Описание Электронного учебника

 

Ассоциация авторов и издателей

"ТАНДЕМ"

_______________________________________________________________________________

 

Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов

 

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

 

 

Учебное пособие

Москва 2001

У 84 Уткин Э.А., Денисов А.Ф.  

ВВЕДЕНИЕ

 

Среди проблем, которые приходится сегодня решать России, одно из первых мест занимает формирование экономических основ федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и с местными органами власти (само­управления). За последнее время совершенствуются законодатель­ные основы развития местного самоуправления, сформирована ба­за для функционирования этого существенного общественного ин­ститута. Тем не менее, многие вопросы в этой области еще не ре­шены. Это касается определения границ компетенции местного са­моуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.

В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти. Для его реализации необходимо обеспечение экономической базы мест­ного самоуправления, межбюджетных отношений, участниками которых являются муниципальные образования.

Изучение проблем местного управления связано с необходимо­стью решения целого ряда задач, в том числе:

— определение сущности местного самоуправления и его по­ложения в системе территориального управления государства;

— выявление на основе изучения положительного зарубежного опыта основных тенденций развития местного самоуправления в других странах, а также ключевых противоречий и форм их раз­решения, с которыми имеют дело местные сообщества, и использование этого опыта в специфических условиях России;

— оценка реального положения местного самоуправления в нашем отечестве;

— разработка системы мер по внедрению принципов бюджет­ного федерализма в отношениях между субъектами федерации и местным самоуправлением.

Анализ сложившейся ситуации, структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областно­го подчинения, административных районов, городов районного подчинения, поселковых, сельских) свидетельствует о необходи­мости формирования многоуровневой иерархически не соподчи­ненной системы местного самоуправления с определением объема компетенции каждого уровня и соответствующих ему доходных источников.

Становится актуальным развитие межмуниципального самоуправления, предполагающего объединение средств ряда муниципалитетов в целях совместного решения общих социально-экономических проблем. Это может способствовать бесконфликтному решению многих важнейших задач, имеющих место в рамках тра­диционной системы местного самоуправления, что существенно для расширения социально-экономической базы этого самоуправ­ления. Подобный опыт весьма популярен за рубежом, но еще поч­ти не внедряется в России.

Формирование экономических основ местного самоуправления должно протекать в рамках бюджетного федерализма, охватываю­щего связи между образующими федеративные государства субъ­ектами, а также отношения, субъектом которых выступает местное самоуправление. Одной из ключевых проблем становится ориен­тация бюджетной системы на закрепление за муниципальными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на местное самоуправление функций.

Среди других проблем, имеющих важное значение, следует отметить необходимость определения соотношения местного само­управления и государства, принципов распределения компетенции между ними, субсидиарности и бюджетного федерализма. Субсидиарность является концепцией, в пределах которой изучаются и решаются вопросы разграничения функций и компетенции между различными уровнями территориального управления.

Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной мо­дели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти.

Оценивая состояние местного самоуправления в России сего­дня, отметим бедственное положение экономики и финансов боль­шинства муниципальных образований, трудности разработки еди­ных социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления, низкий уровень развития муниципальной инфра­структуры, остроту социальных проблем.

Под местным самоуправлением следует понимать определяе­мую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выбор­ных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоя­тельности относительно органов государственной власти, распо­лагающую необходимой компетенцией в решении основных го­сударственных дел и местных вопросов с учетом специфики тер­ритории, ее экономических, социальных, национальных, геогра­фических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сбо­ров, а также управление муниципальной собственностью на ос­нове федерального и регионального законодательства и собст­венных учредительных и прочих нормативно-правовых актов.

Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность, являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций, возложенных на местное самоуп­равление. Но, как свидетельствует анализ, доходы от такой собст­венности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.

В иностранных государствах используются самые разные мо­дели регулирования местного самоуправления и нормативно-пра­вового распределения местных функций, а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особен­ностей развития той или иной страны. В России подобный инст­рументарий еще только создается.

Изучение тенденций и закономерностей, сложившихся в облас­ти обеспечения муниципальных образований собственными источ­никами доходов, убеждает, что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом, что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере пере­хода с более высокого уровня на находящийся ниже. Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельст­вует о возрастающем перераспределении финансовых средств че­рез областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализа­цию намеченной социально-экономической политики, ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов разви­тия местного хозяйства. Можно утверждать, что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложе­ния призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепле­ние за местными бюджетами доходных источников, которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо, в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущест­венные и подоходные налоги.

Совершенно очевидно, что Россия способна быть демократией только в качестве федерации с развитым местным самоуправлени­ем: она очень сложно устроена и весьма разнообразна. Федератив­ное устройство, естественно, следует всемерно развивать, посколь­ку не может нормально существовать федерация, где федеральные законы не выполняются ее отдельными субъектами, где регио­нальные и местные власти ставят препоны на пути товаропотоков между регионами, где исполнение или неисполнение законов зави­сит нередко от прихоти того или иного местного руководителя. Вместе с тем, объективно необходимое формирование единой вер­тикали власти в нашей стране не означает, что центральные орга­ны могут вмешиваться в решение вопросов, полностью относящих­ся к компетенции местных властей. Жизнь, подтверждает, что прочность и стабильность новой рыночной экономики в России будет опираться на места, на регионы. И здесь значение местного самоуправления трудно переоценить.

