ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ

Органы власти всех уровней выполняют не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельностью и про­цессами на территории, но и осуществляют управление, развитием территории. Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием приоб­ретает все большую значимость. Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического регули­рования со стороны государства бессистемная деятельность хозяй­ствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить сти­хийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны проводить системное регулирование регионального развития. Целенаправленно оказывать с помощью имеющихся экономических, административных, информационных, правовых механизмов воздействие на условия, приоритеты и огра­ничения развития определенных территориальных образований с целью воспроизводства потенциала социально-экономической сис­темы территории.

Органы местного самоуправления должны содействовать соз­данию новых производств на территории муниципального образо­вания в целях укрепления своего экономического потенциала, уве­личения налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест.

Необходимо поддерживать уже имеющиеся производства с це­лью сохранения рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста экономического потенциала муниципального образования. Для этого целесообразно проводить мероприятия по рекламе местных производств, создавать местные зоны хозяйственного освоения для оптимального размещения предприятий, оказывать помощь по профессиональной подготовке, обучению, оказывать помощь при управлении, продаже или сдаче в аренду строений, предоставлять гарантии и поручительства по займам и т.п.

Одной из основных целей государственных органов власти и, в особенности, органов местного самоуправления, как власти, наи­более приближенной к гражданам, является обеспечение необхо­димых условий для жизнедеятельности населения. Набор важ­нейших типов потребностей граждан любого государства, которые реализуются в процессе их жизнедеятельности, практически не за­висит от отраслей специализации территории. Независимо от того, что производится на предприятиях, данный набор остается прак­тически неизменным и включает в себя такие потребности, как пи­тание, жилье, работа, духовное и физическое развитие, воспита­ние и обучение детей, специальное образование, охрана здоровья, различные материальные блага и услуги, транспортные средства для перемещения, средству связи для передачи и получения ин­формации и т.п.

С точки зрения органов управления на данный набор потреб­ностей населения накладывается ряд обязательных требований:

— полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;

— постоянство воспроизводства с качественными изменениями;

— комплексность (т.е. удовлетворение рациональных потреб­ностей должно быть сбалансированным, и низкий уровень удовле­творения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других).

Каждый тип потребностей населения можно представить в ви­де подсистемы, функцией которой является удовлетворение соот­ветствующей потребности. Диспропорции в развитии данных под­систем приводят к снижению реализуемости главной цели общест­ва. Нехватку продовольствия нельзя заменить избытком одежды. Соответственно, провал в развитии одной из функций восприни­мается обществом как неудачное развитие всего общества.

В системе можно выделить два вида материальных ресурсов: неперемещаемые (природные ресурсы, основные фонды, стацио­нарная инфраструктура и т.п.) и мобильные (капитал, оборудова­ние, технологии и т.п.), а также человеческие (не просто трудовые ресурсы, но лица, сознательно действующие в рамках установлен­ных социально-хозяйственных механизмов). Для эффективного функционирования системы необходима сбалансированность дан­ных трех факторов. Так, избыток неперемещаемых ресурсов и трудовых ресурсов при нехватке необходимого оборудования, тех­нологий, финансовых ресурсов, не только не будет способствовать развитию, но, наоборот, будет препятствовать эффективному функционированию системы. В частности, возникнет безработица, производственные фонды будут загружены не полностью, что уве­личит расходы общества на ликвидацию данных диспропорций. Аналогично нехватку квалифицированных кадров практически не­возможно восполнить избытком материальных ресурсов.

Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы, на­пример, строительство однотипных двухэтажных домов. После определенного накопления количественных изменений в системе возникает потребность в качественном развитии, в переходе на но­вый уровень. Так, когда двухэтажные дома перестают обеспечи­вать необходимую концентрацию населения, или свободного места для их строительства не осталось, возникает либо остановка в раз­витии поселения, либо начинается строительство многоэтажных домов, которые представляют качественно новый этап в развитии.

Развитие должно быть устойчивым, что подразумевает дли­тельность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории. Недо­пустимо, чтобы развитие осуществлялось за счет невосполняемой эксплуатации какого-либо из основных факторов — природных ре­сурсов, населения, существующих производственных фондов. В противном случае исчерпание данного фактора приведет к кризису развития с непредсказуемыми социально-экономическими послед­ствиями.

