Реферат Курсовая Конспект
Административное право - раздел Право, Удк 342.9(075.8) Ббк 67.401 ...
|
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401
К59
Федеральная программа книгоиздания России
Рецензенты:
Н.Г. Салищева, кандидат юридических наук, доцент;
кафедра правовых дисциплин Московского колледжа
управления и права
ББК 67.401
ISBN 5-7975-0197-Х |
©«Юристъ»,1999 ©Козлов Ю.М., 1999 |
Введение в курс административного права: исполнительная власть
Административное право наряду с конституционным и гражданским правом является одной из основных отраслей российской правовой системы. Это объясняется прежде всего тем, что административное право – это именно та отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти (иногда ее называют административной властью), которая представляет собой одну из ветвей единой государственной власти Российской Федерации в системе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Отсюда вытекает следующий вывод: чтобы понять сущность административного права и особенности административно-правового регулирования, необходимо прежде всего выяснить, что представляет собой сама исполнительная власть. Ведь именно она является своеобразным фундаментом данной отрасли российского права.
Вот почему изучение административного права начинается с определения сущности и социального назначения исполнительной власти.
Исполнительная власть – категория особого рода и, что необходимо подчеркнуть, новая для организации государственной власти в России на современном этапе ее развития. Внедрению этого понятия в законодательный и практический обиход способствовал тот факт, что Конституция РФ 1993 г. восприняла широко распространенный в западном мире принцип разделения властей. До того как в ст. 10 Конституции РФ было зафиксировано, что государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, во всех советских и российских конституциях термин «исполнительная власть» отсутствовал. Широко использовался иной термин, а именно «государственное управление».
В этой связи интересны два вопроса: что реально представляет собой исполнительная власть и каково ее соотношение с государственным управлением? Ответ на эти вопросы можно получить на базе анализа всего действующего российского законодательства, и, конечно, прежде всего норм Конституции РФ.
Итак, что характерно для исполнительной власти?
Прежде всего необходимо учитывать, что речь идет о ветви или разновидности единой по своей сути государственной власти. Ее реализация предполагает взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной властей, каждая из которых имеет свое конкретное назначение, особые формы выражения, а также и особых субъектов. В этом смысле, например, для законодательной власти характерно то, что ее назначение заключается в решении на общегосударственном или региональном уровне основных вопросов социального, экономического и иного характера, осуществляемом в форме принятия законов. На долю органов судебной власти приходится выполнение в соответствующих формах законоохранительной функции.
Естественно, что и исполнительной власти присущи свои особенности. Свое выражение они находят в следующем;
1. В процессе реализации исполнительной власти осуществляется главное, без чего практически не возможна деятельность любого рода, а именно исполнение принятого по тому или иному вопросу решения. Очевидно, что применительно к государству речь может идти прежде всего об исполнении тех норм (правил), которые находят свое закрепление в соответствующих законах. И именно эта задача в рамках механизма разделения властей составляет основное содержание функционального назначения исполнительной власти. Соответственно реализация исполнительной власти есть не что иное, как процесс реализации законов, как, впрочем, и подзаконных нормативных актов. Это такой особый вид государственной деятельности, в процессе которого осуществляется правоприменение (исполнительство). При этом достигаются следующие цели: прямое исполнение требований действующего законодательства; обеспечение нормальной и эффективной работы находящихся под воздействием исполнительной власти разнообразных объектов экономики, культуры и т.п.; обеспечение реализации демократических прав и свобод граждан, обязанностей государства перед обществом.
2. Исполнительная власть имеет особые правовые формы своего выражения, каковыми являются нормативные и индивидуальные акты. С их помощью решаются все основные задачи правоприменения в процессе реализации исполнительной власти. Эти акты подзаконны. В научной и учебной литературе их характеризуют в качестве правовых актов управления.
3. Особенно показательно то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это означает, что ее реализация отнесена к компетенции специальных субъектов. Соответственно в государственно-властном механизме (т.е. в системе государственных органов) выделяется особое звено, именуемое органами исполнительной власти. Так, в соответствии со cт.77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Говоря об органах исполнительной власти, следует учитывать ряд обстоятельств. С одной стороны, действующее федеральное и региональное законодательство, а также соответствующие подзаконные правовые акты нередко используют при характеристике организационных форм реализации исполнительной власти различного рода формулировки: органы исполнительной власти; исполнительные органы; государственные органы управления; исполнительные органы государственной власти; исполнительно-распорядительные органы государственной власти; органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, и т.п. Подобное терминологическое разнообразие объяснимо созвучностью терминов «орган исполнительной власти» и «исполнительный орган». Мало того, эти термины практически тождественны, ибо орган исполнительной власти не может не быть одновременно и исполнительным органом.