 

ОСОБЕННОСТИ ГЕОПОЛИТИЧЕСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ И

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Геополитическое положение нашей страны в XX столетии претерпевало быстрые и весьма глубокие изменения, неоднократно ставившие ее перед… Во всем мире задачи повышения эффективности управления и обеспечения… Все это требует глубокого изучения и осмысления националь­ного и мирового опыта выживания и развития в меняющихся…

Таблица. Структура потребления в регионе

 

	Общее потребление	Минимальное потребление	Самостоятельно производится	Ввозится
Продовольствие (корзина)	100 ед.	55 ед.	50 ед.	50 ед.

 

 

Таблица. Географическая структура товарного ввоза в регион

 

	Всего ввозится	в т.ч. из сво­его экономиче­ского района	в т.ч. с территории сво­ей страны	в т.ч. из-за рубежа (целесообразна детализация по странам)
Продовольствие	50 ед.	5 ед.	10 ед.	40 ед.

Таблица. Оценка вероятности риска прекращения поставок

 

	в границах субъекта Федерации	в границах экономического района	и границах страны	из-за рубежа
Продовольствие	0,0002	0,05	0,1	0,3

Таблица. Структура потребления в регионе скорректированная с по­зиции обеспечения экономической безопасности

 

	Общее потребление	Минимальное потребление	Самостоятельно производится	Ввозится
Продовольствие	100 ед.	55 ед.	55 ед.	45 ед.

Таблица. Географическая структура товарного ввоза, скорректиро­ванная с учетом необходимости обеспечения экономической безопасно­сти

 

	Всего ввозится	В т.ч. из своего экономического района	с остальной территории своей страны	из-за рубежа (целесообразна детализация по странам)
Продовольствие	45 ед.	25 ед.	15 ед.	5 ед.

 

Действительно, многие регионы (например, г. Москва) закупают часто более дорогое продовольствие у местных производите­лей, а не на Западе не столько по патриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения зависимости региона. Эта проблема очень актуальна и для северных районов, так как нецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда будет выполняться централизованно и своевременно. Аналогичные расчеты должны проводиться и в отношении электроэнергии, энергоносителей, товаров народного потребления и по ряду других позиций. Важно осознавать, что не нужно пытаться достичь самодостаточности любой ценой, значительно более выгодным может быть открытие производства в соседнем регионе, заключение меж­регионального соглашения. При этом приоритет должен отдавать­ся стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход к оценке рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферах экономики. Особенно широкое применение он нашел при формировании «безрисковой структуры» портфеля ценных бумаг.

Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза и выво­за, сделанные для субъектов Федерации, в расчеты для экономи­ческих районов и максимально согласовать взаимные внутрирай­онные связи. Большинство районов выделялись с расчетом на 50—70%-ную самообеспеченность по большинству жизненно важ­ных продуктов. Это хорошо видно по структуре транспортных пе­ревозок и доли в них внутрирайонного грузооборота.

Если раньше центр решал, какие экономические связи более целесообразны, то теперь эту работу должны выполнять сами ре­гионы, равно как вести собственное планирование и создавать программы развития экономических районов с учетом интересов всех входящих в район территорий. Задача более высоких адми­нистративных или экономических звеньев — не вычислять за низо­вые звенья оптимальный уровень потребления, рассчитывать по­роговые значения безопасности или подготовить программу разви­тия, а координировать и согласовывать их усилия, задавая лишь самые общие направления развития и ограничения с точки зрения развитая страны в целом. Внутри групп приоритетных связей (регионы одного экономического района, регионы других эконо­мических районов, иностранные государства и компании) необхо­димо также провести детальное ранжирование с учетом геополи­тических особенностей их положения.

При увеличении потребления в регионе или при более глубо­ком разделении труда необходимо сразу рассчитывать, как это от­разится на продовольственной, энергетической, финансовой безо­пасности, и принимать меры по минимизации вновь возникающих рисков. В развитых странах подобные действия считаются само собой разумеющимися. Интегрированные показатели зависимости государства и вытекающих из этого рисков включают не только продукты первой необходимости, но и науку, медицину, образова­ние, культуру и многое другое. Правительство РФ, в лучшем слу­чае, самостоятельно может минимизировать риски лишь по некоторым глобальным параметрам. Задачи по обеспечению стабильности и безопасности конкретных регионов целиком ложатся на их органы власти. Используя методику расчета потребления, харак­терного для данной территории, ее зависимости по важнейшим продуктам, можно создать систему коэффициентов, динамично от­ражающую все существенные изменения в положении региона. Аналогичные системы целесообразно было бы создать для эконо­мических районов и для страны в целом, причем системы должны быть совместимы и взаимоувязаны.