Научно обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих на определенной территории. Долгосрочный план развития любой территориальной социально-экономической системы оформляется в виде концепции развития, содержащей стратегии, т.е. совокупность принципиальных на­правлений долгосрочного развития. Главное назначение концепции — служить основой для принятия как краткосрочных, так и долго­срочных решений. Отсюда следует, что концепция не является ни планом, ни программой, ни прогнозом будущих действий. Одной из главных задач концепции является решение проблем системы. Поэтому цели и определяемые ими пути развития должны быть ориентированы на решение выявленных проблем развития. Исхо­дя из этого, концепция развития позволяет обеспечить единство решений, ориентируя их на повышение эффективности работы системы в целом. Когда общество находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их характер, возникает необ­ходимость в создании новой концепции.

Под проблемой понимается не просто нехватка или избыток какого-либо ресурса, но систематически воспроизводящаяся дис­пропорция между различными аспектами развития. При устойчи­вом воспроизведении системой на каждом новом этапе той или иной диспропорции, возникает необходимость во внешнем коррек­тирующем воздействии или в координации усилий всех элементов системы по устранению дисбаланса. К важнейшим типам проблем можно отнести:

1. Несоответствие в требованиях к развитию системы, как эле­мента вышестоящей системы и как целостной самостоятельной системы. Проблема возникает тогда, когда внешние цели, задавае­мые вышестоящим уровнем управления, вступают в противоречие с целями и потребностями населения нижестоящей системы.

2. Диспропорции между отдельными функциональными подсистемами, затрудняющие исполнение основных целей системы. Например, недостаточная развитость транспортной системы не по­зволит населению и грузам перемещаться по территории с необхо­димой оперативностью.

3. Диспропорции внутри подсистем, затрудняющие реализа­цию функций отдельных подсистем. Например, из-за очень малой доли общественного транспорта и высокой доли личного транс­порта транспортная система в целом работает недостаточно эф­фективно.

4. Несоответствие масштаба, качества и сложности организа­ционных структур системы масштабам или качеству ее развития. Если первые три проблемы можно отнести к разряду технических, имеющих решение в виде поддержания необходимых пропорций между функциональными подсистемами в рамках определенных безопасных параметров, то четвертая проблема существенно сложнее для выявления и нахождения ее решения. Она возникает в процессе развития системы, когда старые объекты инфраструкту­ры и организации не удовлетворяют возросшим потребностям. Например, в деревне, разросшейся до крупного поселения, для обеспечения нормальной работы будет недостаточно вырыть деся­ток новых колодцев, а потребуется использовать качественно но­вый элемент — водопроводную башню и систему водопровода. Также на каком-то этапе развития городу потребуется строитель­ство не новых медпунктов, а специализированных клиник.

В связи с усложнением социально-экономических систем и увеличением функций государства, в современном мире все боль­шее распространение получают сложные, многоуровневые системы управления. В подобных структурах основные элементы системы управления разделены на несколько уровней. Уровни управления представляют собой организационно обособленные элементы, вы­являемые в структурах территориального управления, например, субъект федерации, муниципальное образование. Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные элемен­ты тремя основными способами:

— через постановку целей к функции;

— через задание определенных ожидаемых результатов;

— через выдачу ограничений по ресурсам; элемент при этом сам осуществляет выбор оптимальных действий.

Между разными уровнями системы осуществляется разделение полномочий, ответственности и функций по вертикали власти. В рамках закрепленных за ними полномочий элементы системы имеют право самостоятельного принятия управленческих решений. Вышестоящий уровень управления имеет право вмешиваться в те­кущую деятельность нижестоящего уровня только в том случае, когда последний не справляется с выполнением своих функций. Элементы одного уровня управления могут напрямую взаимодей­ствовать между собой по решению своих задач, минуя вышестоя­щий уровень управления. Взаимодействие между уровнями системы за пределами существующего разделения полномочий и функ­ций (например, по вопросу делегирования определенной функ­ции) осуществляется на договорной основе.

