КОЛЛИЗИИ В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ

На правах рукописи

 

ХЛУДЕНЁВА НАТАЛЬЯ ИГОРЕВНА

КОЛЛИЗИИ В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ

Специальность 12.00.06 – природоресурсное право;

Аграрное право; экологическое право

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата

Юридических наук

Москва – 2007

«Оренбургский государственный университет»   Научный руководитель: доктор юридических наук,

I. Общая характеристика диссертационной работы

Стабильное деградирующее состояние, в котором пребывает сегодня окружающая среда, обусловлено как естественным истощением запасов природы, так и… Выступая регулятором общественных отношений, возникающих в сфере охраны… Стабильность правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования во…

II. Основное содержание работы

Вовведенииобосновывается актуальность избранной темы диссертацион­ного исследования, указывается на состояние ее научной разработанности, определяются предмет и цель исследования, его теоретическая и методоло­гическая основа, научная новизна диссертации и ее практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования, а также основ­ные положения диссертации, выносимые на защиту.

Первая глава «Происхождение и дифференциация коллизий в экологи­ческом праве»посвящена общей характеристике категории «коллизия в экологическом праве» и проблеме противоречивости (коллизионности) эколого-правовых норм. Главу образуют четыре параграфа.

Впервом параграфераскрывается научно-правовое содержание понятия «коллизия в праве», которое является ключевым для понимания основных системных противоречий в экологическом праве. Уяснение содержания данной категории является одной из главных составляющих предмета исследования, проводимого в рамках представленной диссертационной работы.

В исследовании проведен комплексный теоретический и прикладной анализ категории «коллизия в праве» с позиции эколого-правовой науки и применительно к отрасли права - экологическое право. При этом отмечается, что в действующем законодательстве и правовой науке само понятие «коллизия в праве» нуждается в дальнейшей проработке, поскольку отсутствует его официальное закрепление, что является существенной понятийной проблемой, имеющей теоретическое и практическое значение. В работе предпринята попытка обособления коллизий в экологическом праве как самостоятельного вида коллизий в праве. В связи с этим автором определены и представлены в качестве основных положений, выносимых на защиту, базовые характеристики данного понятия, выраженные в двух подходах к пониманию его сущности.

В процессе исследования диссертантом выявлены специфические особенности экологического права, предопределившие своеобразие коллизий в системе экологического права и определившие их качественные отличия от коллизий в других отраслях права.

Исследуя проблему коллизионности экологического права, диссертант обращает внимание и на причины возникновения противоречий в экологическом праве, анализ которых проведен во втором параграфе первой главы.

На основании исследования литературных источников, обобщения результатов их анализа предложены различные виды классификаций причин появления противоречий в экологическом праве.

Среди факторов, обусловливающих появление коллизий в экологическом праве, можно выделить объективные (природные условия жизнедеятельности общества, достигнутый уровень производства, консерватизм экологического права и динамизм общественных отношений, образующих сферу его правового регулирования, глобализация и другие) и субъективные (незнание и неприменение четкой концепции развития экологического законодательства, низкий уровень профессиональной подготовки законодателя, нарушение правил законодательной техники, непродуманность нормотворческой деятельности в сфере правового регулирования экологических отношений, непоследовательная систематизация нормативных правовых актов, образующих экологическое законодательство, либо вообще ее отсутствие, низкий уровень эколого-правовой культуры как граждан, так и должностных лиц, особенно участников правотворчества в области охраны окружающей среды). Так, следствием действия субъективных причин явилось существующее противоречие в статье 61 Земельного кодекса Российской Федерации. В названии указанной статьи говорится о правовом регулировании признания недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, однако редакция статьи предусматривает возмещение убытков только органами государственной власти.

В работе исследованы также внешние (не связанные с системой экологического права) и внутренние (обусловленные особенностями структурных элементов экологического права) причины появления противоречий в экологическом праве. В рамках обозначенной классификации рассмотрен концептуально важный вопрос о соотношении экологии и экономики и о влиянии этих двух составляющих на коллизионность экологического права.

В третьем параграфе исследуется проблематика идентификации видов юридических коллизий с позиций правовой науки и применительно к экологическому праву, в частности. Автором рассмотрены отраслевые и межотраслевые противоречия в экологическом праве с целью выяснения их специфики и нахождения оптимальных способов их устранения в дальнейшем.

