Система органов исполнительной власти

В субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федера­ции.

Уставом субъекта Федерации может устанавливаться долж­ность высшего должностного лица субъекта Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

В соответствии с федеральной Конституцией в пределах веде­ния Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполни­тельной власти и органы исполнительной власти субъектов Феде­рации образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, про­живающими на территории региона и обладающими в соответст­вии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день всту­пления в силу настоящего Федерального закона уставом субъекта Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации путем избрания его специально созываемым собранием представителей.

В случае признания выборов высшего должностного лица несостоявшимися, недействительными или в случае, если ни один из баллотировавшихся кандидатов не был избран, исполнение обя­занностей высшего должностного лица осуществляется в соответ­ствии с уставом субъекта Федерации. При этом повторные выборы проводятся в срок не позднее чем через шесть месяцев после офи­циального объявления результатов предыдущих выборов.

Высшее должностное лицо не может быть одновременно депу­татом законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, депутатом представительного органа местного само­управления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельно­стью, кроме преподавательской, научной и иной творческой дея­тельности, если иное не предусмотрено законодательством Россий­ской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации устанавливается уставом субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного региона.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации:

— представляет субъект Федерации в отношениях с федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти других регионов, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей;

— подписывает договоры и соглашения от имени субъекта Фе­дерации;

— обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо откло­няет законы, принятые представительным органом государствен­ной власти;

— формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с региональным зако­нодательством;

— вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа государственной власти субъекта Федерации, а также созывать вновь избранный представительный орган госу­дарственной власти субъекта Федерации на первое заседание ра­нее срока, установленного для этого региональным законодатель­ством;

— вправе участвовать в работе представительного органа государственной власти с правом совещательного голоса;

— осуществляет иные полномочия в соответствии с федераль­ным и региональным законодательством.

Законодательный орган государственной власти субъекта Фе­дерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Федерации в случае издания им актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, если такие про­тиворечия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Федерации не устранит указанные проти­воречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного ре­шения. Недоверие также может быть выражено в случае грубого нарушения федерального и регионального законодательства, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Решение о недоверии высшему должностному лицу принимает­ся двумя третями голосов от установленного числа депутатов по ини­циативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.

Принятие решения о недоверии влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица субъекта Федерации и воз­главляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение главы Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Федерации от должности влечет за собой также и отставку высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта Федерации.

В случае отрешения Президентом Российской Федерации выс­шего должностного лица субъекта Федерации от должности, если уставом или законом субъекта Федерации не установлен порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица, глава Российской Федерации может назначить временно испол­няющего обязанности высшего должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица.

В случае досрочного прекращения полномочий высшего долж­ностного лица уполномоченные на то органы либо должностные лица в соответствии с федеральным и региональным законода­тельством назначают внеочередные выборы высшего должностного лица субъекта Федерации. Указанные выборы должны проводить­ся не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекра­щения полномочий высшего должностного лица.

Рассмотрим деятельность высшего должностного лица региона на примере Москвы.

Мэр Москвы является высшим должностным лицом города Москвы и избирается сроком на четыре года. Мэр Москвы напря­мую взаимодействует с органами исполнительной власти города Москвы и решает вопросы социально-экономического развития, также Мэр осуществляет управление городским хозяйством и вы­полняет иные исполнительно-распорядительные функции в преде­лах своих полномочий.

Полномочия Мэра Москвы:

— представление города в системе отношений с федеральными органами государственной власти, органами государственной вла­сти других субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

— подписание и обнародование принятых Московской город­ской Думой законов города Москвы, либо отклонение их;

— формирование Правительства Москвы;

— внесение на рассмотрение Президента РФ, Правительства РФ и иных органов государственной власти Российской Федерации проектов актов, принятие которых находится в их компетенции;

— назначение представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации;

— назначение своих полномочных представителей в Москов­ской городской Думе и в иных органах государственной власти;

— издание указов и распоряжений относительно вопросов сво­ей компетенции, которые являются обязательными для исполнения на всей территории Москвы, а также осуществление контроля за их исполнением;

Указы Мэра Москвы — правовые акты, которые освещают вопросы нормативного характера, а также иные предусмотрен­ные федеральными законами и законами Москвы вопросы.

