы и рационального использования природных ресурсов оказались в программах деятельности ряда органов и специализированных учреждений Организации Объединенных Наций, таких, как ЭКОСОС ЕЭК, ЮНЕСКО, ФАО, ВОЗ, МАГАТЭ, а также многих международных правительственных и неправительственных организаций.В июне 1972 г. состоялась Стокгольмская конференция ООН по окружающей человека среде, которая приняла Декларацию принципов и План действий, положивших начало широкой и многолетней природоохранной деятельности Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Двадцать лет спустя, в июне 1992 г. Конференция ООН по окружающей среде и развитию, продолжая традиции Стокгольмской конференции, рассмотрела положение дел с охраной окружающей среды в мире и определила дальнейшие шаги человечества в достижении целей устойчивого развития.

Принятые Конференцией Декларации и “Повестка дня на XXI век” (долгосрочная программа) стали основополагающими документами современного международного экологического сотрудничества и развития международного экологического права.

В целях обеспечения неуклонного соблюдения государствами требований международного экологического права на международном уровне проводится большая аналитическая работа по оценке состояния международного экологического права, его исполнимости и определение мер стимулирования государств к исполнению права. "Признавая право человека на благоприятную для жизни окружающую среду и сознавая ответственность за создание благоприятных условий для проживания и благополучия перед своими народами и народами других стран, а также будущими поколениями, основываясь на праве каждого государства устанавливать порядок пользования природными ресурсами, (исходя из понимания целостности и неделимости окружающей среды, единства интересов всех государств в ее сохранении и устойчивом развитии, что границы между государствами не совпадают с природно-экологическими и бассейновыми границами, и сознавая, что хозяйственная и иная деятельность на территории одного государства не должна наносить ущерб природной среде, качеству жизни населения и хозяйственной деятельности других государств, руководствуясь необходимостью принятия согласованных правовых актов в области экологии и охраны окружающей среды, придавая особое значение роли общественного сознания в решении экологических проблем " такими словами, выражающими важность согласованных действий в экологической сфере, начинается подписанное 8 февраля 1992 г. странами СНГ межправительственное Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды.

Этот документ среди целого ряда межгосударственных нормативных актов о сотрудничестве в данной области, на наш взгляд, существен по ряду причин: во-первых, данное Соглашение подписали страны "ближнего зарубежья", которые, несмотря на самостоятельность в решении государственных вопросов, осознали необходимость сотрудничества в такой глобальной области, как экология; - во-вторых, случаи причинения вреда окружающей среде в одной стране с неизбежностью отразятся на ближайшем соседе, и здесь важно понимание необходимости объединения усилий для предотвращения неблагоприятных воздействий и помощи в их локализации; - в-третьих, выше приведенная преамбула свидетельствует о качественно новом подходе договаривающихся сторон к ответственности перед своими народами, народами других государств за благоприятную для жизни и деятельности окружающую среду.

Мировое сообщество уже давно осознало, что окружающая среда и ее компоненты являются общим достоянием человечества.

Защита окружающей среды и рациональное использование ее ресурсов - глобальная проблема современности.

Основными условиями решения этой проблемы являются доверие и взаимопонимание между государствами, проведение всеми государствами единой политики по отношению к окружающей среде и принятие на своей территории всех мер по ее охране и, прежде всего, развитие природоохранительного законодательства.

Среди целого ряда принципов, характерных для межгосударственно-правовой охраны окружающей среды, международная ответственность за ее сохранение занимает одно из главенствующих мест. Само понятие межгосударственно-правовой ответственности специфично и несколько отличается от понятия юридической ответственности по внутреннему праву государств - это юридические последствия, наступившие для субъекта международного права, нарушившего свои и международные обязательства.

Они включают в себя среди прочих условий и обязанность государства-правонарушителя возместить причиненный ущерб другим субъектам международного права, а в отдельных случаях и их юридическим и физическим лицам. Вопросы международно-правовой ответственности субъектов международного права нашли отражение в Уставе ООН, Конвенции ООН по морскому праву и в других документах.

Основанием возникновения международно-правовой ответственности субъекта международного права является совершение им международного правонарушения (деяния субъекта международного права, нарушающие нормы международного права и свои международные обязательства, наносящие другому субъекту или группе субъектов международного права или всему международному сообществу в целом ущерб материального и нематериального характера). Никакие ссылки государства на национальные законы и правила в оправдание своего поведения, приведшего к нарушению норм международного права и нанесению вреда или ущерба, недопустимы.

Также недопустимы ссылки на незнание норм международного права или их неправильное толкование и применение.

Субъектами этой ответственности наряду с государствами могут выступать международные организации. Международные правонарушения подразделяются на ординарные правонарушения и международные преступления.Важным элементом правонарушения является причинно-следственная связь между противоправным поведением и причиненным ущербом.