С другой стороны, «исполнительные органы» – термин собирательный, дающий возможность характеризовать любой орган, осуществляющий деятельность исполнительного характера. Так, исполнительные органы имеются в системе местного самоуправления. Однако в соответствии со ст.12 Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти. Исполнительные органы имеются также в общественных объединениях, в коммерческих структурах, на предприятиях и в учреждениях; все эти образования также не являются государственными органами. Между тем органы исполнительной власти в конституционном смысле являются прежде всего государственными органами. А это означает, что в буквальном смысле, органы исполнительной власти – это только такие исполнительные органы, на которые действующим законодательством возложено осуществление специфической государственной функции правоприменительного (исполнительного) характера. Следовательно, в подобных границах реализуется государственная власть; в иных вариантах речь идет о реализации властных полномочий, не имеющих государственного характера.
Основной вывод, вытекающий из изложенных положений, заключается в следующем: поскольку исполнительная власть является ветвью государственной власти, ее субъектами, т.е. органами, практически реализующими ее функции, могут быть признаны только государственные органы, наделенные исполнительной компетенцией. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.
Вместе с тем появилась возможность более углубленной характеристики самой исполнительной власти. Она производна от общего понимания самой власти как политико-правовой категории. В подобном смысле власть представляет собой право, способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение подвластных субъектов. Исполнительная власть эти качества проявляет в общегосударственном масштабе, т.е. по отношению к различным индивидуальным и коллективным элементам государственно-организованного общества.
В этой связи закономерен следующий вопрос: как, каким образом достигаются цели исполнительной власти? Ответ на данный вопрос предполагает учет государственно-правовой природы исполнительной власти. Соответственно в интересах практической реализации законов органами исполнительной власти используется определенный объем государственно-властных полномочие (издание юридически обязательных актов, обеспечение исполнения содержащихся в них требований и т.п.). Другая часть такого рода полномочий приходится на долю органов законодательной и судебной власти.
Но значит ли это, что сама исполнительная власть есть вид государственной деятельности? Конечно, нет. Все дело в том, что любые полномочия, кому бы они ни были предоставлены, должны иметь соответствующее внешнее выражение. Иначе говоря, они могут быть практически использованы только в форме определенных действий, т.е. деятельности. А это означает, что для реализации исполнительной власти (как, впрочем, и законодательной, и судебной) требуется деятельность тех государственных органов, которые на это уполномочены. Иначе сама исполнительная власть превращается в абстракцию.
Таким образом, логичен следующий вывод; исполнительная власть не тождественна государственной деятельности. Однако соответствующий вид государственной деятельности ( в нашем случае – исполнительная деятельность) – не сама государственная власть (в нашем случае – исполнительная власть), а только форма ее практической реализации. Власть является содержанием такой деятельности, выражением ее функционального назначения.
Следовательно, исполнительная власть выражается в особом, т.е. правоприменительном (правоисполнительном) виде государственной деятельности. Это означает, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Как уже подчеркивалось, в роли таких субъектов выступают органы исполнительной власти. Именно в деятельности этих субъектов исполнительная власть приобретает динамические, т.е. реальные, ощутимые качества,
Как можно характеризовать деятельность таких органов? Из предыдущего изложения со всей определенностью можно сделать вывод о том, что именно государственное управление по своему назначению и содержанию представляет собой тот вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Соответственно все субъекты (органы) исполнительной власти фактически являются звеньями системы государственного управления. Государственное управление, в свою очередь, есть деятельность исполнительно-распорядительного характера, что означает, во-первых, ее функциональную направленность (исполнительство), и, во-вторых, ее государственно-властный характер (распорядительство).
В самом широком смысле под управлением понимается деятельность, направленная на руководство чем-либо (кем-либо), на упорядочивающее воздействие в отношении тех или иных организованных систем, на поведение участников совместной деятельности с целью обеспечения их организованного взаимодействия. В этом – социальное назначение управления. Очевидно, что его цели могут быть достигнуты при условии известного подчинения воли управляемых воле управляющих. Таков механизм реализации социального управления, которое может пониматься как средство организации общественных связей.
