Муниципальное заимствование

В настоящее время в России наиболее распространенным ис­точником покрытия инвестиционных расходов остается муници­пальное заимствование. Муниципальные заимствования — займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте Рос­сийской Федерации, по которым возникают долговые обязательст­ва органа местного самоуправления как заемщика или гаранта по­гашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте Рос­сийской Федерации.

Органы местного самоуправления от имени местного сообщест­ва имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически не целесообразно. Финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов. Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования и 'выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образования, если уставом муниципального образования не установлено иное.

Совокупность долговых обязательств муниципального образо­вания является муниципальным долгом.

Долговые обязательства муниципального образования не должны превышать 10 лет и могут существовать в форме:

— кредитных соглашений и договоров, заключенных муници­пальным образованием;

— муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

— договоров о предоставлении муниципальных гарантий, до­говоров поручительства муниципального образования по обеспече­нию исполнения обязательств третьими лицами;

— долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местно­го самоуправления.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не несут ответственности по долговым обязательствам муници­пальных образований, если указанные обязательства не были ими гарантированы. Муниципальные образования не отвечают по дол­говым обязательствам Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации, если соответствующие обязательства не были ими гарантированы.

В местном бюджете должен быть установлен верхний предел муниципального долга. При этом предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления, пре­дельный объем заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансиро­вание дефицита местного бюджета, предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году, сроки погашения долговых обязательств органов местного само­управления не могут превышать значений, установленных Бюд­жетным кодексом Российской Федерации. Предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Муниципальные ценные бумаги могут выпускаться исключи­тельно в целях финансирования инвестиционных расходов муни­ципального образования (для капиталовложений, мер по содейст­вию капиталовложениям и для консолидации долгов) в случаях и объемах, предусмотренных местным бюджетом. Выпуск муници­пальных ценных бумаг и исполнение обязательств по ним обеспе­чивается резервным муниципальным имущественным фондом и средствами местного бюджета, предусмотренными для финансиро­вания инвестиционных расходов.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг допускается только в случае утверждения решением органа местного самоуправления в бюджете на текущий финансовый год предельного размера муни­ципального долга и предельного объема заемных средств, направ­ляемых муниципальным образованием в течение текущего финан­сового года на финансирование бюджетного дефицита. В составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение имеющегося долга, расходы на обслуживание соответствующего государственного долга и муниципального долга в текущем финансовом году.

Если при исполнении местного бюджета расходы на обслужи­вание муниципального долга превышают 15% расходов его бюдже­та, а также в случае превышения предельного объема заемных средств, когда муниципальное образование не в состоянии обеспе­чить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти субъекта Российской Федерации может применить следующие меры: назна­чить ревизию местного бюджета, передать исполнение местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации, или принять иные меры, предусмотрен­ные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Муниципальные образования могут предоставлять гарантии юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. Муниципальные гарантии предоставляют­ся уполномоченным органом местного самоуправления. При пре­доставлении муниципальной гарантии соответствующий финансо­вый орган обязан провести проверку финансового состояния полу­чателя указанной гарантии. Представительный орган может пору­чить контрольному органу муниципального образования провести проверку финансового состояния получателя государственной или муниципальной гарантии. В договоре о предоставлении государст­венной или муниципальной гарантии должно быть указано обяза­тельство, которое ею обеспечивается. В бюджете должен быть ус­тановлен верхний предел общей суммы муниципальных гарантий, а также перечень гарантий на сумму, превышающую 0,01% расхо­дов соответствующего бюджета.

Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав муниципального долга как вид долгового обязательства. При ис­полнении получателем гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается муниципальный долг, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Соответст­вующий финансовый орган ведет учет выданных гарантий, испол­нения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, а также учет осуществле­ния платежей по выданным гарантиям. На основании данных это­го учета представительному органу власти представляется подроб­ный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обес­печенных указанными гарантиями, и осуществлении платежей по выданным гарантиям.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАБОТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

В условиях, когда у местных органов власти нет возможности существенно увеличить доходную часть бюджета, а непосредствен­ное сокращение расходов с социальной точки зрения неприемлемо, для муниципалитетов остается возможность сокращения расходов за счет повышения эффективности деятельности. Это сложный путь, требующий много усилий и внимания, результаты часто проявляются не сразу, эффект может носить краткосрочный ха­рактер. Однако это важнейшее направление работы местных орга­нов власти, требующее постоянного контроля.

