Понятие и основные стадии

1. Понятие избирательного процесса.Избирательное право и избирательный процесс тесно связаны с политической сферой функционирования государства и общества. Если избирательное право предметно регламентирует определенные аспекты общественно-государственной деятельности, касающиеся приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям, то избирательный процесс как форма реализации субъективного политического права отражает технологию участия избирателей в осуществлении власти. В совокупности они образуют политико-правовой механизм формирования основных институтов представительной и выборной демократии.

В избирательном процессе, как ни в какой другой сфере общественно-политической деятельности и отношений, существенным компонентом является доверие основного субъекта выборов — избирателей — к государственным и общественным институтам, избирательным комиссиям, обеспечивающим организацию и проведение выборов. Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и общества, определяет смысл современного избирательного процесса как политического механизма воспроизводства представительных и выборных институтов публичной власти.

Введение и использование в научном, законотворческом, правоприменительном и международно-правовом словаре наряду с традиционным понятием "организация и проведение выборов" нового понятия "избирательный процесс", понимаемого как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур1, представляются оправданными. Понятие "избирательный процесс" является по своему содержанию и объему более широким и включает, наряду с организационно-технологическими и информационно-финансовыми аспектами, некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические и социокультурные основания и условия осуществления избирательных действий и процедур. Организация и проведение выборов осуществляется в рамках избирательной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выполнения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию и защиту конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Новое в современном избирательном процессе и- избирательном праве состоит не только в содержании материальных, процедурных и процессуальных норм и юридических институтов, но и в понимании политико-правовой природы избирательного процесса как способа обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации. Избирательный процесс в этом смысле — не только и не столько преимущественно административный технологический процесс, сколько публичный конкурентный политический процесс, в рамках которого разворачивается политическая правосубъектность граждан-избирателей и посредством их волеизъявления воспроизводится и легитимируется деятельность представительных, а также выборных институтов власти и управления.

Кроме того, в современных условиях понятие "избирательный процесс" существенно обогащено за счет формирования совокупности вспомогательных элементов: во-первых, активной законотворческой деятельностью, а также деятельностью Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, направленной на гармонизацию и систематизацию федерального и регионального избирательного законодательства, унификацию юридических форм и методов осуществления избирательных действий и процедур, обеспечение и защиту конституционных избирательных прав граждан1; во-вторых, разработки, принятия и реализации мероприятий федеральной и региональных целевых программ повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, профессионализации деятельности избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса; в-третьих, организации избирательного процесса на началах политической состязательности, прозрачности избирательных действий и процедур.

Конституционные принципы организации избирательного процесса как руководящие и направляющие начала организации и проведения выборов в рамках соответствующей избирательной системы нацелены, в частности, на обеспечение конституционного равноправия граждан и их права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, представительного характера законодательного органа государственной власти, в том числе при вхождении автономного округа в состав края или области2, проведение выборов на основе закона, обязательность назначения и проведения выборов в установленные конституцией и законами сроки и порядке.

Термин "избирательный процесс" не является синонимом для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства. Процессуальная (через систему судов общей юрисдикции) и процедурная (через систему избирательных комиссий) формы реализации и защиты избирательных прав граждан выражают различные (правоприменительный и правоохранительный) аспекты избирательного процесса в целом. Через процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму в собственном значении этого понятия осуществляется деятельность судов по защите избирательных прав граждан и, шире, — основ конституционного строя.

Избирательный процесс как политико-правовая категория
и одновременно категория избирательного законодательства и
практики его применения, в том числе судебной, используется в широком и узком значении и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) его структурного раскрытия (развертывания) в виде последовательности стадий избирательного процесса. В широком смысле термин "избирательный процесс" поглощает содержание термина "избирательная кампания"1 как периода со дня
официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, в том числе суда, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов, поскольку связан с необходимостью принятия уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленные конституцией, уставом, законом сроки и порядке решения о назначении даты выборов и его направлении для официального опубликования. В узком смысле "избирательный процесс" как формализованное явление включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают в себя совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий2.