Эти признаки социального управления легко обнаруживаются при анализе исполнительной власти и форм ее реализации, о чем речь шла ранее. И конечно, налицо полное совпадение механизма реализации исполнительной власти в ее современном понимании с механизмом государственного управления.
Характеризуя исполнительную властьв ее практическом выражении, необходимо учитывать еще одну ее принципиальную особенность. В отличие от законодательной и судебной ветвей власти она непосредственно воздействует на процессы, происходящие в экономической, социальной и административно-политической сферах жизни общества.
Этому способствует то, что именно в ведении соответствующих органов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, службы внутренней и внешней безопасности, объекты государственной собственности и т.п. Вместе с тем именно в процессе реализации исполнительной власти обеспечиваются права и обязанности физических и юридических лиц (в последнем случае независимо от формы собственности), осуществляется регулирование работы различных объектов негосударственного сектора и государственный контроль (надзор) за деятельностью в управляемой сфере общественных отношений. Все это – ведущие направления государственно-управленческой деятельности, с достаточной отчетливостью выражающие приоритет публичных (но не частных) интересов.
В современных условиях исполнительная власть в ее государственно-управленческом смысле все в большей степени отказывается от непосредственного управления теми или иными объектами. Это связано в первую очередь с широким процессом разгосударствления ранее бывших государственной собственностью предприятий и учреждений, с их приватизацией и акционированием. В связи с этим все чаще стал употребляться термин «государственное регулирование».
Каково соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование»? Принципиальных различий по целевому назначению между этими понятиями нет. Объясняется это тем, что фактически регулирование по своей сути есть непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из его функций, т.е. основных направлений деятельности. В числе подобных функций обычно называют распорядительство, регулирование, организацию, координацию и контроль. При этом распорядительство предполагает прямое вмешательство субъекта управления в деятельность управляемых объектов (например, адресные задания). Что же касается регулирования, то его суть состоит в установлении определенного порядка (режима) деятельности таких объектов, т.е. в ее упорядочении. Уже из этого ясно, что регулирование не противопоставляется управлению. Иного и не может быть, ибо одна из функций управленческой деятельности не может «поглотить» всю эту деятельность.
Как свидетельствует практика реализации исполнительной власти, управляя, государство регулирует, а регулируя – управляет. Соответственно в компетенции органов исполнительной власти легко обнаруживаются как распорядительные, так и регулирующие полномочия.
Фактически же речь может идти лишь о следующем. Как правило, управление традиционно связывается с наличием у его субъектов непосредственно подчиненных объектов, а регулирование – с воздействием преимущественно на не подчиненные субъекту управления объекты (например, на общественные объединения, негосударственные формирования, на самостоятельно действующие предприятия и учреждения государственного сектора и т.п.). Однако все это относительно, так как и в том, и в другом случае подразумеваются те или иные варианты практической реализации исполнительной власти. А это означает, что государственное управление – более широкое понятие по сравнению с понятием государственного регулирования. В чисто юридическом смысле регулирование, являясь элементом (функцией) управленческого процесса, находит свое выражение в установлении правил поведения в управляемой сфере, т.е. в правовом регулировании. В нашем случае имеется в виду административно-правовое регулирование.
Итак, мы познакомились с наиболее ярко проявляющимися признаками, с помощью которых можно получить представление об исполнительной власти и механизме ее практической реализации. В последнем случае имелась в виду организационно-правовая характеристика исполнительной власти. В ее основе – государственно-управленческая деятельность органов исполнительной власти, нуждающаяся как и все иные виды государственной деятельности в соответствующем правовом оформлении. Традиционно роль правового регулятора общественных отношений, складывающихся в процессе реализации исполнительной власти, отводится особой правовой отрасли – административному праву. Само наименование такой отрасли имеет специфическую корневую основу – лат. administratio, который переводится как «управление».
Отсюда потребность в детальном рассмотрении всех основных элементов, способных в своей совокупности характеризовать административное право – «юридического спутника» всех проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. практического выражения исполнительной власти как особой ветви единой государственной власти Российской Федерации.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. В чем выражается назначение исполнительной власти в системе разделения властей?
2. Каково соотнешение исполнительной власти и государственного управления?
Раздел I. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Глава 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Глава 2. МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Какие юридические цели достигаются с помощью норм административного права?