Информация об эффективности деятельности позволяет муниципальным служащим, представительным органам власти, общест­ву держать под контролем работу муниципальных служб, оцени­вать результаты того, как используются общественные средства. Если эффективность оценивается в динамике, то пользователь ин­формации может следить за улучшением или ухудшением поло­жения дел и их текущим состоянием. Оценив эффективность кон­кретного вида деятельности, руководитель муниципальной службы поймет, на что необходимо обратить внимание и как действовать, а затем те же оценки покажут, улучшаются ли результаты благо­даря выбранным мерам.

Необходимость отчитываться за эффективность деятельности служит и для мотивации, особенно если контрольные показатели устанавливаются заранее и фактически достигнутые результаты сверяются с ними. Это требует особенно осторожного подхода к выбору показателей эффективности деятельности. Использование некорректного показателя может привести к тому, что исполните­ли будут пытаться путем искусственных манипуляций создавать видимость увеличения производительности работы, хотя на самом деле эффективность может оставаться на том же уровне или даже ухудшиться. Существует множество характеристик эффективности. В общем виде все показатели измерения эффективности могут быть разделены на технические и экономические.

Техническая эффективность обычно определяется с точки зре­ния достижения целей деятельности. Такой подход, позволяет формулировать критерии эффективности и ставить цели по их достижению. Понятие технической эффективности для муниципа­литетов предполагает, что критерии оценки должны отражать сте­пень соответствия деятельности муниципальных служб потребно­стям населения.

При подобном подходе техническая эффективность оценивает­ся путем изучения общественного мнения, которое показывает, на­сколько удовлетворены муниципальными услугами обслуживае­мые слои населения и население в целом. Кроме того, необходимо путем опросов оценивать побочные негативные для общества по­следствия, т.е. не возникают ли в связи с деятельностью муници­пальных служб новые запросы или проблемы. Для сравнительной оценки и анализа важно, чтобы показатели технической эффек­тивности были разделены по районам, типам строений, демографическим признакам обслуживаемого населения (пол, возраст, национальность, доход), характеристикам обслуживаемых юриди­ческих лиц и т.п. Это облегчает анализ потребностей и помогает планировать работу в соответствии с нуждами населения.

Использование только количественных технических показате­лей может привести к неверным заключениям, если они не отра­жают качества работы. Так, техническая эффективность работы общественного транспорта зависит от множества факторов: числа перевезенных пассажиров, безопасности, удобства, скорости поез­док, оперативности и надежности обслуживания и др. Например, бригада дорожных рабочих, через короткое время снова вызвана на место, чтоб заделать ту же выбоину, которую она плохо заде­лала в прошлый раз. Информационная система, принятая большинством служб, засчитает в качестве результата работы две по­чинки, тогда как на самом деле дорога отремонтирована один раз. Получается, что плохая работа повышает эффективность бригады в два раза по сравнению с хорошей.

Основной способ решения проблемы — вместе с количествен­ными показателями технической производительности приводить соответствующие качественные показатели, показывающие качество услуг, например, число допущенных ошибок. Если речь идет о ремонте дорог, о качестве можно судить по числу заделанных трещин, которые не открылись вновь за определенное количество дней после ремонта. Необходимо использовать контроль качества, гарантирующий, что каждая единица продукции соответствует су­ществующим стандартам и нормам. Для контроля качества иногда требуется дополнительная информация, которую можно получать путем выборочных проверок. Одновременное использование пока­зателей количественной и качественной оценки позволяет проана­лизировать, не происходит ли рост эффективности за счет сниже­ния качества работы.

Важная качественная характеристика технической эффектив­ности многих услуг — оперативность, отражающая время реагиро­вания на срочный вызов или запрос, соответствие установленному графику или срокам выполнения работы по удовлетворению за­проса. Оперативность неотложных служб — милиции, пожарных, скорой медицинской помощи обычно оценивается в минутах с мо­мента вызова или сообщения до прибытия на место. Кроме сред­него времени реагирования может применяться еще один критерий — процент случаев, когда помощь была оказана в течение опреде­ляемого внутренним нормативом времени. Показатели оперативно­сти аварийно-ремонтных служб зависят от конкретных обстоя­тельств. Одним дорожно-ремонтным службам ставится задача как можно быстрее заделывать каждую выбоину, другим — начинать работу немедленно только в случае угрозы для безопасности до­рожного движения, а прочий ремонт вести в такое время, чтобы не создавать излишних препятствий движению транспорта.