Поддержание функционирования жизненно важных объектов — только часть задач обеспечения экономического развития, необ­ходимо обеспечить также долгосрочное развитие. Для устойчивого и сбалансированного развития страны регионы, входящие в тот или иной экономический район, должны определить для себя в рамках исторически сложившихся отраслей специализации группы товаров, которые можно производить не только для внутреннего рынка, но и для внешнего рынка. Эти группы товаров за счет по­вышенной их ликвидности и конкурентоспособности призваны привлечь инвестиции в развитие экономики и инфраструктуры ре­гионов. При отсутствии таковых необходимо разработать про­граммы по совершенствованию старых или созданию новых про­дуктов, отвечающих мировым требованиям. Целесообразно обес­печить бесперебойные поставки сырья и компонентов для их про­изводства из других комплексов в рамках межрайонного разделения труда. Если удастся значительно задействовать потенциал отраслей специализации экономических районов, то можно рассчи­тывать на долгосрочный экономический рост.

Субъекты Федерации приходят к пониманию, что для решения этих и многих других проблем, стоящих перед ними, необходима координация усилий в рамках тех экономических районов, кото­рые формировались десятилетиями. Таким образом, внутренняя политика России будет формироваться на нескольких уровнях. Уровень муниципальных образований, уровень субъектов федера­ции; более высокий уровень — округа, создаваемые на базе эконо­мического района, возможно, разделенные на несколько экономи­ческих территориально-производственных комплексов. Задача ор­ганов власти, осуществляющих руководство надрегиональными образованиями — выравнивание экономических, правовых и соци­альных условий в рамках своего экономического района. Функции федерального руководства, таким образом, смещаются в сторону выработки политических решений и общей корректировки и коор­динации деятельности федеральных экономических округов с це­лью выравнивания их основных макроэкономических показателей и качества жизни населения.

Каждый федеральный экономический округ с точки зрения экономической безопасности должен обеспечивать себе некоторый минимальный уровень самообеспеченности по жизненно важным отраслям, а недостаток по ним стремиться возместить из россий­ских экономических районов, имеющих избыток в данной продук­ции, или за счет поставок из стран, связи с которыми будут спо­собствовать геополитической устойчивости Российской Федерации. Поставки стратегических, с точки зрения региона, продуктов должны быть надежно обеспечены соответствующими договорами или долевым участием в производстве. Подсчитав уровень потреб­ления тех или иных продуктов, можно определить, насколько данная территория может сама себя обеспечить по данным показа­телям в настоящее время и в перспективе, а затем обоснованно ставить задачу увеличения обеспеченности территории по продо­вольствию, строительным материалам и др.

Федеральные экономические округа, в отличие от отдельных субъектов Федерации, являются вполне сопоставимыми по многим параметрам, и центру легче учитывать их особенности, вырабаты­вая общефедеральную политику. Возможность необоснованного предоставления льгот отдельным субъектам в ущерб другим ре­гионам будет существенно затруднена при условии внесения соот­ветствующих изменений в бюджетную политику.

Хотелось бы подчеркнуть, что из сказанного не следует необ­ходимость восстановления жестко централизованного государст­венного управления народным хозяйством. Важно задать рамки дальнейшего развития и экономической интеграции, используя при этом имеющиеся у государства средства воздействия. Частное децентрализованное управление, конечно, более эффективно по сравнению с централизованным в плане извлечения прибыли, од­нако без четких границ деятельности, созданных законодательно и подкрепленных правительственной политикой, и долгосрочных стратегических целей оно не в состоянии обеспечить необходимый запас устойчивости крупным экономическим районам, что хорошо прослеживается в деятельности таких крупных экономических систем, как транснациональные корпорации.

В настоящее время на территории Российской Федерации расположены 11 из 18, сформированных во времена СССР после долгих попыток оптимизации управления страной экономических районов. Распад единой народнохозяйственной технологической цепи повлек катастрофические последствия. Более всего пострада­ли регионы, наиболее полно и всесторонне включенные в межре­гиональное разделение труда — Северо-Кавказский, Центральный, Северо-западный, Волго-Вятский. В относительно более благопри­ятном положении оказались регионы, обладающие возможностями для экспорта сырья — нефти, газа, древесины, а также первичных продуктов переработки — удобрений, металлов, нефтепродуктов и др. Наибольшее падение производства — в легкой промышленно­сти, машиностроении, поэтому регионы, имеющие данные отрасли в качестве отраслей специализации, оказались в наиболее трудном положении. Деградация сельского хозяйства практически во всех районах делает ситуацию особенно опасной с точки зрения продо­вольственной безопасности. Наиболее эффективным решением данной проблемы могло бы стать введение сетевого планирования в экономике страны хотя бы для продукции, производство кото­рой необходимо для обеспечения населению минимального уровня жизнедеятельности. Это позволит обеспечить приемлемый уровень экономической безопасности.

