Гражданское законодательство и его система

Понятие гражданского законодательства и его системы. Расположенные с учетом единства и дифференциации нормы гражданского права находят свое выражение в статьях различных правовых нормативных актов (в дальнейшем — нормативные акты или правовые акты), которые принято именовать источниками гражданского права. Указанные нормативные акты в совокупности образуют гражданское законодательство. Вместе с тем следует иметь в виду, что в ГК понятие «гражданское законодательство» используется в узком смысле. Статья 3 ГК включает в понятие «гражданское законодательство» только ГК и принятые в соответствии с ним иные федеральные законы. Иные акты, содержащие нормы гражданского права, выведены за пределы понятия «гражданское законодательство». Обусловлено это, по-видимому, тем, что принятие законов является прерогативой законодательной власти. Органы же исполнительной власти не должны законодательствовать. Поэтому указы Президента РФ и постановления Правительства РФ названы «иные правовые акты», а содержащие нормы гражданского права акты федеральных министерств, комитетов и иных ведомств именуются «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти»[48]. В настоящей главе понятие «гражданское законодательство» используется в широком смысле, охватывающем не только законодательные, но и иные нормативные акты, содержащие нормы гражданского права. Именно в таком смысле используется понятие гражданского законодательства в ст. 71 Конституции РФ.

Таким образом, нормы гражданского права могут быть закреплены как в законах, так и в подзаконных нормативных актах. Все эти нормативные акты в зависимости от юридической силы расположены по определенной строго иерархической системе, в которой значение нормативного акта определяется его юридической силой. Чем больше юридическая сила нормативного акта, тем выше его положение в системе гражданского законодательства. Такое построение нормативных актов гражданского законодательства имеет не только теоретическое, но и важное практические значение. Ввиду многочисленности нормативных актов гражданского законодательства и несовершенства законодательной техники встречаются ситуации, когда различные нормативные акты по-разному решают один и тот же вопрос. В таком случае применяется нормативный акт, имеющий большую юридическую силу. Так, в холле гостиницы были вывешены Правила проживания в гостиницах, утвержденные местной администрацией. Этими Правилами было предусмотрено, что гостиница не несет ответственности за пропажу из номеров гостиницы вещей, не сданных в камеру хранения. Между тем это правило противоречит ст. 925 ГК, которая устанавливает, что гостиница как хранитель и без особого о том соглашения с проживающим в ней лицом (постояльцем) отвечает за утрату, недостачу или повреждение его вещей, внесенных в гостиницу, кроме денег, иных валютных ценностей, ценных бумаг и других драгоценных вещей. Поскольку ГК обладает более высокой юридической силой по сравнению с Правилами проживания в гостиницах, суд, рассматривая дело о пропаже вещей гражданина из предоставленного ему номера, должен руководствоваться ст. 925 ГК, а не Правилами проживания в гостиницах, утвержденными местной администрацией.

В период существования СССР основная масса общественных отношений, входящих в предмет гражданского права, была урегулирована союзным законодательством. Поэтому российский законодатель не мог сразу признать утратившими силу все многочисленные нормативные акты, принятые на союзном уровне. В противном случае большинство имущественно-стоимостных и личных неимущественных отношений на территории России оказались бы неурегулированными или урегулированными недостаточно полно. В силу этого постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» было установлено, что на территории РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и данному Соглашению[49].

Во время проведения радикальной экономической реформы важно, чтобы устаревшее и не соответствующее потребностям рыночной экономики гражданское законодательство не стояло на пути осуществляемых в нашей стране преобразований. Поэтому постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. был установлен до 1 декабря 1992 г. особый порядок правового регулирования проведения и обеспечения радикальной экономической реформы в РСФСР[50]. В соответствии с этим порядком законы РСФСР, Указы Президента и иные акты, принятые в обеспечение экономической реформы в РСФСР, подлежали приоритетному исполнению. Законодательные акты Союза ССР и РСФСР в период проведения радикальной экономической реформы применялись в части, не противоречащей актам, принятым в соответствии с указанным выше постановлением. Законодательные акты Союза ССР, препятствующие проведению экономической реформы, могли быть приостановлены Верховным Советом РСФСР или Президентом

Таким образом, гражданско-правовые нормативные акты Союза ССР действуют на территории Российской Федерации, если они не признаны утратившими силу или не пришли в противоречие с законодательными актами Российской Федерации, принятыми после 12 июня 1990 г., т. е. после принятия Декларации о государственном суверенитете России.