2. По каким основаниям можно классифицировать административно-правовые нормы?
3. Чем различаются административные предписания и административные дозволения?
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Каковы основные особенности административно-правовых отношений?
2. В чем находит свое выражение их вертикальный характер?
3. Могут ли административно-правовые отношения строиться на основе юридического равенства их участников?
Раздел II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Глава 5. ГРАЖДАНЕ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. В чем состоят основные особенности административно-правового статуса гражданина?
2. Какие административно-правовые отношения возникают между гражданином и субъектами исполнительной власти?
3. Назовите административно-правовые гарантии статуса гражданина в сфере государственно-управленческой деятельности.
Глава 6. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Какие основные признаки могут характеризовать орган исполнительной власти?
2. Расскажите о роли Президента РФ в сфере реализации исполнительной власти.
3. В чем выражаются основные полномочия Правительства РФ?
4. Из каких звеньев состоит система федеральных органов исполнительной власти?
Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ
Аттестация государственных служащих
Она проводитсяне чаще одного раза в два года в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего занимаемой должности, а также для решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда. Аттестационные комиссии создаются руководителями государственных органов. Порядок их работы определен специальным положением, утвержденным Президентом РФ.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Что понимается в соответствии с действующим законодательством под государственной службой?
2. Какие признаки характерны для государственной должности государственной службы?
3. Какова юридическая характеристика должностного лица?
4. В чем состоят основные элементы правового статуса государственного служащего?
Глава 8. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Какие особенности характеры для статуса унитарных и казенных предприятий?
2. В чем находят своё выражение отношения между органами исполнительной власти и общественными объединениями?
Раздел III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ
Глава 9. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Что понимается под формой управленческой деятельности?
2. Какие виды правовых форм используются в практической деятельности органов исполнительной власти?
Глава 10. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Какие юридические признаки характеризуют правовые акты управления?
2. Как различаются нормативные и индивидуальные акты управления?
3. В каких случаях возможны отмена и приостановление актов управления?
Глава 11. ПОНЯТИЯ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ МЕТОДОВ
Раздел IV. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Глава 12. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. В чем выражается сущность административной ответственности?
2. Что является основанием административной ответственности?
3. Где проходит граница между административным правонарушением и преступлением?
Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ:
ЮРИДИЧЕСКИЙ СОСТАВ
Для характеристики административных правонарушений важное значение имеет его юридический состав. Это совокупность элементов юридического характера, позволяющая осмыслить его внутреннюю структуру. В качестве таких элементов выступают: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Что является объектом административного правонарушения?
2. В каких случаях специальным субъектом административного правонарушения признается должностное лицо?
3. Каковы особенности административной ответственности юридических лиц?
Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. В чем сущность и цели административного взыскания?
2. Какова система административных взысканий?
3. Каковы основные правила, соблюдение которых обеспечивает законность наложения административных взысканий?
РазделV. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
Глава 15. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Что характерно для административно-процессуальной деятельности?
2. Каково содержание административной юрисдикции?
3. Что означает административное производство и каковы его виды?
Глава 16. ПРОЦЕДУРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО
Данный вариант административно-процессуальной деятельности достаточно многообразен. Проиллюстрировать его можно на примере наиболее единообразно урегулированных производств, к числу которых можно отнести: правотворческое производство (подготовка правовых актов управления); лицензионно-разрешительное производство; регистрационное производство.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Какой порядок установлен для подготовки к изданию нормативных правовых актов управления?
2. В чем юридическая сущность лицензионного производства?
3. Что означает государственная регистрация тех или иных действий?
Глава 17. ЮРИСДИКЦИОННОЕ ПРОИЗВОДСТВО
Производство по делам об административных правонарушениях
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Что характерно для производства по делам о дисциплинарных проступках?
2. В чем заключаются цели производства по делам об административных правонарушениях?
3. Каковы основные стадии такого производства и какие процессуальные действия составляют их содержание?
4. Какие правила установлены для административного задержания физического лица?
Раздел VI. ЗАКОННОСТЬ И РЕАЛИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Глава 18. СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Чем определяется значение режима законности в сфере государственного управления?
2. Что понимается под способом обеспечения законности?
Глава 19. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. В каких формах выражается контроль органов законодательной власти в сфере государственного управления?
2. Как можно провести различие между ведомственным и надведомственным контролем?
3. Каковы особенности административного надзора?