Главное отличие сетевого планирования от децентрализованно­го состоит в том, что при последнем экономические связи никак не регулируются, и их целесообразность определяется зачастую краткосрочными ценовыми или иными преимуществами. В сетевой структуре связи структурированы по целому ряду объективных факторов: географическое положение, относительные преимущест­ва, направления грузопотоков и т.п. Даже частичное использова­ние подобной модели позволило Госплану СССР достаточно долго поддерживать статичную централизованную систему организации экономики, исправляя многие управленческие ошибки центра. Де­централизованная структура, пришедшая в нашей стране на смену централизованной в соответствии с логикой развития систем явля­ется прогрессивным шагом, однако она не отражает последних мировых тенденций. В мировой экономике набирает силу процесс перехода к следующей стадии развития — сетевой организации планирования, естественно такое планирование осуществляется с учетом стратегических интересов и экономической безопасности. Создание транснациональных корпораций, интеграционных группировок стран — хорошо видимый результат этой трансформации. Поэтому, хотя отказ от централизованной системы управления и был обоснован, отказ от экономического районирования не только не целесообразен, но и вреден для народного хозяйства, стремя­щегося к использованию все более эффективных методов органи­зации. Рано или поздно нам придется вернуться к районированию, однако, если этого не сделать сейчас, то велика вероятность того, что интенсивность промышленного производства, составляющая сейчас лишь около 1/2 от уровня 1990 г. и снизившаяся преиму­щественно за счет отраслей специализации экономических рай­онов, надолго останется на данном уровне. Поддерживать произ­водственные фонды, коммуникации, инфраструктуру и кадровый потенциал значительно проще и дешевле, чем воссоздавать их с нуля в дальнейшем.

Даже если сетевая организация экономики в стране не будет востребована в ближайшее время полностью, она позволит макси­мально быстро пройти стадию децентрализации с наименьшими потерями для будущего развития и обеспечит приемлемый уровень экономической безопасности. В противном случае, Российской Федерации грозит быть экономически, а впоследствии и политиче­ски разорванной и включенной в набирающие силу интеграцион­ные образования Европы и Азии.

В соответствии с подобным подходом, помимо федерального центра и субъектов Федерации необходимо создать промежуточ­ный уровень управления, способствующий более гибкой и эффек­тивной организации экономики. В рамках этой модели выделяют­ся федеральные экономические округа, объединяющие группы субъектов РФ в региональные комплексы по вполне определен­ным признакам и показателям, имеющим объективный характер. Состав и границы этих округов определяются на базе общности экономико-географического положения, природных условий и других объективных факторов. В основе их формирования должен лежать производственный принцип, в соответствии с которым лю­бой экономический округ представляет собой прежде всего комби­нированный территориально-производственный комплекс, охваты­вающий совокупность экономических, исторических, географиче­ских и демографических (в том числе обучение и подготовка к трудовой деятельности) особенностей данной территории. Процесс создания федеральных экономических округов не должен встретить значительных трудностей, так как в основу берется сетка экономических районов, формировавшаяся в течение всей истории России и отражающая территориальные, экономические и демо­графические особенности страны, относительные преимущества и недостатки регионов. Преимуществом подобной модели является то, что за основу берется методика, разработанная и эффективно применявшаяся Госпланом, ежегодно составлявшим планы разви­тия для экономических районов с расчетом и обоснованием основ­ных производственных цепочек. Последний полновесный план был создан в 1990 г. Эту методику достаточно легко адаптировать к существующим условиям. Отличием будет то, что сетевое пла­нирование будет осуществляться на уровне регионов для производственных цепочек, расположенных на территории отдельного субъекта Федерации. Для межрегиональных цепочек планирова­ние будет производиться на уровне федеральных экономических округов, и, наконец, для цепочек, затрагивающих предприятия, расположенные в разных федеральных экономических округах или странах, — на уровне федерального центра. Это позволит из­бежать управленческих ошибок, возникавших при планировании в Центре всех хозяйственных связей для небольших региональных предприятий. Так как инфраструктура, производственные объекты существенных изменений не претерпели, большинство производственных цепочек, рассчитанных Госпланом в качестве объективно оптимальных для определенных территорий, таковыми и остались. Данные о них легко получить из соответствующих архивов или от людей, производивших планирование.

Субъекты Федерации уже сейчас, зачастую интуитивно верно, стремятся объединиться в Ассоциации по экономическому взаимо­действию, состав которых во многом совпадает со структурой эко­номических районов, так как инфраструктурные и иные связи су­щественно не изменились.

К основным задачам федеральных экономических округов можно отнести:

— синхронизацию и координацию товарных, финансовых и материальных потоков в целях комплексного развития территории страны;

— разработку совместных планов развития по отраслям, яв­ляющимся отраслями специализации в территориальном разделении труда, с выбором конкретных товаров, производство которых будет признано стратегически важным и наиболее полно отра­жающим относительные преимущества данной территории.

Эффективность их деятельности можно повысить посредством координационных центров округов, расположенных в крупнейших городах Федерации. На эти центры возлагаются примерно те же задачи, которые раньше решал Госснаб СССР, — синхронизация товарных, финансовых и информационных потоков между союза­ми, а также компенсация неизбежных управленческих ошибок фе­дерального центра. Центры координации, куда должны входить руководители федеральных округов, совместно с федеральным правительством формируют и согласуют основные направления экономической деятельности и утверждают проекты общегосудар­ственного значения, в первую очередь, транспорта, связи и страте­гических инвестиций. На центры координации ложатся также функции оперативного управления и контроля за выполнением принятых планов и решений. Для того чтобы эта структура управления не выродилась в неработоспособную структуру типа СНГ, федеральный центр должен сохранить за собой ряд ключе­вых управляющих функций:

— утверждение и согласование планов развития, представляе­мых федеральными экономическими округами в целях устойчиво­го развития страны;

— сохранение государственного контроля за производством и торговлей стратегическими ресурсами и продуктами;

— монополию на основные управленческие связи в структуре управления ее резервными ресурсами;

— контроль за макроэкономическими показателями с целью сохранения их в пределах, обеспечивающих устойчивость страны в целом.