Помимо различных количественных и качественных критери­ев, техническая эффективность часто зависит от конечного резуль­тата деятельности по оказанию услуг.

При оценке технической эффективности муниципальные служ­бы используют преимущественно показатели, поддающиеся пря­мому измерению — число задержанных лиц из объявленных в ро­зыск, число профилактических инспекций, единицы выполненной работы, даже если они не отражают конечного результата работы для общества. Очень сложно оценивать косвенные результаты, например, эффективность профилактической деятельности, по­скольку подсчитать, сколько аварий, пожаров, преступлений и т.п. было предотвращено благодаря этой деятельности, практиче­ски невозможно. Однако очевидно, что профилактические работы приносят значительную экономию расходов, поскольку избавляют общество от будущих затрат на устранение негативных последст­вий.

Пожарные службы выполняют важную функцию по локали­зации очагов возгорания. Без вмешательства пожарных огонь мог бы беспрепятственно уничтожать материальные ценности на боль­ших площадях, перекидываясь со строения на строение. Кроме то­го, пожарные часто осуществляют функции по спасению людей, проводят разъяснительную работу, следят за соблюдением правил противопожарной безопасности. Органы правопорядка, благодаря патрулированию, оперативно-розыскным мероприятиям, преду­преждают правонарушения, что позволяет предотвратить матери­альные и людские потери. Профилактическое медицинское обслу­живание населения позволяет выявить заболевания и вылечить их на ранней стадии, снизив затраты клиник. Своевременный теку­щий ремонт, покраска, регулярная инспекция снижают необходи­мость капитального ремонта и реконструкции.

Наиболее распространенный способ оценки эффективности деятельности муниципальных служб заключается в сопоставлении данных по объему полученной продукции к численности рабо­тающих и затратам. По отдельным работам могут дополнительно представляться данные по качественным характеристикам услуг, в частности, по их оперативности, эффективности. Этих показателей обычно вполне достаточно для руководителей нижнего звена, где численность штата и бюджет в целом остаются стабильными на протяжении года. Однако для высшего руководства, выборных должностных лиц и общества такой набор данных не позволяет должным образом оценить огромный объем информации и про­следить за тенденциями производительности.

Показатели производительности вычисляются обычно как соотношение полученного результата с затратами труда, капитала или энергии, или как соотношение полученного результата с сово­купностью всех затраченных ресурсов — труда, капитала и по­требляемых услуг. Хотя последний подход, известный как кон­цепция многофакторной производительности, считается более пра­вильным, наибольшую популярность получило использование показателей трудозатрат. Во-первых, трудозатраты составляют около 70% всех расходов государственных и муниципальных органи­заций, а во-вторых, получить достоверные данные, необходимые для расчета многофакторной производительности обычно затруд­нительно.

В целом, оценка затрачиваемых ресурсов производится путем калькуляции затрат на все ресурсы, затраченные на получение ре­зультатов. При оценке затрат на трудовые ресурсы прежде всего следует учитывать затраты на уровне непосредственных исполни­телей, дающих конкретный продукт. Если служащий выполняет несколько обязанностей по разным видам деятельности, которые дают разные результаты и существенно отличаются по затратам труда, надо отдельно оценивать производительность по каждому из них. При подсчете затрат надо учитывать денежную стоимость комплектующих, материалов, оборудования, зданий и сооруже­ний, приходящихся на каждый вид деятельности. При учете стои­мости капитального оборудования, зданий и сооружений их не следует включать в общие затраты за тот год, когда были сделаны капиталовложения, так как в таком случае получится искаженная оценка производительности. Капитальные затраты нужно распре­делять равномерно в течение всего срока службы.

Оценка результата является наиболее сложным делом в анали­зе производительности, провести ее в государственном секторе го­раздо труднее, чем в частном. Поскольку многие муниципальные службы не производят товары, результат их деятельности бывает сложно выявить и количественно определить.