Законы (законодательные акты). Все нормативные акты в зависимости от их юридической силы делятся на законы (законодательные акты) и подзаконные нормативные акты. Законы как нормативные акты высших органов государственной власти обладают большей юридической силой по отношению к подзаконным нормативным актам. Статья 76 Конституции Российской Федерации разграничивает федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой по сравнению с федеральными законами. Поэтому федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Среди федеральных конституционных законов наиболее высокой юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. Будучи Основным Законом нашей страны, Конституция РФ содержит нормы различных отраслей права. Среди них есть и нормы гражданского права. В частности, основу гражданско-правового регулирования отношений собственности на территории Российской Федерации составляют ст. 35, 36 Конституции РФ. Основу гражданско-правового регулирования личных неимущественных отношений, возникающих по поводу таких духовных ценностей, как честь, достоинство и доброе имя гражданина, его свобода и личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, неприкосновенность жилища, составляют ст. 20—25 Конституции РФ.

Особое место в гражданском законодательстве занимают отраслевые кодифицированные нормативные акты в виде Основ гражданского законодательства и Гражданского кодекса. Отраслевые кодифицированные нормативные акты призваны, в принципе, урегулировать все общественные отношения, входящие в предмет гражданского права, и являются базой для развития всего текущего гражданского законодательства на территории Российской Федерации. По своей юридической силе наиболее важное место в настоящее время занимают часть первая и часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации. Часть первая ГК принята Государственной Думой 21 октября 1994 г., подписана Президентом 30 ноября 1994 г. и введена в действие с 1 января 1995 г., за исключением положений, для которых установлены иные сроки введения их в действие. Так, глава 4 «Юридические лица» введена в действие со дня официального опубликования части первой Кодекса, т. е. с 8 декабря 1994 г., а глава 17 «Право собственности и другие вещные права на землю» будет введена в действие лишь со дня введения в действие нового Земельного кодекса.

Часть вторая ГК принята Государственной Думой 22 декабря 1995 г., подписана Президентом 26 января 1996 г. и введена в действие с 1 марта 1996 г.[51] Часть третья ГК, рассчитанная на институты интеллектуальной собственности, наследственное право и международное частное право, т. е. на отношения с иностранным элементом, еще не принята[52].

Структура части первой и части второй ГК опирается на объективно существующую систему гражданского права. Вместе с тем между системой гражданского права и структурой ГК имеются некоторые расхождения, обусловленные как объективными, так и субъективными причинами.

ГК как отраслевой кодифицированный законодательный акт призван обеспечить единообразное правовое урегулирование имущественно-стоимостных и личных неимущественных отношений на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этим ГК закрепляет наиболее важные положения гражданского законодательства, направленные на регулирование, в принципе, всех общественных отношений, входящих в предмет гражданского права. Характерной чертой части первой и части второй ГК является то, что они заложили основу нормативной базы для гражданского оборота в условиях рыночной экономики. В них дано определение предпринимательской деятельности и содержится немало правовых норм, направленных на регулирование отношений в области предпринимательства. В соответствии с п. 2 ст. 3 ГК нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК. Это означает, что по отношению к любым другим федеральным законам, содержащим нормы гражданского права, ГК занимает положение «первого среди равных»[53].