Понятие "избирательный процесс", включая в себя понятие "избирательная кампания", не сводится к нему, поскольку охватывает ряд стадий, действий и процедур за формально временными рамками последней. Демократический избирательный процесс — это часть политического процесса и режима, установленного в стране, и непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии, образующих социально-политическую и социокультурную инфраструктуру реализации избирательных прав граждан. Кроме того, до начала конкретной избирательной кампании необходимо совершить ряд важных действий и процедур, благодаря которым избирательный процесс является не только юридической техникой организации голосования, но и институтом, обеспечивающим политическую стабильность и преемственность, демократичность и легальность власти.

Потенциальные возможности, заключенные в демократическом избирательном процессе, в значительной мере определяются характером и степенью участия общественных объединений, прежде всего политических партий, в выборах. Предварительным этапом, открывающим возможность их включения в избирательный процесс, является регистрация партий в соответствующем государственном органе. При этом признание за соответствующими общественными организациями их политической правосубъектности (права на участие в осуществлении государственной власти) является исходной предпосылкой становления плюралистической конкурентной представительной демократии. Юридическая квалификация общественных организаций в качестве политических партий может быть основана на принципе формальных и минимальных ограничений или принципе реальных и максимальных ограничений1. Оба варианта призваны сыграть роль политико-правового фильтра в определении правомочности участия в избирательном процессе тех общественных объединений, для которых политическая деятельность не является ведущим элементом их правосубъектности.

Другой значимой предварительной процедурой является регистрация избирателей. Точность и полнота списка избирателей имеют основополагающее значение для любого вида избирательной системы. Доверие к избирательному процессу во многом зависит от этого и может быть подорвано, если в ходе избирательной кампании обнаружится недостоверность (в количественном и качественном отношении) сведений о гражданах, обладающих избирательным правом.

2. Стадии избирательного процесса.Избирательный процесс в Российской Федерации включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Стадии избирательного процесса — это этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица. Только совокупность юридически необходимых и достаточных процедур и действий, стадий как элементов избирательного процесса может обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов.

Основными стадиями избирательного процесса являются: 1) назначение выборов (принятие уполномоченным на то государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом решения о назначении даты выборов, в том числе в порядке ротации части депутатского корпуса)1; 2) образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей; 3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; 4) предвыборная агитация; 5) голосование и определение итогов голосования, результатов выборов и их опубликование. При этом факультативными стадиями являются: проведение в предусмотренных законом случаях повторного голосования, повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших, новых выборов.

Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения разнообразных избирательных действий и процедур, которые обеспечивают легитимный характер выборов и избрания соответствующих выборных лиц. Ряд элементов организации избирательного процесса носит обслуживающий, вспомогательный (технологический) характер. Так, проведение выборов невозможно без своевременного их финансирования. В этих условиях основные технологические элементы организации избирательного процесса в том или ином объеме своих функциональных характеристик обслуживают соответствующие стадии избирательного процесса.

Время избирательных действий (сроки выполнения избирательных и процедур в рамках стадий избирательного процесса избирательной кампании) — это одновременно политическое и юридическое время. Время является неотъемлемым элементом организации выборов и в структуре избирательного процесса имеет самостоятельное технологическое и юридическое значение. С ним связано возникновение, изменение или прекращение соответствующих избирательных правоотношений; оно выступает в качестве юридического факта и предмета правового регулирования, рассматривается в качестве политического ресурса избирательной кампании, ненадлежащее или неэффективное использование которого существенно ограничивает потенциальные возможности конкретных участников избирательного процесса. Избирательными комиссиями с учетом уровня и вида выборов составляется и утверждается основанный на соответствующем законе о выборах календарный план мероприятий по подготовке и проведению выборов. Избирательный календарь фактически и юридически регламентирует сроки осуществления отдельных избирательных действий и процедур на той или иной стадии избирательного процесса.