Существенную сложность представляет и то, что оценка ре­зультата муниципальных служб должна содержать и показатель качественного воздействия на население, пользующееся услугами.

Выбирая критерии оценки результата деятельности муници­пальных служб, необходимо определить конечные, с точки зрения службы, единицы. Выделяемые единицы должны отвечать сле­дующим требованиям:

— относительно простой и достоверный учет;

— достаточная однородность;

— незначительно изменяться со временем;

— возможность отражения качественных характеристик;

— отражать основные выполняемые службой работы.

Для сравнения показателей производительности различных служб и подразделений критерии деятельности и единицы полу­чаемого результата должны быть достаточно детализированы, что­бы можно было сравнивать однородные классы услуг. Если ре­зультаты не отражают разницы в качестве, или часто меняются, то полученные показатели по разным службам и подразделениям не могут корректно сопоставляться между собой.

Большинство оценок результата не отражают качественные характеристику услуг. Поэтому повышение ценности результата для потребителя, не связанное с изменением процесса производства обычно не получает должного внимания. Расширение объема му­ниципальных услуг за счет снижения качества не может рассмат­риваться как повышение производительности. Сокращение же объема оказываемых услуг с целью повышения качества при тех же затратах не обязательно должно рассматриваться как падение производительности. При оценке производительности значительно отличающиеся по качеству результаты следует рассматривать как разные.

Для оценки многих муниципальных услуг можно применять нормативы труда — нормы времени, за которое должна быть сде­лана конкретная работа, или стандартное количество единиц рабо­ты, которая должна быть выполнена в отведенную норму времени. Нормативы труда полезны только в тех случаях, когда произво­дится стандартная продукция или получаются стандартные изме­римые результаты, например, при ремонтных работах, а также когда выполняются повторяющиеся стандартные операции.

Различные нормы и нормативы могут применяться:

— для разработки прогнозов и планов;

— для текущего контроля состояния исследуемого объекта на предмет выполнения или превышения норм расхода сырья на еди­ницу продукции;

— в последующих исследованиях для контроля и диагностики причин отклонений в результатах работы.

В своей совокупности нормы служат расчетной базой для планирования и организации работ, являются основой учета и кон­троля за использованием ограниченных ресурсов.

Исходя из технико-экономических норм определяется потреб­ность в оборудовании, материалах. Нормы по труду являются основой для исчисления заработной платы. Выполнение норм служит важнейшим показателем при оценке работы каждого звена и отдельного работника.

Под нормой понимаются максимально допустимые затраты ра­бочего времени на единицу продукции, вид работы, либо минимально допустимый выход полезного эффекта на единицу затра­чиваемого ресурса.

Нормативом является составляющая нормы, характеризующая микроэлемент затрат производственных и трудовых ресурсов. Под нормативом также понимается укрупненная величина, рассчитан­ная по отношению к комплексному показателю.

Нормы и нормативы, используемые в практике муниципально­го управления, должны быть обоснованными и системными, охва­тывать всю совокупность используемых ресурсов. Обоснованность норм определяется правильным выбором объекта нормирования, вида нормы и научным методом ее установления.

Нормативы могут группироваться по объекту нормирования, периоду действия! масштабу применения, степени детализации. По объекту нормирования различают нормы, регламентирующие ис­пользование различных видов ресурсов и направлений работы. Отдельно выделяют нормы по труду; использованию орудий тру­да, ресурсов; организации производственного процесса в целом.

Нормы качества конечного продукта утверждают допуски на параметры, характеризующие потребительские свойства продук­ции. По периоду действия выделяются оперативные, среднегодо­вые и плановые нормы. По степени детализации различают нормы на операцию, на услугу, нормы на группу или организацию.

Групповые нормы устанавливаются на основе индивидуальных норм как средневзвешенной величины. Эти нормы устанавливают­ся на группу услуг в натуральном или стоимостном выражении и используются при планировании.

Нормы на организацию устанавливают обезличенные затраты на условный вид продукции. Их используют при оценке эффек­тивности работы службы или организации, укрупненного анализа использования ресурсов для прогнозных расчетов.