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Какие вопросы административно-правового характера могут разрешаться Конституционным Судом РФ?
2. В каких формах суды общей юрисдикции обеспечивают законность в процессе государственно-управленческой деятельности?
3. Что представляют собой споры в сфере управления, отнесенные к компетенции арбитражных судов?
4. Что понимается под общим надзором органов прокуратуры и каковы его юридические формы?
Раздел VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Глава 21. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
Административно-правовая организация: цели, содержание
Повседневная государственно-управленческая деятельность осуществляется на различных уровнях и разнообразными исполнительными органами и их полномочными представителями (должностными лицами). Их общие задачи и функции связаны с проведением в жизнь государственной политики в исполнительно-распорядительном варианте (такую политику в иных вариантах проводят все другие органы государственной власти. Вместе с тем перед органами исполнительной власти действующее законодательство, а также подзаконные правовые акты (например, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) ставят и более конкретные задачи с учетом особенностей порученных им сфер деятельности и характера их компетенции.
Решение всех этих задач в своем практическом выражении означает, что государственно-управленческая деятельность призвана обеспечить организацию всех важнейших сторон нашей жизни. Именно организация есть основное содержание деятельности по управлению, где бы и кем бы она ни осуществлялась. И это очевидно хотя бы в силу того, что сама по себе организация есть объединение людей для совместной деятельности, согласование отдельных работ, контроль работы. Налицо совпадение социального назначения организации и управления.
Но прежде чем возникает потребность в организации чьей-то работы, тот, на кого возлагается такая ответственная задача, должен быть сам соответствующим образом организован. Иначе говоря, нужна упорядоченность работы по управлению.
Следовательно, вполне обоснован следующий вывод: государственно-управленческая деятельность в интересах проведения государственной политики в процессе реализации задач и функций исполнительной власти и эффективного функционирования своего механизма нуждается в четком организационном оформлении.
Таковы исходные начала административно-правовой организации государственного управления. Главное, что составляет ее содержание, состоит в построении системы управления, а также ее организационной структуры. Что при этом подразумевается?
Система управления – организованная совокупность субъектов исполнительной власти, объединяемых единством, целей государственно-управленческой деятельности и различающихся по своему конкретному функциональному и компетенционному назначению.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ исполнительная власть реализуется единой системой субъектов этой ветви государственной власти. Отсюда обоснован вывод о том, что системность в рассматриваемом смысле предполагает обеспечение: должной взаимосвязанности разнопрофильных и разноуровневых (например, федеральных, региональных и т.п.) исполнительных органов; рационального распределения между ними сфер деятельности и соответствующих им юридически властных полномочий; разумного сочетания необходимой централизации управленческих функций с реальной децентрализацией в процессе их реализации.
Все это, в конечном счете, предстает перед нами в виде разграничения предметов ведения и полномочий прежде всего между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Но не только.
Дело в том, что в процессе организации системы государственного управления возникает необходимость в организационно-правовом обеспечении многих других, не менее важных элементов деятельности органов исполнительной власти. Это функции и методы, совершенствование которых предопределено, во-первых, резким сокращением числа объектов (предприятий и учреждений), находящихся в непосредственном подчинении у исполнительных органов; во-вторых, развитием различных форм собственности в сфере государственного управления; в-третьих, возрастанием оперативной самостоятельности объектов управления.
Что требуется для того, чтобы учесть все эти новые для системы государственного управления явления? Конечно, возрастание роли государственного регулирования, т.е. формирования правовых основ функционирования многочисленных и разнохарактерных объектов управления и усиления государственного контроля и надзора за их деятельностью.
Конечно, и усиление координационных начал в государственно-управленческой деятельности, поскольку административно-правовое регулирование осуществляется независимо от формы собственности данного объекта.
Короче говоря, тем самым система государственного управления приводится в соответствие с требованиями тех преобразований, которые в наши дни происходят в экономической и социальной сферах жизни. Это и есть внутрисистемная организация исполнительной власти.
Система государственного управления предстает перед нами в настоящее время преимущественно в виде «набора» федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на множественность их наименований, на очевидные различия компетенции (например, федеральных министерств и федеральных надзоров), их объединяет принципиальная общность объектов управления.
Как в подобных условиях можно сформированную систему управления, а она имеет свою правовую базу – Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г., преобразовать в динамичную, т.е. работающую с учетом актуальных потребностей, систему субъектов исполнительной власти?