Наряду с технологическими компонентами (сроки, финансирование и др.) собственно структурными элементами основных стадий избирательного процесса являются избирательные процедуры и избирательные действия. Избирательные процедуры — это конкретный порядок совершения (выполнения) предусмотренных избирательным законодательством совокупности действий, принятия соответствующими избирательными комиссиями решений, которые обеспечивают реализацию избирательных прав участников выборов на соответствующих стадиях избирательного процесса. При этом конституционно-правовая регламентация избирательных процедур может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт (в том числе советского периода), различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций (хотя советские конституции содержали специальные главы об избирательной системе и избирательных правах граждан), а законодательным путем (в исключительных случаях — в указах и иных нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как было, в частности, в Кемеровской и Тульской областях при проведении в 1996 году выборов депутатов областных дум). Конечно, выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. От законодательного органа зависит, если иное не предусмотрено конституцией, выбор той или иной избирательной системы, обеспечивающей проведение периодических и свободных выборов, конкретное регулирование соответствующих избирательных процедур и избирательных действий.

Избирательные действия по характеру своего включения в структуры избирательной процедуры и стадии избирательного процесса являются их первичной организационно-правовой клеточкой, обеспечивая в ходе выборов их динамичное развертывание и завершение. В избирательном законодательстве в рамках большинства стадий избирательного процесса закрепляются как требования (критерии) для совершения избирательных действий, так и определенные организационно-правовые гарантии в виде обязательных и факультативных избирательных процедур, которые с учетом соблюдения соответствующих сроков их выполнения в совокупности обеспечивают функциональную завершенность соответствующей стадии избирательного процесса, переход от одной стадии к другой, вплоть до последней — определения и опубликования результатов выборов. Обязательные и (или) факультативные избирательные процедуры, а также их сочетание на различных стадиях избирательного процесса закрепляются по-разному, при этом в случаях, предусмотренных законом, факультативная избирательная процедура может стать обязательной (основной). Требования (критерии), предъявляемые к структурным элементам стадии избирательного процесса, выражаются в необходимости соблюдения как сроков совершения избирательных действий, выполнения избирательных процедур и продолжительности стадии избирательного процесса, так и определенных количественных соотношений (пропорций) показателей избирательного процесса, предусмотренных законом. При невыполнении основного процедурного варианта в действие вводится дополнительный (факультативный) процедурный вариант, обеспечивающий выполнение избирательной процедуры в целом в установленные законом сроки, при этом выполненные с нарушением требований закона избирательные действия и избирательные процедуры являются незаконными (юридически ничтожными), не имеющими юридической силы, и вследствие этого вводится повторный режим их выполнения с соблюдением всех требований закона.

Избирательное законодательство, по существу, представляет собой каталог юридически определенных избирательных действий и процедур, гарантий и условий их осуществления, которые с учетом соблюдения сроков их выполнения обеспечивают в совокупности переход от одной стадии избирательного процесса к последующей, вплоть до опубликования официальных результатов выборов в средствах массовой информации. Юридический режим выполнения избирательных процедур и действий выражается в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются участники избирательного процесса на той или иной его стадии и соблюдении предусмотренных законом сроков их осуществления. Выполненные с нарушением требований закона избирательные действия и процедуры (как по их юридическому содержанию, так и нормативному времени) являются незаконными (юридически ничтожными), не имеют юридической силы и, следовательно, не порождают позитивных юридических последствий.

Юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов. Процедурой назначения выборов открывается полный цикл избирательных действий и основанных на них избирательных правоотношений. Действующим избирательным законодательством в целях соблюдения общих политико-правовых принципов обязательности и периодичности выборов, непрерывности и легитимности деятельности выборных институтов предусматриваются два юридических режима назначения даты выборов: основной и дополнительный.

Так, уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо должны в срок, установленный конституцией, законом, принять решение о назначении даты выборов (обязательная избирательная процедура в рамках основного режима назначения выборов); в случаях неназначения выборов, в том числе досрочных, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией соответственно в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутата, в первое или второе воскресенье месяца, следующего за тремя месяцами со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутата (факультативная избирательная процедура, которая становится обязательной и обеспечивает непрерывность и легитимность не только данной стадии, но и избирательного процесса в целом).