Система производственных норм не имеет универсального ха­рактера. В различных организациях, службах, предприятиях имеются свои особенности в номенклатуре применяемых норм, в методах их определения. Обоснованность норм и нормативов за­висит во многом от методов их разработки. При опытном методе норма определяется на основе наблюдения за выполнением анало­гичных работ или оказанием однотипной услуги в предшествую­щий период времени.

При опытно-статистическом методе используются статистиче­ские данные о затратах рабочего времени или количестве оказан­ных услуг в единицу времени, затратах материалов на единицу конечного продукта и др.

При расчетно-техническом методе нормы устанавливаются на основе расчетов, определяющих потребность времени и ресурсов на изготовление единицы конечного продукта, согласно техниче­ских государственных стандартов.

При аналитически-расчетном методе одни элементы нормы определяются техническим расчетом, а другие — на основе анализа передового опыта и учета достижений лучших из аналогичных служб и предприятий.

Качество норм должно регулярно проверяться, а устаревшие нормы — заменяться. В отдельных организациях принимаются нормы, разработанные исходя из прошлого опыта, из которого выводится, какой объем работ в среднем способны выполнять ор­ганизация, коллектив, бригада или работник, получая определен­ное количество результатов стандартного качества. При этом спо­собы получения результатов часто в расчет не принимаются, и есть риск утвердить нормативы, в которых заложены неэффектив­ные методы труда.

Технические нормы разрабатываются путем тщательного ана­лиза рабочих процессов и отбора оптимальных технологий и ме­тодов труда, гарантирующих эффективность и безопасность, обес­печивающих определенный уровень качества. Технические нормы рассчитаны не на лучших, а на средних работников, имеющих стандартную для данных обязанностей квалификацию. При раз­работке технических норм учитываются перерывы в работе, время на отдых, личное время.

Однако как бы тщательно не разрабатывались нормативы, их нужно периодически пересматривать, проверяя, соответствуют ли они новым процедурам, оборудованию, составу и численности ра­бочих коллективов, методам обучения, стандартам качества, требованиям безопасности и другим меняющимся характеристикам. Поскольку в постоянно меняющейся рабочей обстановке техниче­ские нормы быстро устаревают, разрабатывать их для каждой функции, которую выполняет организация, нерационально.

При разработке и внедрении новые стандартов или требований к отчетности, следует учитывать то, как они повлияют на стои­мость услуг. Введение новых стандартов качества, безопасности, новой отчетности и др., фактически, изменяет сложность рабочей нагрузки персонала, и это необходимо учитывать при расчете по­казателей эффективности. В противном случае может оказаться так, что руководство, стремясь повысить эффективность производ­ства, введет такие новые стандарты и отчеты, выполнение которых займет много рабочего времени, и, тем самым, положительный эффект от их внедрения, скорее всего, не окупит потери времени. Поэтому желательно стараться, чтобы нововведения не повышали уровень нагрузки, например, внедрение автоматической отчетно­сти, не увеличит объем бумажной работы и эффективность, скорее всего, останется на достигнутом уровне, независимо от изменив­шихся стандартов и отчетов.

Показатели экономической эффективности муниципальных служб измеряются как соотношение ресурсов, затраченных на деятельность государственных служб, к объему оказанных услуг. Затраты можно оценивать в денежных единицах, в затраченном рабочем времени, затраченном бензине и т.п.

Наиболее объективным было бы измерение экономической эффективности как отношения затрат к результатам или результатов к затратам, например, затраты на километр пробега общественно­го транспорта. Если организация считает, что вести калькуляцию затрат нерационально, можно использовать косвенный контроль, в ходе которого отдельно оценивают техническая эффективность об­служивания клиентов и объем затрачиваемых ресурсов, не сводя их в единый показатель. Можно, в частности, оценивать опера­тивность и ресурсы, затраченные на увеличение скорости реакции на срочные заявки, а со временем оценить выигрыш в экономической эффективности, не проводя непосредственных ее из­мерений. Это происходит, если время выполнения заявки сокра­тилось, а затраты не выросли, или сокращение времени в про­центном выражении превышает прирост затраченных ресурсов, более эффективной организации и технического оснащения время выезда пожарной команды сокращается на 50% — с 20 до 10 мин. — без увеличения штата диспетчеров, пожарных или парка машин. Однако всегда следует анализировать, насколько эффективность возросла за счет понесенных затрат, а насколько за счет других факторов. В частности, оперативность может повышаться за счет сокращения числа вызовов, при этом могут увеличиться средние затраты на каждый вызов.