Распоряжения Мэра Москвы — правовые акты, освещающие вопросы, оперативно-распорядительного характера.

Создание аппарата Мэра Москвы. Положение об аппарате Мэра утверждается самим Мэром Москвы и др.

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта Федерации является постоянно действующим органом испол­нительной власти региона, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительно­го органа и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств регионального бюджета, преду­смотренных отдельной статьей.

Высший исполнительный орган разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохране­ния, социального обеспечения и экологии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта Российской Федерации:

— осуществляет в пределах своих полномочий меры по реали­зации, обеспечению и защите прав и свобод человека и граждани­на, охране собственности и общественного порядка, борьбе с пре­ступностью;

— разрабатывает для представления высшим должностным лицом в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации проект бюджета, а также проекты программ социаль­но-экономического развития региона;

— обеспечивает исполнение бюджета, готовит отчет об его исполнении и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития региона для представления их в законо­дательный орган государственной власти субъекта Федерации;

— формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации;

— управляет и распоряжается региональной собственностью в соответствии с региональными законами, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Федерации в соответствии с федеральным законодательством;

— вправе предложить органу местного самоуправления, вы­борному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федера­ции изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат федеральному и региональному законодательству, а также вправе обратиться в суд;

— заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграниче­нии предметов ведения и полномочий, а также соглашения о вза­имной передаче осуществления части своих полномочий;

— осуществляет иные полномочия, установленные федераль­ным и региональным законодательством, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотрен­ными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

По характеру выполняемых функций можно выделить три группы структурных подразделений. К первой группе могут быть отнесены подразделения, отвечающие за узкий сектор или отрасль управления, например, управление сельского хозяйства. Также существует группа подразделений, деятельность которых охваты­вает определенный комплекс вопросов регионального управления, например, финансовое планирование, ревизия и внутренние про­верки и т.п. Кроме того, можно выделить группу подразделений, не обладающих собственной компетенцией и осуществляющих обеспечение деятельности остальных структур. Сюда относятся всевозможные вспомогательные службы и подразделения, например, канцелярия.

При планировании структуры органов управления важно оп­ределить, к какому типу структурных подразделений относится исполняемая функция органом или подразделением. К сожале­нию, при построении структур управления этот принцип часто на­рушается, что приводит к выполнению отдельными подразделе­ниями несвойственных им функций и ухудшению дееспособности всей структуры управления.

Для повышения эффективности желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению одного из подразделений администрации, носили максимально завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции участвуют практически все подразделения, как, например, при бюджетном процессе, важно четко определить ме­сто и задачи каждого из подразделений путем разделения отдель­ных элементов и этапов бюджетного процесса между структурными подразделениями. Для крупных регионов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно использовать как можно более детальное разграничение функций с созданием специальных под­разделений для их исполнения.

С точки зрения подчиненности систему органов исполнитель­ной власти региона можно разделить на три группы:

— аппарат главы администрации;

— комитеты, управления, отделы и иные службы областной администрации;

— различные территориальные органы федеральных ведомств и министерств.

Аппарат главы администрации осуществляет организационное руководство комитетов, управлений, отделов областной админист­рации, прочих отраслевых объединений, а также анализирует их деятельность.

Управления, отделы и комитеты областной администрации яв­ляются структурными подразделениями в администрации, выпол­няющие функции исполнительной власти.

Наиболее сложной проблемой при организации региональных органов власти является вопрос двойного подчинения. Вопрос двойного подчинения касается неравнозначности подчинения раз­личных органов власти по горизонтали и вертикали. Например, существуют структуры, такие как территориальные органы налоговой службы, управление внутренних дел и ряд других органов, которые имеют федеральное подчинение.

В качестве примера приведем структуру администрации Са­марской области.