При сохранении за собой этих функций федеральный центр будет иметь дело с достаточно крупными надрегиональными обра­зованиями, самостоятельно решающими многие внутренние про­блемы.

Чем выше уровень системы управления, тем более глобальные и консолидированные показатели развития должны рассматри­ваться, но за основу надо брать показатели самого низового звена. При применении подобной системы у нижестоящих уровней управления появляется возможность аргументировано доказать вышестоящим уровням необходимость принятия тех или иных мер, а последние не будут перегружены как во времена СССР не­обходимостью рассчитывать многочисленные показатели, многие из которых имеют лишь местное значение. Таким образом, мы по­лучаем многоуровневую структуру управления, в которой каждый уровень состоит из своего рода модулей, обладающих некоторым собственным запасом устойчивости и способных, в некотором ги­потетическом случае, к полностью самостоятельному существова­нию. То есть, мы можем говорить о «живучести» регионов как временно обособленных единиц. Задача экономического развития региона решается по мере роста его участия в межрайонном, а за­тем и в международном разделении труда. Однако одновременно с процессом более тесной экономической интеграции с регионами, районами, странами и мировой экономикой в целом должен про­исходить процесс структурирования хозяйственных связей каждой территории в соответствии с системой приоритетов, образованной данной структурой управления. Открытость системы в направле­ниях потенциального развития территории и ее закрытость в сфе­рах, содержащих потенциал для подобного развития (основные транспортные связи и коммуникации, отрасли, обеспечивающие функционирование отраслей специализации территорий и др.), позволяют избежать отставания в развитии из-за чрезмерной замкнутости системы. Вместе с тем сохраняется стабильность и устойчивость роста из-за закрытой или достаточно защищенной базы для подобного развития. Так как каждый из модулей обла­дает определенным запасом «живучести», то есть способности к автономному существованию, сохраняется возможность изменения состава более крупных модулей по мере развития более мелких или при существенных изменениях в геоэкономической ситуации. Вышестоящие модули будут обеспечивать устойчивость и прогрес­сивное развитие нижестоящих модулей, а последние — обеспечи­вать максимальную эффективность в каждой конкретной части системы. Территория, структурированная по принципу модулей, может эффективно вписаться практически в любую другую систе­му управления, так как меняться будут преимущественно связи, а не сами элементы, как в современных гибких производственных системах. Способность к выживанию, обеспечению необходимого уровня экономической безопасности и адаптивность к любой структуре управления являются основными требованиями к моду­лям системы. Даже в случае полного распада или временного раз­лада общей системы управления и товарно-денежных потоков ка­ждый из регионов сможет обеспечить какое-то время некоторый минимальный уровень своему населению и предприятиям.

Предлагаемая система позволяет Российской Федерации по­средством использования нескольких промежуточных уровней управления создать целостную систему стратегического сетевого планирования, максимально учитывать особенности социально-экономического развития различных регионов, объединить интере­сы субъектов Федерации, не нанося ущерба интересам страны в целом. Вопрос создания и применения описанной в работе систе­мы территориального управления развитием народного хозяйства страны является вопросом выживания России в XXI веке, в условиях возрастающей глобализации и межрегиональной интеграции.

ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ

 

САМОУПРАЛЕНИЕ В ВЕЛИКОМ НОВГОРОДЕ

В той или иной степени самоуправление в России существова­ло на всем протяжении ее истории. В качестве наиболее древнего из известных в нашей стране… Однако при неопределенности общего значения слова вече в Новгороде… Право собрания большого веча принадлежало не только ли­цам, облеченным властью или правительственной обязанностью.…

Начало возрождения самоуправления

В конце XVII века начал определяться правовой статус горо­дов и городского населения как особого сословия. Дальнейшее развитие промышленности,… В 1699 г. были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об… Главным из прав, предоставленных магистратам, было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост…

РЕФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ЕКАТЕРИНЫ II

В 1766 г. издается манифест об избрании в комиссию депута­тов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от… В большинстве наказов была высказана мысль о необходимости образования… Накануне реформы территория России разделялась на два­дцать три губернии, шестьдесят шесть провинций и около ста…

Ослабление местного самоуправления в первой

Основные принципы екатерининской реформы: децентрализа­ция, избрание на должности, относительная самостоятельность су­да были отменены или… Так, в связи с тем что надзор генерал-губернатора, в силу ши­роты… Дворянские выборы проходили в основном под сильным влия­нием губернаторов, в связи с чем выборные должностные лица по…

Реформы 1861 года

Сходные проблемы существовали и в функционировании горо­дов. Самостоятельность местного самоуправления несовместима с предоставлением администрации… На земские органы предполагалось возложить вопросы, отно­сящиеся исключительно… Государство со своей стороны должно было осуществлять же­сткий контроль за деятельностью земств в форме общего надзора…

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Оптимальное соотношение между государственным управлени­ем и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из… Существенное развитие местное самоуправление в Европе по­лучило только после… Именно этот принцип заложен в основу Европейского союза. В преамбуле Маастрихтского договора говорится: «Этот договор…