Рассчитать экономическую эффективность с достаточной точ­ностью часто гораздо сложнее и дороже, чем техническую, из-за трудностей оценки затрат. Иногда единственный показатель эко­номической эффективности может отражать сразу несколько ха­рактеристик, но чаще необходимы несколько показателей, исполь­зующих ключевые аспекты технической и экономической эффек­тивности, прибыльности, затрат или доходов. Однако в любом случае нужно помнить о важности многомерной оценки производительности государственных служб, каждый раз учитывая сте­пень соответствия услуг потребностям общества и клиентов.

Различие в уровне показателей экономической эффективности многих служб может быть вызвано не хорошей или плохой рабо­той, а разной по сложности рабочей нагрузкой. Для более точной оценки можно рассчитывать общий показатель экономической эф­фективности, одновременно подсчитывая процент работ, выпол­ненных на каждом из уровней сложности. Определив, какие фи­нансовые расходы или какой уровень затрат рабочего времени требуются на каждом уровне сложности, можно определить весо­вые коэффициенты для каждой единицы работы в зависимости от относительного уровня сложности и доли определенного вида ра­боты в общем объеме затрат рабочего времени. Затем нужно проводить регулярные расчеты показателя экономической эффектив­ности, взвешивая его не по какой-то абстрактной усредненной сложности, а по эмпирически установленным показателям.

Приведем некоторые часто используемые показатели эффек­тивности деятельности муниципальных служб. Для строительства и эксплуатации дорог: затраты на квадратный метр нового покры­тия, укладку асфальта, заделку трещин, разметку дорог, проверку их состояния, уборку. Для органов правопорядка: время полного расследования происшествия или розыска преступника и представления данных в суд, стоимость похищенного и возвращенного имущества на час затраченного времени, затраты на час патрули­рования, затраты на один вызов, время прибытия на место вызо­ва. Для сбора и переработки мусора: затраты на тонну мусора. Для водоснабжения: затраты на кубометр перекачки, очистки, по­дачи воды, затраты на метр водопроводных, канализационных труб. Для пожарной службы: затраты на один срочный вызов, время прибытия на место вызова, время, затраты на одну инспек­ционную проверку. Для контрольно-ревизионных служб: число инспекционных проверок на одного работника за период, время на рассмотрение одной заявки, плана, объекта и т.п., время на выда­чу одного разрешения. Для здравоохранения: затраты на одного стационарного больного в день, затраты на одного амбулаторного пациента в день, время на одно медицинское освидетельствование или обследование. Для библиотек: время на обработку одного за­каза, затраты на одного посетителя. Для парков, служб озелене­ния: затраты на уход за квадратным метром территории, затраты на посадку одного дерева. Для детских садов, школ: затраты на одного ребенка в год. Для служб занятости: число клиентов, по­лучивших работу в течение 90 дней после окончания обучения.

Рассмотрим более подробно возможные показатели эффектив­ности для муниципальных пассажирских перевозок. Хотя перед пассажирской транспортной системой стоит множество зачастую противоречивых целей, ее главной задачей можно считать обеспе­чение перемещения населения. Поэтому прямым результатом ее работы, который отвечает основной цели, будет число пе­ревезенных пассажиров. Рост числа перевозимых пассажиров мо­жет способствовать решению и других общественных задач — повышению деловой активности населения, избавлению от пробок, увеличению числа свободных мест для парковок, а также сниже­нию уровня шума и загрязнения. Данные факторы, как правило, не учитываются при оценке эффективности работы пассажирского транспорта, но с точки зрения перспективного стратегического уп­равления целесообразно, по возможности, их отразить, так как они могут существенно повлиять на работу городской транспорт­ной системы.

Эффективность транспорта выражается объемами перевозок. Точнее всего ее можно оценить по общему числу перевозок, однако для сопоставления важно знать и ежегодное число поездок на душу населения. Себестоимость связывает результаты со стоимо­стью ресурсов и определяется такими показателями, как затраты на километр пробега и на час работы. Потребление услуг населе­нием можно оценивать по общим доходам транспортной системы или по доходам от каждой поездки. Эти данные хотя бы частично показывают стоимость льготы по постоянным проездным для кли­ентов. Общая производительность оценивается также в показате­лях загрузки, отражающих среднее число фактически перевози­мых пассажиров. Соотношение прибыли с объемом оказанных ус­луг может быть представлено показателями дохода на час работы машины.