В рамках обозначенной классификации исследованы отраслевые противоречия между публичным и частным началами в экологическом праве, а именно между публично-правовым и частноправовым методами правового регулирования отношений, возникающих в сфере охраны окружающей среды и природопользования, также противоречия между публичными и частными интересами субъектов экологических правоотношений, обусловленных спецификой использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

К коллизиям отраслевого значения в экологическом праве следует отнести, например, неоднозначное определение понятия «земельный участок», содержащееся в разных нормативных правовых актах, входящих в единую систему экологического законодательства: в Земельном кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре».

В соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок – это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (ст. 6 Земельного кодекса РФ).

Согласно дефинитивным положениям статьи 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре», земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами. В последнем случае понятие «земельный участок» трактуется значительно шире.

Межотраслевые юридические коллизии также явились предметом детального изучения автора, поскольку именно эта группа противоречий наиболее остро проявляется в правоприменительной деятельности. К межотраслевым юридическим коллизиям можно отнести существующее противоречие между Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об охране окружающей среды».

Основой закон нашего государства провозглашает право каждого гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), а в свою очередь вышеупомянутый Федеральный закон ограничивает данное право местом проживания гражданина (ст. 11). Продекларированное право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды на уровне Основного закона страны не подкреплено соответствующим механизмом реализации, поскольку Федеральный закон «Об охране окружающей среды» фактически «привязал» его к месту проживания гражданина Российской Федерации, предоставив ему возможность направлять обращения в уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды только в местах своего проживания.

Большой удельный вес в системе межотраслевых коллизий в экологическом праве занимают противоречия между нормами гражданского права и нормами земельного права. Так, в соответствии со статьей 268 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, могут предоставляться юридическим лицам независимо от их организационно-правовых форм на праве постоянного (бессрочного) пользования. Согласно же положениям ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления.

Рассмотрена и проанализирована в диссертации и такая группа острых коллизий в экологическом праве как коллизии полномочий и правовых статусов субъектов экологического права, являющаяся одним из следствий проводимой в стране административной реформы. Острая коллизия сложилась сегодня вокруг наделения полномочиями по проведению государственной экологической экспертизы сразу двух ведомств – Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора), при этом четкое разграничение сфер ответственности между этими органами государственной власти отсутствует. Кроме того, ввиду практической невозможности установления обоснованных критериев разграничения объектов государственной экологической экспертизы, которое позволило бы разграничить компетенцию Ростехнадзора и Росприроднадзора, сегодня указанные органы исполнительной власти проводят данный вид экспертизы практически по одним и тем же объектам[1], перечисленным в статьях 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Существование сразу двух органов исполнительной власти, осуществляющих государственную экологическую экспертизу, прямо противоречит положениям части 1 статьи 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе», согласно которым государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Исходя из понимания буквы закона, речь идет об одном органе государственной власти, уполномоченном осуществлять данный вид экологической экспертизы.

Четвертый параграф первой главыпосвящен изучению проблемы непротиворечивости экологического права как одному из условий его эффективности.

Автор обосновывает необходимость формирования оптимальной модели правового регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования, поскольку только эффективный механизм эколого-правового регулирования позволит препятствовать появлению коллизий в экологическом праве. Именно поэтому на современном этапе развития экологического права своевременно оценить его потенциальные и реальные регулятивные возможности.

Анализ правоприменительной практики показывает, что экологическое право, как регулятор общественных отношений, является сегодня малоэффективным, реализация его норм не позволяет достигать заявленных или подразумеваемых целей правового регулирования. Федеральное экологическое законодательство, являющееся сердцевиной системы экологического законодательства России, характеризуется высокой степенью декларативности, законотворческими ошибками, приводящими порой к трудноразрешимым коллизиям, особенно в правоприменительной деятельности.

Диссертантом поддержаны и по-новому аргументированы некоторые конкретные критерии оценки эффективности экологического права, согласно которым эффективное экологическое право должно: во-первых, обеспечивать реализацию экологических прав и обязанностей человека и гражданина; во-вторых, способствовать установлению экологического правопорядка в стране; в-третьих, обеспечивать приоритет охраны окружающей среды над использованием природных ресурсов; в-четвертых, представлять собой высокоорганизованную, устойчивую, саморегулируемую систему права, характеризующуюся единством и непротиворечивостью образующего ее нормативного материала.