В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Местным самоуправлением называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением во­просов местного характера и… Все отношения, возникающие в процессе организации и дейст­вие местных органов… — выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПО УРОВНЯМ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Данные предметы ведения не могут регулироваться субъектами Федерации или органами местного самоуправления. Согласно Конституции субъекты Федерации и… По Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления… — принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их…

ПОРЯДОК РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления не содержит специальных норм о распределении задач, от­несенных к компетенции местного… Однако если отдельные муниципальные образования считают невозможным реализацию… Органы государственной власти имеют право наделять своими отдельными государственными полномочиями органы местного…

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

 

Модель территориальной организации

Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе взаимодействия региональных и местных… К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без учета…

Органы местного самоуправления

В отношении определения структуры органов местного самоуправления граждане России обладают полной самостоятельно­стью при условии обязательного… Несмотря на то, что первичное формирование структур орга­нов местного… Очевидно, что новая роль местного самоуправления в системе органов государственной власти ставит перед ним и новые…

Кадровая обеспеченность.

В качестве отдельной проблемы следует выделить необходи­мость обучения выборных лиц местного самоуправления. В на­стоящее время у подавляющего…

Взаимодействие муниципальных образований

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образо­ваний учрежден Конгресс муниципальных образований Россий­ской Федерации — единая…

Экономическое обеспечение

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения об­разования, здравоохранения,… Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное управление… Следует отметить, что, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного…

Основные проблемы и пути их решения

— отсутствие целостной системы государственного территори­ального управления; — неточность в определении компетенции уровней власти; — недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Наличие выборных органов местного самоуправления муници­пальных образований является обязательным. По действующему федеральному законодательству… Наименование органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного… Также в уставах прописываются основания и виды ответствен­ности органов местного самоуправления и должностных лиц…

ТИПЫ СТРУКТУР МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Сельский сход (городское собрание) Один из наиболее старых типов организации структуры управления, имеющий… Основное преимущество данной модели в том, что избиратели могут напрямую участвовать в управлении муниципальным…

Комиссия

Наибольшую эффективность данная структура управления по­казала в чрезвычайных ситуациях, когда централизация власти и полномочий увеличивает…

Совет — управляющий

Основным преимуществом такой структуры управления явля­ется профессионализм руководства муниципальным образованием; одновременно совет, представляя… В качестве недостатков модели «Совет — управляющий» следу­ет отметить… Совет — градоначальник (сильный совет —слабый мэр)

ВИДЫ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Политический контроль

Административный контроль

В системе территориальных органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью… Правовой надзор законности деятельности внутрирайонных муниципальных… Правовой надзор деятельности районов и муниципальных об­разований районного значения, муниципальных образований,…

Судебный контроль

Публичный контроль

Важным средством обеспечения публичного контроля является опубликование актов местного самоуправления. Это позволяет заинтересованным физическим и…

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Муниципальные должности муниципальной службы, замещае­мые путем заключения трудового договора, устанавливаются нор­мативными правовыми актами… Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного… Муниципальная служба выполняет связующую роль между государством и местным сообществом. Основная задача муници­пальной…

ТЕРРИТОРИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ

СИСТЕМА

ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ

Органы местного самоуправления должны содействовать соз­данию новых производств на территории муниципального образо­вания в целях укрепления своего… Необходимо поддерживать уже имеющиеся производства с це­лью сохранения рабочих… Одной из основных целей государственных органов власти и, в особенности, органов местного самоуправления, как власти,…

ТИПЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Другим ярко выраженным типом, возникшим в результате развития социально-экономического уклада, являются территори­ально-поселенческие муниципальные… В том случае, если поселение достаточно велико, обладает собственной… Хотя с точки зрения глобального повышения эффективности управления существование таких узкоспециализированных…

КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ

Можно выделить четыре основных этапа создания концепции развития. Анализ проблем: — выявление системных диспропорций и вызывающих их факторов;

Оценка возможных последствий

— достижения ранее сформулированных целей; — изменения состояния решаемых проблем территории; — возможного возникновения новых проблем и обострения существующих.

Выбор оптимальной стратегии

— эффективность использования ресурсов; — универсальность стратегии, т. е. возможность адаптации к изменениям во… — комплексность развития;

Введение

— Краткая историческая справка о регионе.

— Характеристика достигнутого уровня экономического и социального развития. Описание существующего и желаемого жизнестроя, образа жизни населения.

— Темпы развития по отраслям промышленного производства и социальной инфраструктуры, а также иные показатели разви­тия, включая демографические.

— Основные направления специализации входящих в состав территорий.

— Проблемы, их взаимосвязанность и актуальность решения.

— Основные цели, задачи и направления развития на плани­руемый период.

— В введении суммируются результаты анализа и определяют­ся исходные рубежи, с которых начнутся планомерные изменения, формулируются задачи социально-экономического развития ре­гиона.

Экономическое развитие региона

— Развитие промышленности.

— Транспортная инфраструктура, оптовые базы и склады.

— Капитальное строительство объектов промышленности и инфраструктуры.

— Основные источники материально-технического снабжения предприятий региона и направления вывоза и потребления про­дукции предприятий региона.