Показатели экономической эффективности отражают соот­ношение прямых результатов работы со стоимостью затраченных ресурсов, причем самый надежный показатель — затраты на одну поездку пассажира. Хотя в большинстве случаев муниципальные системы пассажирского транспорта не способны к полному само­финансированию за счет полученной прибыли, эффективность за­трат можно рассчитать с помощью исчисления отношения прибы­ли к затратам или с помощью процента возмещенных издержек.

Все планируемые действия по повышению эффективности должны проверяться на соответствие критерию того, можно ли с их помощью получить большие результаты с меньшими затратами. При этом затраты на мероприятия по повышению эффективности не должны превышать ожидаемый положительный эффект.

Например, ревизоры налоговых служб получили в свое распо­ряжение портативные компьютеры, что позволило им увеличить число проводимых проверок. Если стоимость дополнительных по­ступлений превысит затраты на стоимость компьютеров, про­граммного обеспечения, обучения, то возникнет рост финансовых поступлений без повышения тарифов и налогов. Таким образом, действия по повышению эффективности можно будет считать ус­пешными.

Возможно повышение уровня показателей экономической эффективности при одновременном сохранении или улучшении пока­зателей технической эффективности. Например, за счет более гра­мотной разработки маршрутов движения уборочного транспорта снижены затрат на сбор тонны мусора или на уборку территории без ущерба для качества услуг.

Используемые критерии эффективности должны не только от­ражать степень достижения поставленных целей, но и учитывать случаи, когда деятельность государственных служб вызывает новые проблемы и требования или отрицательно влияет на состояние общества. Очень важно выявлять, не вызывает ли деятельность органов правопорядка жалоб на излишнюю грубость, жестокость, не вызывает ли неправильно организованная уборка дорог увели­чение числа дорожно-транспортных происшествий. Основным по­казателем того, в чем нуждается общество, какие потребности надо удовлетворять, и в какой степени, учитывая нехватку ресурсов, является мнение населения. Иногда имеющиеся желания и требо­вания выливаются в конкретные действия граждан, когда они:

— решают воспользоваться услугами каких-либо муниципаль­ных служб (библиотек, общественного транспорта);

— обращаются к муниципальным службам с требованиями определенных услуг (заделать выбоину на дороге, убрать упавшее дерево, заменить перегоревшую лампу, оборудовать двор и др.);

— жалуются на работу некоторых служб (на недостаточную оперативность, грубость, низкое качество услуг и т.п.);

— обращаются к депутатам представительных органов власти, чтобы информировать их о нерешенных муниципальными служ­бами проблемах, неудовлетворенных потребностях, жалобах и т.п.

Важно своевременно оценивать текущее состояние дел, выяв­лять нежелательные тенденции, которые общество хочет ослабить, или положительные, которые необходимо сохранить или усилить. Негативные факторы — рост числа преступлений, пожаров, до­рожно-транспортных происшествий, травм, увеличение безработи­цы и т.д. Положительные факторы - чистота воздуха и воды, улиц, увеличение доходов населения, увеличение занятости, уменьшение числа заболеваний.

Многие критерии, отражающие существующее состояние дел, можно связывать с определенным набором стандартов, как госу­дарственных, так и разработанных самостоятельно. Можно выде­лить разные типы стандартов в зависимости от источника инфор­мации:

— Стандарты, разработанные на основе наблюдений инспек­торов за чистотой улиц, состоянием парков, дворов, дорог и т.д. Подобный визуальный метод с помощью фотосъемки позволяет достоверно определить процент достаточно чистых объектов, а также число объектов, не отвечающих требованиям.

— Анализ инспекторами отчетов различных служб и статисти­ческих данных.

— Оценка с помощью специального оборудования загрязнен­ности воздуха, воды, земли, а также уровня шума. Здесь вместо технических стандартов можно применять более понятные меди­цинские нормы, в частности, число дней в году, когда загрязнен­ность превышала установленный предел.