Использование указанных критериев оценки эффективности экологического права позволит обеспечить реализацию принципа устойчивого развития в экологическом праве, рост экологического благополучия в стране, защиту экологических прав и свобод человека и гражданиназаи устойчивый рост экологического благополучия в стране и огическа и гражданина; во-вторых, способствует установлению экологиче, неуклонное выполнение ими своих обязанностей, позволит наметить пути сближения экологических и иных интересов членов социума.

Глава 2 «Механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве» посвящена исследованию наиболее актуальных, с точки зрения автора, практических аспектов изучаемой темы. Данную главу образуют четыре параграфа, в которых дана общая характеристика категории «механизм предотвращения иразрешения коллизий в экологическом праве», исследованы конкретные средства, способы и процедуры предотвращения и разрешения противоречий в экологическом праве.

Впервом параграфе второй главырассматриваются и анализируются понятие и значение механизма предотвращения и разрешения противоречий в экологическом праве, подчеркивается необходимость научного исследования данной категории, как в рамках теории права, так и в рамках отдельных отраслевых наук, поскольку ни у одной отрасли в системе российского права (не считая международное частное право) нет полностью сформированного, а главное достаточно действенного механизма предотвращения и разрешения коллизий. В качестве существенной понятийной проблемы, имеющей теоретическое и практическое значение, указывается на отсутствие четкого научного определения понятия «механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве», которое является основополагающим при изучении избранной темы.

В работе сформулировано определение понятия «механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве», которое в итоге выносится диссертантом на защиту. В параграфе дана общая характеристика элементов, образующих механизм предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве, показана роль каждого из них в процессе предотвращения, устранения или преодоления коллизий в экологическом праве.

Во втором параграфеавтор подробно остановился на характеристике такого элемента механизма предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве как принципы экологического права, значение которых в процессе предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве очень велико. Автор рассматривает общую классификацию принципов охраны окружающей среды и отмечает их важнейшую превентивную роль в процессе предотвращения появления противоречий в экологическом праве и особое регулятивное значение в процессе их разрешения.

Особое внимание в работе уделено характеристике принципа устойчивого развития, который является одним из основополагающих в экологическом праве. Только эффективная реализация данного принципа, по мнению диссертанта, обеспечит сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей, что в свою очередь позволит сгладить самые острые противоречия, существующие в экологическом праве – между экологией и экономикой, между интересами настоящего и будущего поколений, между законами развития природы и законами развития общества.

В третьем параграферассматриваются и анализируютсяправовые средства предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве, такие как экологизация отраслей российского права и систематизация экологического законодательства.

Результатом экологизации отраслей российского права является сближение экологической и других отраслей права, согласование направлений правового регулирования смежных отраслей права. Экологизация отраслей российского права осуществляется в рамках обычного правотворческого процесса, обеспечивающего внедрение экологических требований в соответствующие отрасли права и законодательства, необходимым условием проведения которого является единообразное содержание и толкование экологических терминов, обеспечение их логической взаимосвязи.

К сожалению, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года далеко не полностью выполнил свою функцию по установлению единой юридической терминологии, используемой не только в собственно экологическом законодательстве, но и в законодательстве, регулирующем гражданские, налоговые отношения, отношения в сфере предпринимательства, а также в любой иной отрасли законодательства. Основные экологические понятия, закрепленные в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», характеризуются расплывчатостью дефинитивных формулировок.

На сегодняшний день достаточно очевидны погрешности в формулировке такого основополагающего термина в природоохранительном законодательстве как «благоприятная окружающая среда», поскольку в нормативных правовых актах не определены до конца критерии такой категории как «благоприятность». Поэтому правоприменителю, конкретным гражданам приходится лишь догадываться о том, какие именно количественные и качественные характеристики определяют данную категорию и каково содержание конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Следующим средством предотвращения и устранения противоречий, которое также может сузить размеры коллизионного поля в экологическом праве, является систематизация экологического законодательства. По мнению С. А. Боголюбова, сегодня по-прежнему остается актуальной для устранения коллизий и повышения эффективности экологического права необходимость проинвентаризировать имеющуюся нормативную правовую базу, компетентно проанализировать ее и понять, на каком этапе правового регулирования мы находимся, что полезно сделать для ее упорядочения, ликвидации противоречий, а что – для обеспечения неуклонного исполнения и применения[2]. При этом речь должна идти не столько о возможности постановки вопроса о необходимости принятия Экологического кодекса Российской Федерации, сколько о необходимости проведения объективного и грамотного учета эколого-правовых норм.