Ответ следующий: необходимо решить вопрос о структурировании такой системы.
Структура управления означает внешнее проявление рабочего механизма исполнительной власти, в рамках которого на основе соответствующих административно-правовых норм происходит подразделение системы органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности.
Так, очевидно, что министерства транспорта, топлива и энергетики, федеральная служба лесного хозяйства, горный и промышленный надзор и т.п. по основным направлениям своей управленческой деятельности связаны с экономической сферой. А министерства культуры, здравоохранения и т.п. находятся в иной, т.е. в социально-культурной, сфере и т.п.
Практически это есть проявление организационной группировки исполнительных органов, составляющих систему исполнительной власти, по предмету основного направления их практической деятельности, в рамках которого они призваны реализовать государственную политику. Это конкретное выражение структурной организации механизма исполнительной власти.
В чем она проявляется в управленческой практике?
В формировании крупных блоков или комплексов, в основе которых лежит общность управленческих отношений, возникающих в той или иной сфере общественной жизни, определяемая общностью (сопредельностью) объектов управления. Конечно, при этом проявляют себя определенные трудности, ибо далеко не во всех случаях возможно строгое отнесение тех или иных исполнительных органов к данному блоку. В этом отношении наиболее показательно Министерство экономики РФ, которое, исходя из его наименования, прямо относится к экономической сфере. Тем не менее на него в качестве основного направления деятельности возлагается также регулирование и в социальной сфере. Есть и такие органы исполнительной власти, деятельность которых не может быть отнесена к какому-либо одному блоку, так как имеет компетенцию общеотраслевого («надблочного») характера. Именно так можно характеризовать, например. Министерство государственного имущества РФ или Министерство национальной политики РФ.
Но, как известно, исключения только подтверждают правило.
А оно заключается в том, что в структурном смысле государственно-управленческая деятельность «привязана» к следующим важнейшим сферам государственной и общественной жизни, одновременно являющимся и управленческими блоками:
а) управление в экономической сфере, охватывающее комплексы деятельности экономического или хозяйственного профиля (промышленность, транспорт, строительство, сельскохозяйственное производство, финансы, связь, природные ресурсы, торговля);
б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее комплексы социальной политики и социального развития (образование, наука, культура, социальная защита населения, здравоохранение);
в) управление в административно-политической сфере, охватывающее комплексы обеспечения внутренней и внешней безопасности страны (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).
Итак, в основе блочной структуры государственного управления – однородность сфер управления. В рамках ее возможно выделение комплексов внутриблочного характера. Так, например, в блоке экономического управления выделяются промышленный, агропромышленный, транспортно-дорожный, экологический комплексы и т.п. Каждый такой комплекс объединяет системы различных по своей организационно-правовой форме органов исполнительной власти, осуществляющих в отношении конкретного объекта управления (например, промышленного производства) исполнительные, координационные, надзорные и иные функции и полномочия.
Структурная организация государственного управления предполагает также традиционное распределение соответствующих объектов управления по отдельным отраслям и межотраслевым сферам деятельности. Конечно, при этом надо учитывать «размытость» современных отраслей управления. Тем не менее категория «отрасль управления» сохраняет свое значение.
Изложенные позиции предполагают дальнейший анализ организации государственного управления на современном этапе по названным крупным блокам.
Прежде чем перейти к решению этой задачи, необходимо обратить внимание на существенную особенность, присущую административно-правовой организации управления в целом. Касается она организации межотраслевого управления. Дело в том, что, как это уже неоднократно отмечалось, по существу каждый орган исполнительной власти в том или ином объеме полномочен осуществлять межотраслевые функции (например, в форме координации). Но при этом в их системе закреплены и такие органы, деятельность которых целиком сосредоточена на межотраслевых, а точнее говоря, на общеотраслевых иди внеотраслевых функциях. Поэтому эти органы невозможно «разместить» в том или ином управленческом блоке. Ни к одной из сфер административно-правовой организации государственного управления их деятельность отнести нельзя, так как она фактически распространяется на все или на большинство сфер (комплексов) управления.
К числу органов исполнительной власти с такого рода общеотраслевой компетенцией можно отнести деятельность ряда государственных комитетов и федеральных министерств.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Что понимается под административно-правовой организацией государственного управления?