Часто применяется метод установления общих стандартов для всего муниципалитета, при этом состояние каждого объекта или района оценивается относительно среднего или минимально при­емлемого уровня. Такой подход позволяет создать здоровую кон­куренцию и дух соревнования между муниципальными службами районов, кварталов и т.п.

Основное требование к информации, на основе которой оцени­вается состояние дел — точность и оперативность. Например, если оценивать число преступлений по рапортам органов внутренних дел, то окажутся неучтенными незарегистрированные милицией случаи, которые могут составлять 50% от общего числа. Поэтому для оценки деятельности органов правопорядка целесообразнее использовать опросы граждан.

Полезно одновременно оценивать состояние обслуживания на­селения и результаты, достигнутые в сфере услуг, поскольку эти показатели хорошо дополняют друг друга. Оценка текущего со­стояния, особенно если она разбита по регионам, районам или ти­пам клиентов, показывает, на чем важно сосредоточить внимание, какие услуги оказывать, как сбалансировать профилактическую деятельность и непосредственные услуги. Оценку результатов, разбитую по тем же категориям, можно сравнить с оценкой состояния, чтобы узнать, эффективно ли удовлетворены самые неот­ложные запросы. Постоянный мониторинг состояния позволит проследить за общим эффектом оказанных услуг и наметить необ­ходимые коррективы.

Непосредственный эффект оказываемых услуг на население можно выявить и оценить. Представление об удовлетворенности людей работой муниципальных служб дает регистрация посту­пающих жалоб. Исследование их структуры показывает наиболее острые проблемы, на которые следует обратить внимание. Однако нужно учитывать, что жалобы отражают мнение не большинства, а только наиболее активных граждан. Чтобы узнать, удовлетворено ли услугами большинство, в чем оно нуждается, сколько людей не верят в пользу жалоб, сколько не знают, как это сделать, используются методы опросов и фокус-групп.

Чтобы понять, как улучшить дела, можно опрашивать только клиентов или пользователей конкретной услуги, например пасса­жиров общественного транспорта. Опросы дают важные для мно­гих муниципальных служб сведения о том, что думает население о проблемах и состоянии дел.

Методика проведения опросов общественного мнения хорошо разработана, и результаты опросов используются органами управ­ления в большинстве муниципальных образований.

Помимо опросов используется такой метод, как работа специа­листов с контрольными фокус-группами по 15—20 человек. Опро­сы дают статистически точную картину, фокус-группы же позво­ляют полнее исследовать выявленные в ходе опросов конкретные проблемы, понять, почему людей не удовлетворяет та или иная услуга, почему они не пользуются ею, что они считают нужным изменить. С фокус-группами целесообразно работать и до опроса, чтобы выявить проблемы и более качественно разработать анкеты.

При грамотном использовании совокупность показателей тех­нической и экономической эффективности может дать полное и достоверное описание деятельности муниципальных служб и опе­ративно фиксировать все изменения в уровне производительности различных служб. Полученные данные могут использоваться как для нужд повышения эффективности управления, так и для различных отчетов о проделанной работе перед обществом. Выбор конкретных показателей, которые должны включаться в систему постоянного мониторинга потребностей населения, зависит в первую очередь от целей и задач, поставленных перед системой.

Достоверная, надежная информация имеет жизненно важное значение для того, чтобы мониторинг реально способствовал росту производительности. При построении системы мониторинга важно избежать сбора и обработки ненужных данных, так как расходы на сбор информации составляют основную массу затрат на мони­торинг. Собранные данные для облегчения восприятия представляются руководству в такой форме, чтобы из них можно было легко извлечь необходимую информацию, то есть сведенными в несколько больших групп или индексов. Таким образом исключа­ются ненужные детали и данные становятся легко читаемыми. Однако в большинстве случаев они приобретают практическую цен­ность благодаря сопоставлению фактических показателей с соот­ветствующими данными за прошедший период. Так же получен­ные текущие данные сравнивают с запланированными показателя­ми или установленными стандартами производительности. Кроме того, полезно периодически проводить структурный анализ срав­нимых показателей разных районов, служб. Это позволяет делать предварительные выводы об относительной эффективности.

РЕШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. КОНФЛИКТЫ