Существенное значение имеет в государства-правонарушителя, хотя существует и безвинная (объективная) ответственность.В настоящее время существуют и действуют более 200 двусторонних и многосторонних договоров и соглашений в области охраны окружающей среды. Однако в подавляющем большинстве они устанавливают обязательства государств по охране тех или иных объектов природы, т. е. формулируют первичные (материальные) нормы, которые, как правило, не фиксируют юридических последствий их нарушения.

Это связано с тем, что согласно общей теории международного права для возникновения ответственности государств достаточно самого факта нарушения международного обязательства.Существуют два вида международно-правовой ответственности государств: политическая и материальная. Наиболее распространенной формой политической ответственности являются санкции (принудительные меры к государству-нарушителю; они применяются только в случае совершения тяжкого международного преступления). Материальная ответственность наступает в случае нарушения государством своих международных обязательств, связанного с причинением материального ущерба.

Она может выражаться в форме репарации (возмещение ущерба в денежном выражении), реституции (возврат в натуре неправомерно изъятого имущества) и субституции (замена неправомерно уничтоженного или поврежденного). За международное эколого-правовое нарушение к субъекту международного права в числе других может быть применена и такая форма ответственности, как ресторация (восстановление государством-нарушителем прежнего состояния какого-либо материального объекта, например, восстановление качества чистоты воды, загрязненной по его вине). Российская Федерация как правопреемник бывшего СССР приняла к исполнению свыше 50 договоров, соглашений, конвенций, протоколов и других международно-правовых актов Союза ССР. Как самостоятельный субъект международного права она стала членом многосторонних конвенций, таких как Конвенция о биологическом разнообразии (5 ноября 1992 г.), рамочная Конвенция об изменении климата (2 июня 1992 г.), Конвенция о защите Черного моря от загрязнения (21 апреля 1992 г.), Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (17 марта 1992 г.) и др. Ответственность по международному экологическому праву является ответственностью за экологические правонарушения в международном масштабе.

Представляется, что она в целом соответствует внутригосударственной ответственности (ее основным структурным элементам), хотя безусловно имеет свои особенности.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Ответственность по международному экологическому праву определяют следующим образом.Некоторые авторы понимают под ней «возложение на субъекта международного права, нарушившего правовые экологические требования и обязательства, определенных тягот, лишений, взысканий, ограничении, а также обязанностей по компенсации причиненного экологическим правонарушением вреда» Другие авторы считают, что под «международной ответственностью за экологические правонарушения понимается наступление для субъекта международного права окружающей среды, нарушившего предусмотренные им требования, неблагоприятных последствий» По сути указанные определения не содержат противоречий.

Итак, в международном праве предусмотрено два вида ответственности государства: материальная и нематериальная (политическая). Материальная ответственность применяется посредством репарации, то есть материального, в основном денежного возмещения ущерба, или ресторации, то есть восстановления нарушенного состояния природной среды.

Международная практика свидетельствует о том, что причинение вреда природной среде, как правило, влечет возмещение только прямого ущерба.Нематериальная (политическая) ответственность применяется в разных формах: сатисфакции (к примеру, принесение извинений, наказание государством виновных), применения экономических и иных санкций вплоть до применения вооруженной силы. Таким образом, ответственность по международному экологическому праву, также как ответственность по российскому экологическому праву, складывается в рамках соответствующего правоотношения по применению мер принуждения за совершение экологического правонарушения.

Спецификой международного права является тот факт, что, несмотря на существование различных форм и видов международной ответственности, отсутствует четкий механизм ее определения и привлечения к ней. По сравнению с внутригосударственным законодательством об ответственности за экологические правонарушения в международном праве отсутствует четкое регулирование вопросов объема и характера ущерба, определения способа его компенсации и методики исчисления.

Все существенные положения сегодня требуют доработки и законодательного урегулирования на международном уровне, исходя из принципов единого жизненного пространства, более тесного взаимодействия государств в экономической сфере и осознания необходимости предотвращения глобального экологического кризиса, экологических бедствий и катастроф, деградации окружающей среды.

Литература. 1. Конституция РФ. М.: 1993. 2. Гражданский Кодекс РФ. Ч. 1, Ч. 2. М.: Новая Волна. 1997. 3. Земельный Кодекс РСФСР от 25 апреля 1991г. // Ведомости Суда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. П. 22 ст. 786. 4. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. 5. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991г. № 2060-1. 6. Ерофеев Б.В. Экологическое право России.

Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное. М.: Юрист. 1996. 7. Желваков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность.М.: ЭАО Бизнес-школа "Интел-Синтез". 1997. 8. Экологическое право России.

Учебник. Под. Ред. Ермакова В.Д. Сухарева А.Я. М.: Институт международного права и экономики. Изд-во "Триада, ЛТД". 1997.