Любой уровень территориального управления характеризуются выполнением некоторого объема конкретных, видов управленческих работ, т.е. можно говорить о принадлежности к каждому уровню структуры некоторого ряда конкретных функций. Сово­купность конкретных функций территориального управления яв­ляется основной характеристикой уровня управления. Первоосно­вой для их выделения являются цели и задачи каждого конкрет­ного уровня территориального управления. Каждый уровень фор­мирует свой вектор целей, согласующийся с векторами вышестоя­щих уровней. Среди основных задач можно выделить:

— создание и поддержание условий воспроизводства рабочей силы (социальная инфрастуктура, жилищное и коммунальное хо­зяйство);

— создание и поддержание благоприятных условий для нор­мального хозяйствования на территории (производственная ин­фраструктура, транспортная инфраструктура, связь);

— контроль за использованием природных ресурсов и состоя­нием окружающей среды.

Кроме того, все уровни управления должны:

— предоставлять населению социальные гарантии и обеспечи­вать основные конституционные права;

— регулировать использование различных механизмов хозяйствования;

— выступать как органы общественного, публичного предпринимательства, осуществляющие функции по организации и поддержанию бесприбыльных или малорентабельных, но необходи­мых для населения предприятий (например, коммунальное хозяй­ство);

— органы управления проводят политику развития отсталых районов территории (строительство промышленных предприятий, создание новых рабочих мест и т.п.);

— организацию посреднических, информационных, внедренче­ских и прочих услуг различным потребителям (предприятиям, и т.п.),

— проведение природоохранных мероприятий.

В качестве органов публичного предпринимательства органы территориального управления предоставляют, в основном, сле­дующие категории товаров и услуг:

— товары и услуги, специфика которых предопределяет невозможность их оказания с помощью рыночных механизмов (например, услуги правоохранительного характера), в подобных сферах частные фирмы могут предложить очень мало, и поэтому муниципальный сектор должен сам оказывать такие услуги и за­ставить каждого оплачивать их путем налогообложения;

— товары и услуги, попадающие под действие рыночного ме­ханизма, но предоставление которых с помощью рыночных меха­низмов с точки зрения общества в целом неэффективно из-за воз­никновения социальной несправедливости и дискриминации зна­чительных слоев населения (например, образование, культура, здравоохранение и т.п.); некоторые из граждан могут быть слиш­ком бедны, и поэтому потреблять определенных услуг меньше, чем того желало бы государство, в этом случае такие услуги должны предоставляться или финансироваться государством;

— товары и услуги, для которых неизбежна естественная монополия, проистекающая из технических особенностей самого то­вара или территориальной ограниченности рынка, а конкуренция приводит к нерациональности использования ресурсов (например, коммунальные услуги, энергетика и т.п.), в этом случае муници­пальная монополия необходима для того, чтобы предотвратить эксплуатацию своего положения частными фирмами путем уста­новления высоких цен и предоставления услуг низкого качества;

— такие услуги (например, вывоз мусора), которые предна­значены для решения санитарных, эстетических и др. проблем; если возложить функцию оказания подобных услуг на рыночные структуры, многие будут выбрасывать мусор на улицы и на поля, а не оплачивать вывоз мусора частными компаниями, поэтому му­ниципальный сектор должен взять выполнение этих функций на себя, либо нанять для их исполнения частные компании; в обоих случаях, как правило, эти услуги будут финансироваться через налогообложение или обязательные сборы.

Ориентация органов территориального управления на предо­ставление вышеперечисленных категорий товаров и услуг ни в ко­ей мере не запрещает им выходить на рынок в качестве произво­дителей иных товаров и услуг. Однако эта роль органов террито­риального управления для системы управления имеет второсте­пенный характер.

Поручение вышестоящими уровнями более низким властным уровням предоставлять потребителям некоторые коммунальные услуги имеет ряд преимуществ:

— позволяет варьировать качество и количество предоставляе­мых услуг в различных территориальных образованиях в соответ­ствии с потребностями местного населения, в то время как услуги, предоставляемые централизованно, скорее всего приведут к урав­ниловке;

— стимулирует эксперименты и инновации в сфере услуг, что будет способствовать сопоставлению различных режимов предо­ставления услуг.