Оценивая существующее экологическое законодательство, следует отметить, что к настоящему времени кодификация природоресурсного законодательства проведена: приняты Земельный (2001 г.), Водный (2006г.), Лесной (2006г.) кодексы; Федеральные законы «О недрах» (1992г.), «О животном мире "едрахльные законы "дательстваэкологического законодательства на сегоднодагического законодательства системе экологического пр» (1995 г.) "вотном мире. Принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» заменен ныне действующим Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г., который является базовым для всех природоохранных и природоресурсных нормативных правовых актов. По своему статусу Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является кодификационным актом, который сгруппировал нормы кодексов и законов в единую отрасль экологического законодательства и подчинил развитие земельных, водных, лесных отношений основной цели – обеспечению благоприятной окружающей среды для проживания человека. Именно поэтому необходимость создания еще одного «нового» кодификационного акта правотворчества, объединившего в своей основе все экологическое законодательство, подвергается нами сомнению.

Четвертый параграфпосвящен исследованию такой разновидности специализированных правовых норм экологического права как коллизионные нормы. Это наиболее универсальный способ разрешения конфликтов правовых предписаний норм экологического права, так как в большинстве случаев эти нормы устраняют столкновения нормативных предписаний окончательно.

Автор отмечает, что принципиальной особенностью всех коллизионных норм экологического права, отличающей их от коллизионных норм других отраслей системы российского права, является тот факт, что они призваны отражать не только социальные параметры общественного развития, но и закономерности экологического характера. Специализированные коллизионные нормы экологического права в большей степени чем все остальные должны учитывать особенности не только общественного развития, но и состояния окружающей среды, ее антропогенного загрязнения, поскольку эти нормы служат средством примирения экологических и иных социальных интересов.

В параграфе проведен анализ коллизионных норм экологического права, позволяющий получить наиболее полное представление о данной разновидности специализированных норм. Диссертантом определены предмет регулирования и содержание коллизионных норм экологического права.

В заключении работы формулируются основные теоретические и практические выводы и суждения, основанные на материалах проведенного исследования:

1) Существование коллизий (противоречий) в экологическом праве неиз­бежно. Их отрицательное воздействие проявляется в том, что они приводят к разрушению внутренне согласованной структуры системы экологического права, а его нормы, как следствие, утрачивают свою эффективность.

2) С целью повышения эффективности норм экологического права на современном этапе его развития целесообразно говорить о необходимости формирования самостоятельного механизма предотвращения и разрешения коллизий, который выступит системосохраняющим фактором для отрасли экологического права.

 

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:

1. Хлуденева Н.И. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: устранил юридические коллизии в Земельном праве или стал их источником? // Проблемы применения нового Земельного кодекса России: сборник докладов научно-практической конференции. – Вып.2. – М.: Издательство «Наука и кооперативное образование», 2002. - С.149-151. 0, 2 п.л.

2. Хлуденева Н. И. Коллизии в экологиче­ском праве как негатив­ный

фак­тор эколого-пра­вового об­разования // Качество профессиональ­ного образования: обеспе­чение, контроль и управле­ние: ма­териалы всерос­сийской на­учно-практиче­ской конфе­ренции. – Оренбург, ОГУ, 2003. – С. 126 -127. 0,1п.л.

3. Хлуденева Н. И. Правовая природа юриди­ческих коллизий в

эколо­гическом праве // Правовые проблемы ох­раны окружающей среды: сборник докладов научно-практической конференции. – М.: Изд-во «Наука и коопе­ративное образование», 2003. – С.139-143. 0, 22 п.л.

4. Хлуденева Н. И. Коллизионные нормы как средство устране­ния

юри­дических кол­лизий в эко­логическом праве // Проблемы право­вого

регу­лирова­ния отношений в аг­рарном секторе эконо­мики: Мате­риалы междуна­родной научно-практической конфе­рен­ции. - Часть II. – Орен­бург: Издатель­ский центр ОГАУ, 2003. – С. 209-211. 0, 15 п.л.

