В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:
• министерство Российской Федерации;
•государственный комитет РФ, федеральная служба, федеральная
комиссия, российское агентство, федеральные надзоры.
Как правило, центральные органы наделены специальной компетенцией и являются отраслевыми или межотраслевыми (функциональными). Они подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно Президенту) и действуют на основании законов, актов Президента и Правительства. Правовой основой их деятельности служат также специальные положения.
Положения о каждом из центральных органов утверждаются Президентом или Правительством. Последнее устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости Правительство вправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов. Оно назначает и освобождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.
Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно центральный орган построен по такой схеме:
1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные советы);
2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство и создано. Например, в МВД это службы уголовного розыска, борьбы с организованной преступностью, командование внутренних войск и др., в Минздраве — главные управления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.;
3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров и др.).
Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная служба» имеют двойное значение, ими обозначаются разные понятия. Во-первых, министерство, государственный комитет, российское агентство и т. д. — это центральный орган исполнительной власти, возглавляющий административное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Кстати говоря, все они находятся в столице — Москве. А во-вторых, министерство, комитет и т. д. — это система министерства, комитета, то есть административное ведомство.
И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеют в виду чаще всего работу (службу) в определенном ведомстве. Те, кто занимает должности в центральном органе исполнительной власти, как правило, сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.
Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными[50]. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (министерства обороны, путей сообщения, государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.
Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности, которая является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены «по вертикали» центральному органу Федеральной исполнительной власти, а «по горизонтали» — совету Министров республики или соответствующей администрации.
Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное — функциональным.
В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации — дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, министерства финансов, культуры, юстиции, госимущества.
Выше речь шла о признаках, общих для всех организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и определенные различия.
Во-первых, федеральные министерстваявляются центральными единоначальными органами. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в Правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы — коллегии. Они, как правило, состоят из руководящих работников министерства, обсуждают важнейшие вопросы. Председатель коллегии — министр. Решения коллегии проводятся в жизнь его приказами.
Министерства образуются, реорганизуются, ликвидируются Президентом, который назначает министров и освобождает их от должности.
На министерства возложена координация деятельности смежных по характеру работы центральных органов (не министерств). Так, с МВД координирует работу Федеральная служба налоговой полиции, с Минфином — Государственная налоговая служба, Государственный таможенный комитет.
Следует подчеркнуть, что все особенности правового статуса министерств обусловлены особой значимостью тех сфер государственной деятельности, которые они возглавляют.
Во-вторых, иные центральные органы (не министерства) сейчас называются государственными комитетами, федеральными службами, надзорами, комиссиями, российскими агентствами.Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями. Их руководители, кроме тех, которые относятся к «силовым» ведомствам, назначаются Правительством. Все руководители рассматриваемых органов в состав Правительства не входят.
Государственные комитеты и федеральные комиссии основные решения — межведомственного значения — принимают коллегиально. А в рамках такого ведомства их руководитель —: председатель — осуществляет единоначалие. Федеральные службы, надзоры, российские агентства построены на основе единоначалия.
В последние годы были образованы или получили статус федеральных органы, которые не подчинены Правительству России, непосредственно не входят в систему исполнительной власти, хотя занимаются административной деятельностью. Это Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Управление делами Президента, Главное управление специальных программ Президента и некоторые другие. В назначении руководителей этих органов Правительство участия не принимает, в то время как руководители центральных федеральных органов назначаются, как правило, либо Правительством, либо по представлению Председателя Правительства — главой государства.