— Влияние научно-технического прогресса на экономику ре­гиона.

— Финансовый сектор в экономике региона.

Социальное развитие региона

— Повышение жизненного уровня населения. — Жилищное строительство и строительство объектов соци­альной… — Коммунальное обслуживание.

МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТ

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

Органы государственной власти Российской Федерации и ор­ганы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных… — регулируют отношения между бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации и… — участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных…

ДОХОДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в ме­стном бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных… — предоставление из фондов финансовой поддержки муници­пальных образований… — предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

Основные типы бюджетов

Таблица. Примерная структура бюджета

 

Расходы	Доходы
Текущий бюджет: Расходы на заработную плату; Материальные текущие затраты; Отчисления и субсидии; Расходы на оплату процентов по полученным ссудам; Прочие расходы.	Текущий бюджет: Налоги и сборы; Арендная плата; Квартирная плата; Проценты по выданным ссудам; Доходы от участия в капитале предприятий; Общие отчисления (дотации) субъекта Федерации; Прочие поступления.
Инвестиционный бюджет: Превышение текущих доходов над текущими расходами, а также инвестиционные доходы используются на инвестиционные расходы, в том числе на: Погашение займов и процентов по ним; Капиталовложения и инвестиции; Пополнение резервных фондов.	Инвестиционный бюджет: Отдельные налоговые поступления; Муниципальные займы; Субвенции субъекта Федерации на капиталовложения.

 

Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих операций объем поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько муниципальное образование окажется в состоянии достичь этого умелым ведением бюджета текущих операций для отчисления в инвестиционный бюджет, является важной характеристикой финансовых возможностей муниципаль­ного образования и свидетельствует о долгосрочной платежеспо­собности при привлечении займов и кредитов.

К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование муници­пального хозяйства (расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества) и инвестиционные отчис­ления третьим лицам, а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также осо­бые операции по финансированию, например, получение и пога­шение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.

Подобная структура, несмотря на определенную степень ус­ловности, позволяет четко определять и корректировать деятель­ность по основным направлениям развития муниципального хо­зяйства. Также представляется целесообразным использовать груп­пировку бюджетных статей на средства, направляемые на реали­зацию собственных полномочий органов местного самоуправления и на средства, направляемые для исполнения государственных полномочий, которые были делегированы вышестоящими органа­ми власти. Хотя подобные группировки не всегда могут приме­няться в чистом виде, их использование способствует более гра­мотной организации финансового планирования и бюджетного процесса.

Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Согласно действующему законодательству прогноз долгосрочного социаль­но экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и на основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проек­ты бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный финансовый план. План разраба­тывается на основе среднесрочного прогноза социально-экономи­ческого развития муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утвер­ждается и составляется в целях:

— информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

— комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;

— выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

— отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три го­да, из которых первый год — это год, на который составляется бюджет, а следующие два года — плановый период, на протяже­нии которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансо­вого плана является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классифи­кации.

Известно три основных типа бюджетов.

Линейно-объектный (постатейный) бюджет

В постатейном бюджете средства распределяются между определенными статьями или объектами расходов. Расходы на зара­ботную плату, оборудование,… Многие исследователи отмечают значительные недостатки ли­нейно-объектной… В частности, большинство специалистов отмечают, что такой бюджет сложно соотнести с целями. Данный подход не…

Исполнительный бюджет

В соответствии с данным подходом распределение затрат идет по видам деятельности, а не по статьям расходов. На основе новой концепции стал… Этот подход получил существенные преимущества перед кон­цепцией…

Таблица. Пример исполнительного бюджета

 

Виды работ	Затраты труда на единицу работы	Стоимость человеко- часа, руб.	Удельные расходы на единицу работ, руб.
			Зарплата	Материалы	Оборудование	Всего
Мойка светильников	0,2
Замена ламп	0,4
Окраска столбов	0,7
Ремонт электропроводки	0,9

Оптимальный уровень обслуживания:

Мойка светофоров — два раза в год

Замена ламп — один раз в год

Окраска столбов — один раз в два года

Ремонт электропроводки — один раз в два года

Число обслуживаемых светофоров: 2000 шт.

Мойка светофоров 2000 х 2 х 5 = 20 000 руб.

Замена ламп 2000 х 1 х 20 = 40 000 руб.

Окраска столбов 2000 х 0,5 х 23 = 23 000 руб.

Ремонт электропроводки 2000 х 0,3 х 38 = 22 800 руб.

Общие бюджетные расходы: 105 800 руб.

Однако опыт использования исполнительных бюджетов пока­зал ряд недостатков в их применении. Многие бюджетные оценки оказались менее точными, чем оценки, связанные с линейно-объектными бюджетами. Для руководства неясны основания пред­почтения какого-либо одного вида расходов другому. Не преду­сматриваются альтернативы, на базе которых можно было бы сде­лать лучший выбор. Другой сложностью для работников финан­совых служб является оценка качества работы. Точному измере­нию результатов деятельности препятствуют трудности, присущие исполнительному бюджету. Рассчитать объемы государственных закупок и расходы на содержание государственного аппарата до­вольно легко. Однако объективно и точно измерить результаты работы государственных служб очень сложно. Детализация и ка­тегоризация работ с целью выявления единиц их измерения часто затруднительны. Сбор соответствующих данных обычно произво­дится неаккуратно, поэтому данные оказываются ненадежными. Кроме того, система исполнительных бюджетов не ориентирована на решение долгосрочных проблем.