Другим кодифицированным нормативным актом гражданского законодательства, действующим на территории Российской Федерации, являются Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик. Однако применение этого нормативного акта нуждается в ряде оговорок. Основы гражданского законодательства были утверждены Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г.[54] и должны были войти в действие с 1 января 1992 г.. Однако к 1 января 1992 г. СССР, на территории которого должны были вступить в действие Основы гражданского законодательства 1991г., распался на ряд независимых государств. Поэтому на территории Российской Федерации Основы гражданского законодательства 1991 г. не действовали до 3 августа 1992 г., пока Верховный Совет Российской Федерации 14 июля 1992 г. не принял постановление № 3301-1 «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы»[55]. В указанном постановлении отмечалось, что впредь до принятия нового Гражданского кодекса Российской Федерации Основы гражданского законодательства 1991г. применяются на территории Российской Федерации, за исключением положений, устанавливающих полномочия Союза ССР в области гражданского законодательства, и в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и законодательным актам Российской Федерации, принятым после 12 июня 1990 г. Такое действие Основ гражданского законодательства имело место на территории Российской Федерации до 1 января 1995 г. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» с 1 января 1995 г. на территории Российской Федерации не применяются: раздел I «Общие положения», раздел II «Право собственности. Другие вещные права» и глава 8 «Общие положения об обязательствах» раздела Ш «Обязательственное право» Основ гражданского законодательства[56]. С введением в действие части второй ГК на территории Российской Федерации полностью не применяется раздел Ш «Обязательственное право» Основ гражданского законодательства. Если же учесть, что раздел IV «Авторское право» Основ был признан не действующим на территории РФ со дня введения в действие Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах», т. е. с З августа 1993 г., а раздел V «Право на изобретения и другие результаты творчества, используемые в производстве» частично поглощен нормами позднее принятых законодательных актов, а частично вступил в противоречие с ними, то действуют лишь отдельные положения раздела VI «Наследственное право», а также раздел VII «Правоспособность иностранных граждан и юридических лиц. Применение гражданских законов иностранных государств и международных договоров» Основ гражданского законодательства 1991 г.

Следующим кодифицированным нормативным актом гражданского законодательства является Гражданский кодекс РСФСР, утвержденный Верховным Советом РСФСР 11 июня 1964 г. и введенный в действие с 1 октября 1964 г.[57] с последующими изменениями и дополнениями. Применение указанного нормативного акта имеет свою историю. Поскольку ГК 1964 г. принимался в условиях господства в нашей стране командно-административной системы, к моменту становления Российской Федерации как независимого государства многие его положения устарели и не соответствовали потребностям развития формирующейся рыночной экономики. Вместе с тем многие положения ГК 1964 г. не утратили своей актуальности и в условиях перехода к рыночной экономике. В силу этого постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы» было установлено, что положения ГК 1964 г. к гражданским правоотношениям применяются, если они не противоречат законодательным актам Российской Федерации, принятым после 12 июня 1990 г., и иным актам, действующим в установленном порядке на территории Российской Федерации. Под иными актами подразумевались в то время прежде всего Основы гражданского законодательства 1991 г.

В настоящее время в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу с 1 января 1995 г.: преамбула, раздел I «Общие положения», раздел П «Право собственности» и подраздел 1 «Общие положения об обязательствах» раздела Ш «Обязательственное право» ГК 1964 г. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» раздел III «Обязательственное право» ГК 1964 г. с 1 марта 1996 г. признан полностью утратившим силу. Действует лишь, с необходимыми изменениями и разъяснениями, раздел VII «Наследственное право» ГК 1964 г.

Таким образом, как Основы гражданского законодательства 1991 г., так и ГК 1964 г. действуют в настоящее время в той части, которая не перекрывается частью первой и частью второй ГК и другими законодательными актами. Но и в этих оставшихся частях Основы гражданского законодательства 1991 г. и ГК 1964 г. применяются постольку, поскольку они не противоречат части первой ГК. Следует также отметить, что впредь до приведения законов и иных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с частью первой ГК законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также нормативные акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации, в пределах и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», постановлениями Верховного Совета Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы» и от 3 марта 1993 г. «О некоторых вопросах применения законодательства Союза ССР на территории Российской Федерации» применяются постольку, поскольку они не противоречат части первой и части второй ГК.