5. Хлуденева Н. И. Коллизионные нормы как фактор стабильного

функ­ционирования экологиче­ских право­отношений // Проблемы совре­менных правоот­ношений: сбор­ник научных тру­дов / под ред. И. А. Ворониной. –Оренбург: ОГУ, 2003. – С. 203-211. 0, 5 п.л.

6. Хлуденева Н. И. Обмен опытом в сфере экологической безо­пасно­сти // Журнал россий­ского права. - 2003. - № 6. – С. 158-160. 0, 3 п.л.

 

 

7. Хлуденева Н. И. Устранение коллизий в экологическом

законо­дательстве // Журнал россий­ского права. – 2003. - № 5. – С. 119-123.

1 п.л.

8. Хлуденева Н. И. Преодоление коллизий в экологическом праве // Уче­ные записки: сборник на­учных трудов юридиче­ского факультета Оренбург­ского го­сударственного университета. – Выпуск 1. – Орен­бург: РИК ГОУ ОГУ, 2004. – С. 481 - 486. 0, 22 п.л.

9. Хлуденева Н. И. Проблемы региональ­ного законодательства об ох­ране окружающей среды // Экологическое право России: сборник материа­лов

на­учно-прак­тических конфе­ренций. Юбилей­ный выпуск. 1995-2004 гг. / сост. А. К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Минаев / под ред. А.К. Голиченкова. – М.: ТИССО, 2004; в 3-х Т. – Т. 3. – С. 164 -166. 0, 15 п.л.

10. Хлуденева Н. И. К вопросу о коллизиях в экологическом праве // Проблемы совре­менного права в Российской Феде­рации (мате­риалы научно-практиче­ской конферен­ции) / ред. колл.: С. А. Боголюбов, Е. А. Позднякова. - Выпуск 2. – Орен­бург: ГОУ «ОГУ», 2004. – С. 270 - 275. 0, 25 п.л.

11. Хлуденева Н. И. К вопросу о конститу­ционных основах

эко­логического законода­тельства // Ученые записки: сборник на­учных трудов юридиче­ского факультета ОГУ. – Выпуск 2. – Часть 1 «Конституционно-

пра­вовое регули­рование общест­венных отноше­ний: теория и практика на

со­временном этапе» / под ред. И. А. Ворони­ной. – Орен­бург: ИПК ГОУ ОГУ, 2005. – С. 333 - 338. 0, 3 п.л.

12. Хлуденева Н.И. Роль эколого-правовых принципов в процессе разрешения противоре­чий в законодательстве // Право собствен­ности на природ­ные ресурсы и эффективность природопользова­ния [Текст]: Сборник тезисов докладов и высту­плений на научно-практической конференции 13-14 апреля 2006 г., Москва / сост. С.А. Боголюбов, И.И. Широкоград, Д.О. Сиваков. – М.: ИЗиСП, ГУЗ, 2006. – С. 50-52. 0, 17 п.л.

 

 

13. Хлуденева Н.И. Экологизация отраслей российского права как способ предотвращения появления противоречий в экологическом праве // Проблемы совре­менного права в Российской Феде­рации (мате­риалы научно-практиче­ской конферен­ции) / ред. колл.: С. А. Боголюбов, Е. А. Позднякова,

Д. О. Сиваков. – Выпуск 3. – Орен­бург: ИПК ГОУ ОГУ, 2006. – С. 240-244. 0,22 п.л.

Общий объем опубликованных работ - 3,78 п.л.

[1] Принятые сегодня в постановлениях Правительства Российской Федерации критерии для разграничения полномочий Ростехнадзора и Росприроднадзора – объекты, оказывающие воздействие на окружающую среду, и объекты, оказывающие воздействие на природные ресурсы, очень условны с правовой точки зрения, поскольку природные ресурсы являются частью компонентов окружающей среды и поэтому воздействовать на часть целого, не воздействуя при этом на целое, невозможно.

[2] Боголюбов, С. А. Правовые направления и проблемы экологической политики России // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / под ред. А. К. Голиченкова. – М.: Зерцало, 1999. – С. 309.