Не все функции могут быть доверены муниципальному уровню управления. Местные органы власти могут не принимать в расчет последствия предоставления ими услуг, возникающих в отношении населения других районов. Поэтому передавать им функцию ока­зания услуг там, где это может повлечь за собой широкомасштаб­ные последствия, нецелесообразно. Кроме того, порой возникают ситуации, когда польза для соседних территориальных образова­ний от действий одного из муниципалитетов достаточно велика, но не принимается в расчет. В результате местные органы власти мо­гут предоставлять эту услугу в недостаточном объеме. Именно по­этому строительство магистральных дорог, крупных объектов ин­фраструктуры обычно осуществляется с максимальным учетом ин­тересов более крупных территориальных образований или даже национального правительства. Кроме того, муниципалитеты могут быть слишком малы для того, чтобы самостоятельно воспользо­ваться преимуществами масштабных экономических проектов.

Основные цели управления и категории предоставляемых то­варов и услуг в целом очерчивают круг деятельности системы тер­риториального управления и служат своеобразным критерием для формирования некоторой совокупности конкретных функций тер­риториального управления.

Задача приспособления деятельности органов управления к запросам населения требует выполнения функции исследования и анализа потребностей граждан и хозяйствующих субъектов. Функция планирования позволяет решать задачу обоснованного определения основных направлений развития и источников ресур­сов для их обеспечения. Задачи налаживания организационных отношений между различными структурными подразделениями решаются путем функций организации, распорядительства, коор­динации, регулирования. Задача по проверке эффективности деятельности, сравнению полученных результатов с плановыми осу­ществляется через функцию контроля. В целом, содержание функций на каждом уровне территориального управления обу­словлено спецификой задач, которые выполняются на соответст­вующем уровне.

Объектами управленческой деятельности могут являться подведомственные организации, частные компании и предприятия, население территории и др. Элементы и параметры хозяйственной деятельности определяют содержательную специфику управленче­ского воздействия органов территориального управления. Так, к элементам и параметрам можно отнести планы и программы соци­ального и экономического развития, бюджет определенной терри­тории, ставки налогов и т.п.

Распределение конкретных функций в структурах территори­ального управления следует проводить с учетом системы террито­риального управления в целом. Формирование и распределение функций и задач по уровням структуры территориального управ­ления должно идти как снизу, от объекта управления, так и свер­ху, от субъекта управления. Сверху распределение функций про­исходит исходя из глобальной, целевой функции вышестоящего уровня управления территориальной структуры с последующим формированием целей для нижестоящих уровней; при движении снизу распределение функций осуществляется исходя из конкретных местных задач, требующих своего разрешения. Задачи, кото­рые нижестоящий уровень управления не способен эффективно решить самостоятельно, передаются вышестоящему уровню управ­ления.

Под распределением функций и задач не следует понимать простое делегирование полномочий от вышестоящих уровней к нижестоящим и обратно. Данный процесс представляет собой со­вместную работу представителей разных уровней территориально­го управления, населения по разграничению и согласованию за­дач, функций между уровнями территориального управления. Практика показала, что бессистемный процесс заключения дого­воров о разграничении полномочий между, двумя отдельно взяты­ми уровнями управления - Федеральным центром и отдельно взя­тыми субъектами Федерации без учета интересов остальных уров­ней и субъектов управления, снимая некоторую политическую напряженность, одновременно усугубил существующие противоречия в сфере управления.

При преимущественно централизованном формулировании функций и задач возникает опасность придания структуре лишних или неосуществимых функций, излишней бюрократизации верх­них уровней системы управления. В то же время, при децентрали­зованном формулировании функций и задач возникает опасность игнорирования важных стратегических целей и задач вследствие невозможности отдельной части системы охватить и осознать цели системы в целом и концентрации усилий лишь на выполнении ме­стных функций.

Встречное движение в формировании и распределении конкретных функций в структурах территориального управления должно происходить при приоритете или при равноправии движения от нижестоящих уровней управления. То есть, распределение функций в целом идет снизу вверх при корректировке этих функ­ций на общие цели структуры, задаваемые сверху.

При распределении следует исходить из того, что в сферу обязательной компетенции органов управления не должны входить функции, которые не отвечают целям территориального управле­ния и которые реализуются через рыночные отношения самостоя­тельными хозяйствующими субъектами.

В связи с этим, основным правилом распределения множества функций в структурах территориального управления выступает принцип субсидиарности, согласно которого распределение функ­ций в любом случае необходимо начинать с исследования возмож­ности их реализации частными производителями, в случае их не­эффективности — нижним уровнем территориальной структуры управления, наиболее приближенным к населению и т.д.