Наряду с кодифицированными нормативными актами систему гражданского законодательства образуют специальные законы, регулирующие отдельные виды общественных отношений, входящих в предмет гражданского права: например, Закон Российской Федерации «О страховании»[58], регулирующий отношение в области страхования между страховыми организациями и гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, а также отношения страховых организаций между собой; Патентный закон Российской Федерации[59] , регулирующий имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, возникающие в связи с созданием, правовой охраной и использованием изобретений, полезных моделей и промышленных образцов; Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей»[60], регулирующий отношения, возникающие между потребителями и предпринимателями. Эти и другие специальные законы, хотя и не носят такого всеобъемлющего характера, как ГК, Основы гражданского законодательства 1991 г. или ГК 1964 г., имеют чрезвычайно важное значение в переходный к рыночной экономике период, поскольку в них отражены и юридически закреплены происходящие в нашей стране экономические преобразования.

Подзаконные нормативные акты. Среди подзаконных нормативных актов ведущую роль в системе гражданского законодательства играют правовые акты, издаваемые Президентом и Правительством Российской Федерации. Указы Президента Российской Федерации как подзаконные норма-; тивные акты, в принципе, не должны противоречить законам. Однако в период проведения радикальной экономической реформы Президент РСФСР был наделен дополнительными полномочиями, в силу которых он мог издавать указы, противоречащие действующим законам РСФСР. Вместе с тем Верховному Совету РСФСР было предоставлено право контроля за законодательной деятельностью Президента РСФСР. В соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении экономической реформы» проекты указов Президента РСФСР по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов, издаваемые в целях оперативного регулирования хода экономической реформы и находящиеся в противоречии с действующими законами РСФСР, должны представляться Президентом РСФСР в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями — в Президиум Верховного Совета РСФСР. Если в течение семи дней Верховный Совет РСФСР, а в перерывах между сессиями — Президиум Верховного Совета РСФСР не отклонял проект Указа Президента РСФСР, то Указ вступал в силу. В случае отклонения проекта Указа Верховный Совет РСФСР в десятидневный срок рассматривал его в качестве законопроекта, представленного Президентом РСФСР. В настоящее время этот порядок не действует и в соответствии с п. 3 ст. 3 ГК указы Президента Российской Федерации не должны противоречить ГК и иным законам. Среди многочисленных указов Президента Российской Федерации немало и таких, которые содержат нормы гражданского права. Например, Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий»[61], Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 1994 г. № 1114 «О продаже государственных предприятий-должников»[62] и многие другие.

Постановления Правительства Российской Федерации также относятся к числу подзаконных нормативных актов. На основании и во исполнение ГК и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Указанные постановления Правительства Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации. В противном случае постановление Правительства Российской Федерации может быть отменено Президентом Российской Федерации (п. 3 ст. 115 Конституции РФ). Те постановления Правительства Российской Федерации, в которых содержатся нормы гражданского права, входят в систему гражданского законодательства. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 1994 г. № 801 утверждены Правила предоставления услуг по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств[63], которые по своей отраслевой принадлежности относятся к гражданско-правовым нормативным актам.

Гражданско-правовые нормы могут содержаться и в нормативных актах министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (ведомственные нормативные акты). Так, Министерство юстиции РФ 19 марта 1996 г. приняло Инструкцию «О порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти»[64].

Вместе с тем следует иметь в виду, что в соответствии с п. 7 ст. 3 ГК министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК, другими законами и иными правовыми актами. Тем самым в настоящее время ГК существенно ограничил сферу нормотворческой деятельности министерств и других федеральных органов исполнительной власти.