Структурные подразделения Администрации области:

— Аппарат Администрации Самарской области;

— Департамент экономического развития и инвестиций Самар­ской области;

— Департамент управления финансами Самарской области;

— Департамент управления государственным имуществом Са­марской области;

— Департамент здравоохранения Самарской области;

— Департамент культуры Самарской области;

— Департамент науки и образования Самарской области;

— Департамент социальной защиты населения Самарской об­ласти;

— Департамент по топливно-энергетическому комплексу, хи­мии и нефтехимии, транспорту и связи Самарской области;

— Департамент физической культуры, спорта и туризма Са­марской области;

— Департамент сельского хозяйства и продовольствия Самар­ской области;

— Департамент по строительству, архитектуре, жилищно-коммунальному и дорожному хозяйству Самарской области;

— Департамент промышленности и торговли Самарской области;

— Департамент финансово-хозяйственной деятельности Самар­ской области;

— Главное управление труда Самарской области;

— Контрольная инспекция Самарской области;

— Представительство Самарской области при Правительстве Российской Федерации Самарской области;

— Правовое управление Самарской области.

Аппарат администрации Самарской области формируется в соответствии с Положением об аппарате Администрации Самарской области. Аппарат Администрации Самарской области является государственным органом, который обеспечивает деятельность Гу­бернатора как высшего должностного лица Самарской области и осуществление им возложенных на него государственных полномочий.

Аппарат Администрации области выполняет следующие функции:

— осуществление контроля за исполнением федеральных за­конов, указов и распоряжений Президента Российской Федера­ции, законов Самарской области, постановлений и распоряжений Губернатора, а также изучение их воздействия на общественные отношения;

— обеспечение взаимодействия Губернатора Самарской облас­ти с федеральными органами законодательной и исполнительной власти, Губернской Думой, органами местного самоуправления;

— осуществление правового, информационно-аналитического и программного обеспечения деятельности Губернатора и органов государственной власти Самарской области;

— обеспечение сбора и обработки информации о социально-экономической и политической ситуации, происходящей в области и за ее пределами;

— обеспечение подготовки и согласование проектов постанов­лений и распоряжений Губернатора;

— обеспечение деятельности коллегии Администрации Самар­ской области, совещательных и консультативных органов при Гу­бернаторе и др.

Состав аппарата Администрации области:

— руководитель аппарата Администрации и его заместитель;

— пресс-служба;

— контрольная инспекция;

— информационно-аналитический отдел;

— организационный отдел;

— отдел государственно-правовых органов;

— центр общественных связей;

— общий отдел;

— отдел государственной службы и кадров;

— отдел наград;

— отдел писем и приема граждан;

— сектор специальной документальной связи;

— спецчасть.

Правовые акты законодательного органа государственной вла­сти субъекта Федерации, высшего должностного лица, высшего исполнительного органа, иных органов государственной власти субъекта Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции России, феде­ральному, региональному законодательству, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в уста­новленном законом порядке.

Законы субъекта Федерации, правовые акты законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, правовые ак­ты органов исполнительной власти субъекта Федерации и право­вые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы че­ловека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном по­рядке.

Глава Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации, а также действие акта регионального органа исполнительной власти в слу­чае противоречия этого акта Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответ­ствующим судом.

В период действия указа о приостановлении действия акта высшим должностным лицом субъекта Федерации и (или) орга­ном исполнительной власти субъекта Федерации не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за ис­ключением акта, отменяющего акт, действие которого приостанов­лено главой Российской Федерации, либо вносящего в него необ­ходимые изменения.

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта Федерации несут ответственность, предусмотренную федеральным и региональным законодательством.

Глава Российской Федерации в форме указа выносит преду­преждение высшему должностному лицу субъекта Федерации в случае издания нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а выс­шее должностное лицо субъекта Федерации в течение двух меся­цев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Предупреж­дение также может быть вынесено в случае уклонения высшего должностного лица субъекта Федерации в течение двух месяцев со дня издания указа о приостановлении действия нормативного пра­вового акта от издания нормативного правового акта, предусмат­ривающего отмену приостановленного нормативного правового ак­та, или от внесения в него изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого выносится предупреждение высшему должностному лицу субъекта Федерации, не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа о приостановлении действия нормативного правового акта, если высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения главой Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъек­та Федерации последний не принял в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесе­ния ему предупреждения, глава Российской Федерации своим указом отрешает высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности.

Глава Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по мотивированному представлению Генерального проку­рора Российской Федерации временно отстранить высшее должно­стное лицо субъекта Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации, полномочия которого были прекращены указом об отрешении от должности, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня официального опублико­вания указа. Верховный Суд должен будет рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.