Наличие определенной функции у соответствующего уровня территориального управления обусловливается, как указывалось выше, невозможностью или неэффективностью (и даже разрушительностью) ее реализации через рыночные отношения или ниже­стоящими уровнями управления. В то же время со стороны пред­приятий, населения существует потребность в осуществлении та­кой функции на данной территории. При этом населению безраз­лично, каким уровнем территориальной структуры управления эта потребность будет удовлетворяться.

Следует учитывать ряд важных положений, характеризующих взаимоотношения между уровнями управления:

— верхний уровень управления должен иметь дело с более крупными подсистемами или с более широкими аспектами деятельности территориальной системы хозяйства в целом;

— верхний уровень имеет дело с более долгосрочными аспек­тами поведения территориальной системы;

— функции на верхних уровнях менее структурированы и детализированы, содержат больше неопределенностей и более труд­ны для формализации;

— период принятия решений по функциям для верхних уров­ней управления больше, чем для нижних уровней;

— в деятельности верхних уровней в большей мере осуществ­ляются функции координирования и согласования, а деятельность нижних уровней характеризуется преимущественно выполнением оперативно-хозяйственных функций.

Таким образом, мы выделили основные критерии отнесения конкретной функции к определенному уровню управления. Кри­терии дополняются количественными характеристиками, которые должны удовлетворять как потребителей результатов реализации конкретной функции (объектов управления), так и тот уровень структуры территориального управления, который реализует функцию (субъект управления).

Потребность объектов управления характеризуется степенью удовлетворенности при реализации конкретной функции по количественным, качественным, временным, территориальным, стоимостным и другим параметрам реализуемой функции. Основной оценкой возможности реализации определенной функции со сто­роны субъекта управления, т.е. соответствующей структуры тер­риториального управления, является уровень компетенции при реализации функции, который характеризуется достаточностью информационных, финансовых, материальных, трудовых ресур­сов. Кроме того, важной оценкой ее со стороны субъекта управле­ния является оценка экономической и технической эффективности реализации конкретной функции.

Таким образом, можно сформулировать основные принципы, которые необходимо соблюдать при распределении функций меж­ду уровнями структуры территориального управления:

— принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной функции территориального управления к потребителю функции;

— принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уровня управления, реализующего функцию, должны быть необходи­мыми и достаточными для ее эффективной реализации;

— принцип соответствия полномочий и ответственности, (т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но не должна быть и меньше этих полномочий;

— принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация кон­кретной функции на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми информаци­онными, материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

После формулирования множества конкретных функций территориального управления можно перейти к их распределению между уровнями структуры территориального управления.

Распределение функций проводится преимущественно на осно­ве использования экспертных методов оценки в соответствии с установленными принципами. При оценке возможности эффектив­ной реализации функций на определенном уровне управления тре­буется учитывать неодинаковые характеристики территориальных единиц одного уровня, например, характеристики Нижнего Нов­города и Биробиджана. Чем выше статус административно-территориального образования и чем больше численность населе­ния, тем больше функций не передается наверх, а остается на конкретном уровне территориальной организации управления. Чем больше экономическая и социальная развитость конкретных территориальных единиц, тем больше функций, касающихся раз­вития, остается в компетенции органа управления данной террито­рии.

Сначала определяется необходимость управления конкретной функцией со стороны системы территориального управления, то есть когда реализация функции без вмешательства органов терри­ториального управления невозможна. Если такая необходимость существует, то далее оценивается возможность реализации каждой функции на различных уровнях системы территориального управ­ления, двигаясь от нижних уровней к верхним. При этом оценка эффективности реализации конкретной функции на каждом уровне структуры определяется по различным показателям техниче­ской и экономической эффективности. Конкретная функция за­крепляется за тем уровнем структуры, который имеет возможность обеспечить наибольшую эффективность реализации.

Периодически необходимо проводить экспертную оценку сте­пени удовлетворенности объекта управления реализацией каждой конкретной функции территориального управления и эффективно­сти ее осуществления. В случае необходимости функции должны делегироваться на тот уровень управления, который сможет вы­полнять их более эффективно.