К сожалению, раньше ведомственные нормативные акты нередко своим содержанием противоречили законам и подзаконным нормативным актам, обладающим более высокой юридической силой, что в значительной степени обусловливалось стремлением ведомств защитить интересы входящих в их систему организаций за счет ущемления интересов граждан. Так, установленные ст. 246 ГК 1964 г. права покупателя в случае продажи ему вещи ненадлежащего качества практически были сведены на нет Типовыми правилами обмена промышленных товаров, купленных в розничной торговой сети государственной и кооперативной торговли, утвержденными Приказом Министерства торговли СССР и Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 1 февраля 1974 г. № 19/19[65]. Поэтому в связи с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. «О введении в действие Закона РФ "О защите прав потребителей"» Правительство РФ 28 мая 1992 г. приняло постановление № 359 «Об отмене ведомственных нормативных актов, регулирующих отношения в области прав потребителей»[66]. До введения в действие Конституции РФ к числу источников гражданского права относились и нормативные акты, издаваемые местными органами власти и управления. Статья 71 Конституции РФ установила, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. В соответствии с этим органы власти и управления субъектов Российской Федерации и муниципальные образования не вправе издавать нормативные акты, содержащие нормы гражданского права. Это нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. "О рекламе"»[67]. Однако нормы гражданского права, содержащиеся в актах субъектов Российской Федерации, изданных до введения в действие Конституции РФ, могут применяться судами при разрешении споров, если они не противоречат Конституции РФ и ГК[68].

Вместе с тем в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе принимать содержащие нормы гражданского права акты, относящиеся к семейному, жилищному, земельному, водному, лесному законодательству, законодательству о недрах, об охране окружающей среды. Однако эти нормативные акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать принятым по этим вопросам федеральным законам (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Комплексные нормативные акты. Нормы гражданского права содержатся также в комплексных нормативных актах. Под комплексными понимаются такие нормативные акты, в которые входят нормы различной отраслевой принадлежности. При этом комплексный характер нормативный акт приобретает только в том случае, когда он содержит сопоставимое по объему количество норм различных отраслей права. Если же в нормативном акте имеются лишь незначительные «вкрапления» норм иных отраслей права, то такие нормативные акты не становятся комплексными, оставаясь нормативными актами той отрасли права, нормы которой составляют его основное содержание. Так, ГК является гражданско-правовым нормативным актом, хотя в нем имеются и нормы публичного права. Абсолютно «чистые» отраслевые нормативные акты, не содержащие норм иной отраслевой принадлежности, встречаются крайне редко. Обусловлено это тем, что законодатель обычно стремится обеспечить наиболее полное урегулирование всех отношений, возникающих в соответствующей сфере деятельности человека, и мало озабочен отраслевой принадлежностью принимаемых им нормативных актов[69].

Принятие комплексных нормативных актов оправдано в тех случаях, когда требуется согласовать содержание норм различной отраслевой принадлежности, регулирующих разнообразные, но тесно связанные общественные отношения, возникающие в одной и той же сфере деятельности человека. Поскольку любая сфера деятельности человека требует определенной организации, то там неизбежно складываются организационные отношения, регулируемые нормами административного права. Поэтому в комплексные нормативные акты, содержащие нормы гражданского права, как правило, входят нормы административного права. Так, Жилищный кодекс РФ относится к числу комплексных нормативных актов, поскольку в нем наряду с нормами гражданского права, регулирующими имущественные отношения жилищного найма, содержится и сопоставимое по объему количество норм административного права, регулирующих порядок предоставления в пользование гражданам жилой площади социального назначения. Комплексные нормативные акты могут приниматься не только на уровне законов, но и на уровне подзаконных нормативных актов. Так, к числу комплексных нормативных актов, содержащих нормы гражданского права, относится, например, Инструкция Центрального банка РФ от 2 июля 1997 г. № 63 «О порядке осуществления операций доверительного управления и бухгалтерском учете этих операций кредитными организациями Российской Федерации», утвержденная приказом Банка России от 2 июля 1997 г. № 02-287 (с изменениями на 25 мая 1998 г.)[70].