Программный бюджет

Программный бюджет обычно нацелен на длительную пер­спективу и является долгосрочным. Если исполнительный бюджет основывается на опыте прошлой… Программный бюджет больше подходит целям всеобъемлюще­го бюджетного… Программный бюджет организовывает бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить…

Пример программного бюджета

Бюджет программы профилактики дорожно-транспортных происшествий.

— Улучшение дорожной инфраструктуры. — Усиление контроля за нарушителями дорожного движения.   Подпрограмма Исполнитель Срок исполнения Расходы исполнителя …

Внебюджетные фонды

Для оптимального использования таких средств представи­тельные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды,… Среди наиболее часто используемых источников внебюджет­ных фондов… — обязательные платежи штрафов и пени с физических и юридических лиц, не подлежащие зачислению в местный бюджет…

Муниципальное заимствование

Органы местного самоуправления от имени местного сообщест­ва имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов… Совокупность долговых обязательств муниципального образо­вания является… Долговые обязательства муниципального образования не должны превышать 10 лет и могут существовать в форме:

Управленческие решения местных органов власти

Основными требованиями к управленческим решениям явля­ются: — своевременность; — обоснованность;

Особенности принятия политических решений

Принимаемые политические решения оказывают влияние не только на будущее состояние муниципального образования, но и на судьбу лиц, принимающих это… Принятие политических решений является важнейшим элемен­том преобразования… Как правило, выделяются следующие типы реализации реше­ний:

ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ КОНФЛИКТОВ И ИХ ОСНОВНЫЕ ТИПЫ

Объективное начало в возникновении конфликтов связано со сложной, противоречивой ситуацией. Нечеткое разделение полно­мочий, функций,… Объективность конфликтных ситуаций может быть подтвер­ждена тем, что конфликт… Устранение конфликтов, вызванных такими причинами, воз­можно только путем изменения объективной ситуации. В этих…

МОДЕЛИ РАЗВИТИЯ КОНФЛИКТОВ И МЕРОПРИЯТИЯ

ПО ИХ УРЕГУЛИРОВАНИЮ

Предметный спор. Между участниками возникают разногласия по какому-то конкретному вопросу. Так, это может быть расхож­дение во мнениях относительно… Формализация отношений. Для конфликтов, развивающихся по схеме формализации,… При возникновении разногласий стороны вместо поиска компромиссного решения переходят к расширению конфликта:…

Ведение муниципального хозяйства

— Прямое управление. — Муниципально-подрядная система. — Муниципально-арендная система.

Схема формирования и размещения муниципального заказа

	Сводный план муниципального заказа
		утверждение

 

Представительный орган местного самоуправления

Служба единого муниципального заказчика

 

		Договоры подряда муниципального заказа

Экономическая безопасность

Государство может обеспечить лишь защиту от наиболее важ­ных и крупных угроз. Население же в своей повседневной жизни сталкивается со значительно… Объектами экономической безопасности муниципального обра­зования являются… Объектом исследования экономической безопасности на муниципальном уровне является кругооборот расходов и доходов,…

Основные термины

административная жалоба— обращение в суд с жалобой на незаконность исполнительного административного правового акта с требованием его отмены; административная комиссия— орган местной администрации, осуществляющий… административное обжалование— форма защиты физических и юридических лиц от действий (бездействия) администрации в виде…

ЛИТЕРАТУРА

 

1. Punnett R. M. British Government and Politics. Aldershot, 1994, c. 405.

2. Кнемайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Го­сударство и право. М., 1995, № 4. с. 118.

3. Jensen H. Т. The Development of Local Government as An Element in the Political and Administrative System in Denmark. Roskilde, 1986, c. 19—20.

4. Источник: Совет Европы

5. Источник: Совет Европы

6. Stevens B.J. Comparing Public and Private-sector Productive Efficiency: an Analysis of Eight Activities // National Productivity Review. — 1984. № 3.

7. Customers Rate Refuse Services// Waste Age. — 1981. № 12.

8. Savas E.S. Privatization: The Key to Better Government. — Chatham House: Chatham, New Jersey, 1987.

9. Bailey R.W. Uses and Minuses of Privatization / Hanke S.H. (Ed.) Prospects for Privatization. — Academy of Political Science: New York, 1987.

10. Perry J.L., Babitsky T.T. Comparative Perfomance in Urban Bus Transit: Assessing Privatization Strategies // Public Admini­stration review. — 1986. V. 46. № 1.

11. Kamerman S.B., Kahn A.J. Child Care and Privatization un­der Reagen. — Princeton University Press: Princeton, New Jersey, 1989.

12. Gurin A. Governmental Responsibility and Privatization Ex­amples from Four Social Services. — Princeton University Press: Princeton, New Jersey, 1989. P. 188.

 

[1] Критерий – признак, на основании которого производится оценка, сравнение альтернатив, классификация объектов и явлений.

** Показатель – качественно-количественная характеристика социально-экономических явлений, объектов и процессов.