2. Какие основания позволяют выделить внеотраслевые (общеотраслевые) сферы управленческой деятельности и соответствующие им органы исполнительной власти?
Глава 22. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ
Управление строительно-жилищным комплексом
Нормативно-правовую основу государственно-управленческой деятельности в рассматриваемой сфере составляют: федеральные законы «Об основах федеральной жилищной политики» от 12 января 1996 г., «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 19 июля 1995 г., «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Управление в сфере экологии
Управление финансами
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Какова современная система управления отраслями промышленного производства?
2. В чем состоят основные функции управления агропромышленным комплексом?
3. Какие особенности характерны для действующей системы управления транспортным комплексом?
4. Как можно различить функции управления природопользованием и охраной природных ресурсов?
5. Из каких элементов слагается система управления финансовой деятельностью?
Глава 23. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. В каких организационных формах осуществляется государственное управление высшей школой?
2. Что характерно для организации управления в области науки?
3. Как осуществляется управление средствами массовой информации?
4. Каковы основные задачи органов исполнительной власти в сфере труда и социального развития?
5. Что вы знаете о государственном надзоре в сфере здравоохранения?
Глава 24. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1. В каких организационно-правовых формах осуществляется управление обороной?
2. Какие органы исполнительной власти уполномочены на обеспечение безопасности?
3. Как организована защита Государственной границы РФ?
4. Что означают «общественный порядок» и «общественная безопасность»?
5. В чем выражаются основные задачи и полномочия милиции?
Приложение 1
1. Для тех, кто хочет более подробно познакомиться с основными положениями теории административного права, рекомендуем новый учебник для юридических высших учебных заведений:
Административное право/Под ред. проф. Ю.М. Козлова, и проф. Л.Л. Попова. М., 1998.
2. Основные нормативные акты, используемые в настоящем учебнике:
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 31 декабря 1997 г. и 17 декабря 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712-1998. № 1. Ст. 1.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 31 Ст.2990.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. // СЗ РФ. 1994 № 13.Ст. 1447.
Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. В ред. Фед. закона от 14 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 1464.
Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. // ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // ВВС РФ. 1984. № 27. Ст.909.
Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. .№ 39 Ст.4886.
Приложение 2
Структура федеральных органов исполнительной власти
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение в курс административного права: исполнительная власть 2
Раздел I. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 5
Глава 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 5
§ 1. Что регулирует административное право? 5
§ 2. Управленческие отношения 8
§ 3. Функции административного права 10
§ 4. Административная правосубъектность 11
§ 5. Административное право в правовой системе 12
Глава 2. МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 12
§ 1. Понятие и виды 12
§ 2. Особенности метода административного права 13
Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ 16
§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм 16
§ 2. Виды административно-правовых норм 18
§ 3. Реализация административно-правовых норм 20
§ 4. Источники административного права 20
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ 21
§ 1. Особенности административно-правовых отношений 21
§ 2. Виды административно-правовых отношений 25
Раздел II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 28
Глава 5. ГРАЖДАНЕ 28
§ 1. Основы административно-правового статуса гражданина 29
§ 2. Права и обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти 31
§ 3. Гарантии прав граждан в сфере реализации исполнительной власти 33
§ 4. Право жалобы 35
§ 5. Особенности административно-правового статуса иностранцев 36
Глава 6. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 37
§ 1. Понятие органа исполнительной власти 37
§ 2. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти 40
§ 3. Виды органов исполнительной власти 42
§ 4. Президент Российской Федерации и исполнительная власть 43
§ 5. Система федеральных органов исполнительной власти 44
§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 51
§ 7. Территориальные органы 54
Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ 55
§ 1. Понятие государственной службы и ее виды 55
§ 2. Государственная должность 57
§ 3. Принципы государственной службы 58
§ 4. Государственный служащий; основы статуса 59
§ 5. Виды государственных служащих. Должностные лица 61
§ 6. Государственно-служебные отношения 64
Поступление на государственную службу 64
Аттестация государственных служащих 65
Прекращение государственно-служебных отношений 65
Глава 8. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ 66
§ 1. Государственные организации 66
