ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

Формирование и использование местных финансов осуществ­ляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», «Бюджетным кодексом Российской Федера­ции», а также другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными правовыми актами муниципальных органов местного самоуправления.

Органы государственной власти Российской Федерации и ор­ганы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных финансов:

— регулируют отношения между бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации и местными бюджетами, а также между феде­ральным бюджетом и местными бюджетами — в рамках федераль­ных целевых программ;

— участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных про­грамм;

— распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осу­ществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

— разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

— оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

— осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации и законодательства субъектов Российской Фе­дерации.

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспече­ния эффективной деятельности. В целом, содержанием финансо­вых гарантий органам местного самоуправления является процесс формирования доходов муниципальных образований, порядок их распределения и контроль за использованием. Важнейшей гаран­тией является гарантия финансовой самостоятельности, происте­кающая из распределения власти и полномочий в государстве.

Гарантия финансовой самостоятельности в вопросах местных органов власти включает в себя наличие собственных источников доходов и независимое ведение бюджета под правовым контролем вышестоящих уровней власти.

В интересах государства на финансовую самостоятельность ме­стных органов власти накладываются необходимые ограничения. Так, муниципальное образование должно следовать основным на­правлениям общегосударственной политики. Могут устанавливать­ся определенные ограничения на отдельные параметры местных бюджетов, например, максимальный объем заимствований. Также устанавливаются пределы полномочий местных властей взимать налоги. Однако ограничения финансовой самостоятельности му­ниципальных образований не должны препятствовать эффектив­ному функционированию местной финансовой системы.

От того, насколько эффективно финансовое управление на уровне местного самоуправления, во многом зависит своевремен­ность выплаты заработной платы, наличие электричества, воды и тепла в домах, т.е., фактически, все вопросы жизнеобеспечения населения, и в конечном итоге — социальная стабильность. Учи­тывая высокий уровень ответственности за управление обществен­ными средствами при осуществлении финансовой политики важно руководствоваться методами научного управления финансами.

В процессе управления муниципальными финансами выделяет­ся несколько функций. На первоначальном этапе на основе дан­ных финансового анализа проводится финансовое планирование. Одновременно в соответствии с действующим бюджетным процессом осуществляется работа по формированию бюджета. Следует отметить, что данные функции не должны осуществляться одним и тем же структурным подразделением органов местного само­управления, так как в таком случае при составлении финансового плана и бюджета долгосрочные интересы развития муниципально­го образования будут подчинены сиюминутным интересам. Также для эффективного управления финансами необходимы контроль­но-ревизионные органы, занимающиеся проверкой расходования бюджетных средств соответствующими бюджетными органами, а также достоверность и точность данных, предоставляемых органа­ми финансового планирования.

Финансовое планирование является одной из важнейших функций управления финансами. Подготовку и согласование фи­нансовых планов осуществляют исполнительные органы местного самоуправления, на основе приоритетов, установленных законода­тельным органом местного самоуправления. Приоритеты опреде­ляются на основе анализа текущего состояния и перспектив разви­тия муниципального образования. Разработку финансового плана целесообразно проводить параллельно с бюджетом, так как это позволяет своевременно учитывать и согласовывать возникающие корректировки. Непосредственно утверждение бюджета муници­пального образования должен осуществлять законодательный ор­ган местного самоуправления, представляющий интересы населе­ния. Финансовый план представительным органом власти обычно не утверждается, а используется, как документ, обосновывающий предлагаемый проект бюджета.

Финансовое планирование подразделяется на перспективное и текущее. На стадии перспективного планирования определяются основные стратегические направления и приоритеты развития. При этом перспективные планы должны ежегодно корректиро­ваться в соответствии с произошедшими изменениями.

Важнейшим элементом финансового управления органов мест­ного самоуправления является бюджет. Необходимость составле­ния местных бюджетов обусловлена наличием собственных пред­метов ведения, требующих осуществления хозяйственной деятель­ности. Если бы местные органы власти являлись просто предста­вителями вышестоящих органов власти, составление самостоятель­ного бюджета было бы не нужным. Такие органы власти работали бы в рамках утверждаемой вышестоящим органом власти сметы расходов на определенные нужды, однако при таком подходе ме­стные власти скорее всего не были бы заинтересованы в оптимиза­ции расходов.