Государственные организации 66
§ 2. Негосударственные организации 69
Раздел III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ 73
Глава 9. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ 73
§ 1. Формы управления 73
§ 2. Виды форм управления 74
Глава 10. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ 76
§ 1. Понятие и юридическое значение актов управления 76
§ 2. Виды правовых актов управления 78
§ 3. Требования к правовым актам управления 79
§ 4. Действие правовых актов управления 80
Глава 11. ПОНЯТИЯ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ МЕТОДОВ 82
§ 1. Методы управления 82
§ 2. Виды методов управления 84
§ 3. Сущность и виды административного принуждения 85
Раздел IV. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 87
Глава 12. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ 87
§ 1. Сущность административной ответственности 87
§ 2. Основание административной ответственности 89
Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ: 90
ЮРИДИЧЕСКИЙ СОСТАВ 90
§ 1. Объект и объективная сторона правонарушения 90
§ 2. Субъект и субъективная сторона правонарушения 91
Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ 92
§ 1. Цели административных взысканий 92
§ 2. Виды административных взысканий 93
§ 3. Правила наложения административных взысканий 94
РазделV. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС 95
Глава 15. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА 95
§ 1. Понятие и виды административного процесса 95
§ 2. Административная юрисдикция 97
Глава 16. ПРОЦЕДУРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО 98
§ 1. Производство по подготовке правовых актов управления 98
§ 2. Лицензионно-разрешительное производство 99
§ 3. Регистрационное производство 101
Глава 17. ЮРИСДИКЦИОННОЕ ПРОИЗВОДСТВО 102
§ 1. Производство по жалобам 102
§ 2. Дисциплинарное производство 103
§ 3. Производство по делам об административных правонарушениях 104
Правовые основы производства 104
Участники производства 106
Стадии производства 107
Исполнительное производство 109
Раздел VI. ЗАКОННОСТЬ И РЕАЛИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 110
Глава 18. СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ 110
§ 1. Значение законности для процесса реализации исполнительной власти 110
§ 2. Понятие способов обеспечения законности и их виды 112
Глава 19. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ 113
§ 1. Контроль законодательных органов 113
§ 2. Контрольные полномочия Президента РФ 114
§ 3. Контроль органов исполнительной власти 114
§ 4. Особенности административного надзора 116
Глава 20. СУДЕБНЫЙ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР 117
§ 1. Конституционный Суд РФ 118
§ 2. Суды общей юрисдикции 118
§ 3. Арбитражные суды 120
§ 4. Общий надзор органов прокуратуры 120
Раздел VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 121
Глава 21. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ 121
§ 1. Административно-правовая организация: цели, содержание 121
§ 2. Особенности и формы внеотраслевого управления 124
Глава 22. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ 127
§ 1. Управление промышленным комплексом 127
Органы управления промышленностью 127
Государственный контроль и надзор 129
§ 2. Управление агропромышленным комплексом 130
Организация управления сельским хозяйством 131
Государственный контроль и надзор 132
§ 3. Управление транспортно-дорожным комплексом и связью 132
Организация управления железнодорожным транспортом 133
Организация управления морским, речным и автомобильным транспортом 133
Организация управления авиационным транспортом 134
Организация управления дорожным хозяйством 135
Организация управления связью 135
Государственный контроль и надзор 136
§ 4. Управление строительно-жилищным комплексом 137
Организация управления строительством, и жилищным хозяйством 137
Государственный контроль и надзор 138
§ 5. Управление в сфере экологии 139
Организация управления природоиспользованием 139
Организация управления в области охраны природных ресурсов 140
Государственный контроль и надзор 142
§ 6. Управление финансами 143
Организация управления финансами 143
Организация кредитного дела 144
Организация налогового дела 145
Государственный контроль и надзор 146
§ 7. Управление торговлей 147
Организация управления торговлей 148
Государственный контроль и надзор 148
Глава 23. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ 149
§ 1. Управление образованием 149
Образовательные учреждения 150
§ 2. Управление в области науки 151
Научные организации 151
§ 3. Управление в области культуры 152
§ 4. Управление в области труда и социального развития 154
§ 5. Управление здравоохранением 155
Санитарно-эпидемиологический надзор 156
Глава 24. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ 156
§ 1. Управление в области обороны 156
Военная служба 157
Военная служба в запасе 158
§ 2. Управление в области безопасности 158
Государственная граница РФ и ее защита 160
§ 3. Управление внутренними делами 162
§ 4. Управление в области юстиции 165
§ 5. Управление иностранными делами 165
Приложение 1 168
Приложение 2 169
– Конец работы –
Используемые теги: Административное, право0.046
Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ: Административное право
Если этот материал оказался полезным для Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:
Твитнуть |
Новости и инфо для студентов