С развитием местного самоуправления для повышения эффек­тивности деятельности возникла необходимость разработки и ис­пользования самостоятельных местных бюджетов — утверждаемых нормативным актом планов финансовой деятельности на опреде­ленный период, представляемых в форме описи расходов и дохо­дов, сгруппированных по определенным признакам. Формирова­ние и исполнение местного бюджета осуществляются органами ме­стного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет становится из обычной сметы дохо­дов и расходов важнейшим инструментом реализации планов раз­вития муниципального образования.

Согласно принципа самостоятельности бюджетов муниципаль­ных образований, местные органы власти имеют право осуществ­лять бюджетный процесс, который представляет собой планирова­ние, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.

Представительные органы местного самоуправления самостоя­тельно осуществляют:

— установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отче­тов об исполнении местных бюджетов;

— составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление кон­троля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

— определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

— определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

— определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

— осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Органы государственной власти гарантируют:

— право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

— право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств ме­стных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения рас­ходов;

— компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской, Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местных бюджетов должно осуществляться пу­тем применения единой методологии, государственных минималь­ных социальных стандартов, социальных норм, нормативов мини­мальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых органами государственной власти. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации.

Контроль за бюджетной практикой муниципальных образова­ний со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюд­жет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При отсутствии обязательного расхода в обнародованном бюджете, надзорный орган требует от местного совета внести этот расход в бюджет в течение одного месяца с даты представления. В противном случае, дело может быть передано на судебное рас­смотрение.

В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года, ежемесячно в размере од­ной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Муниципальный бюджет должен быть утвержден не позднее 31 марта наступившего бюджетного года. Если бюджет не был утвержден до 31 марта в связи отсутствием у представительного органа необходимых сведений, то в этом случае бюджет должен быть принят в течение двух недель после получения сведений. В противном случае суд может принять решение о приостановлении действия полномочий представительного органа местного само­управления в бюджетной сфере. Решение суда будет являться основанием для рассмотрения законодательным органом государст­венной власти субъекта Российской Федерации вопроса о досроч­ном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, одновременном назначении новых выборов, со­гласно закона субъекта Российской Федерации.

Если бюджет еще не принят и не опубликован к началу фи­нансового года, то до утверждения бюджета муниципальное обра­зование может осуществлять только те расходы, к которым его обязывает закон, или которые нельзя откладывать для дальнейше­го решения необходимых задач. Можно продолжать начатые ра­нее строительные работы и постоянные закупки. Для покрытия расходов можно взимать налоги и сборы по прошлогодним став­кам, а также брать кредиты до одной двенадцатой прошлогоднего кредитного полномочия в месяц.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении распорядителя кредитов со стороны представительного органа власти, осуществляется в форме ознакомления депутатов с дея­тельностью администрации, обычно в форме отчета главы админи­страции, в результате обсуждения которого могут быть внесены изменения в бюджет, а также в форме утверждения советом пред­ставительного органа власти операций, предусмотренных бюджет­ными оговорками в отношении займов, заключения крупных кон­трактов, продаж муниципального имущества и т.п. Контроль исполнения бюджета со стороны прокуратуры подчиняется принци­пу законности в отношении собственных расходов муниципального образования (контроль целесообразности решений в ходе испол­нения бюджета в пределах собственных полномочий органов мест­ного самоуправления не допускается). В отношении финансирова­ния расходов органов местного самоуправления по исполнению делегированных государственных полномочий, орган государст­венного надзора обладает неограниченным правом контроля как законности расходов, так и целесообразности их. Контроль закон­ности и целесообразности решений, принимаемых в ходе исполне­ния бюджета, в пределах собственных полномочий органов мест­ного самоуправления осуществляет ревизионная служба муници­пального образования.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении бухгалтера, сводится к контролю его деятельности со стороны распорядителя кредитов. Данный контроль обычно осуществляет­ся в форме еженедельного направления бухгалтером распорядите­лю кредитов отчета о свободных средствах в разрезе расходных статей бюджета и в форме ежемесячного баланса счетов.

После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период представительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные про­гнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распо­рядителем кредитов. Расчет составляется на основе администра­тивной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позво­ляет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету при­лагаются результаты актов проверок, ревизий. Отказ представи­тельного органа власти одобрить административный расчет не ве­дет к автоматической необходимости отставки распорядителя кре­дитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального обра­зования.

Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов. Сведения об ис­полнении местного бюджета за истекший финансовый год подле­жат обязательному опубликованию.