Для проведения выборов образуются избирательные округа, для организации голосования и подсчета голосов избирателей — избирательные участки, составляются списки избирателей. В федеральном избирательном законодательстве закрепляется перечень общих требований (критериев), предъявляемых к избирательным округам и избирательным участкам, порядку их образования. Так, при образовании избирательных округов должны соблюдаться следующие условия:

примерное равенство по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях — не более чем на 15 процентов. Это требование не применяется при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей (и это новый элемент избирательного законодательства) устанавливается законом субъекта Российской Федерации;

при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанный предел, но должно быть не более 30 процентов;

избирательный округ составляет единую территорию, не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (в частности, островные территории).

При соблюдении указанных требований об образовании избирательных округов учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований.

Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории по состоянию на 1 января и 1 июня каждого года, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей не позднее чем в течение 5 дней после назначения дня голосования.

Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 70 дней до дня голосования определяет схему образования избирательных округов, в которой обозначены их границы, перечень населенных пунктов (улиц, домов), входящих в каждый округ, номер и центр каждого избирательного округа, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных округов не позднее чем за 60 дней до дня голосования. Публикация (обнародование) схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем через 5 дней после ее утверждения.

Учитывая возможные коллизии на стадии образования избирательных округов, законодатель предусмотрел варианты их разрешения. Так, если на территории, на которой проводятся выборы, представительные органы государственной власти, органы местного самоуправления отсутствуют или не принимают решение об образовании избирательных округов в установленный срок, выборы проводятся избирательными комиссиями по избирательным округам, схема которых была утверждена при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления прежнего созыва.

Существенное влияние как на виды и число избирательных округов, так и на соотношение различных их видов имеет использование той или иной избирательной системы. При проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по правилам смешанной (мажоритарной и пропорциональной) избирательной системы образуются 225 одномандатных избирательных округов и один федеральный избирательный округ, охватывающий всю территорию Российской Федерации и предназначенный для избрания 225 депутатов по партийным спискам избирательных объединений, избирательных блоков, получивших пять и более процентов голосов избирателей. При проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации применяются как мажоритарная (в подавляющем большинстве случаев), так и смешанная избирательная система, при этом в рамках первой используются различные ее разновидности, основанные на принципе фиксированного абсолютного (50 %) или относительного (в частности, 25 %), либо простого большинства при определении как явки избирателей, так и избрания кандидата.

Избирательные участки образуются главой муниципального образования на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка из расчета не более чем 3 тысячи избирателей на каждом участке не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Избирательные участки образуются как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. В последнем случае они образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания. Требование о числе избирателей может не применяться при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации. Порядок приписки таких избирательных участков к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, определяется федеральными законами.

В местах временного пребывания избирателей, участников референдума (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки в срок (в исключительных случаях) не позднее чем за 5 дней до дня голосования; такие избирательные участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться в случаях, а также в порядке и сроки, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования на выборах.

На стадии выдвижения кандидатов избирательные действия осуществляются участниками избирательного процесса — избирателями, избирательными объединениями, избирательными блоками, избирателем в порядке самовыдвижения1. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" раскрыты квалифицирующие признаки различных субъектов избирательного процесса, в том числе избирательного объединения и избирательного блока, исходя из положений Федерального закона от 19 мая 1995 года "Об общественных объединениях". В региональном законодательстве закрепляются различные элементы статуса избирательного объединения (блока) как коллективных субъектов права выдвижения кандидатов (списков кандидатов), которые включают виды и уровни избирательных объединений (блоков), порядок, сроки и условия их регистрации и участия в выборах, выдвижения кандидатов (списков кандидатов) с учетом вида избирательных округов, порядка сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов), а также перечень органов, которые осуществляют регистрацию общественных (избирательных) объединений. Так, с учетом вида и уровня общественных объединений, это — Министерство юстиции Российской Федерации, управление юстиции администрации либо избирательная комиссия субъекта Российской Федерации. Условия участия избирательных объединений в выборах закреплены в различных вариантах: это уставы, которые предусматривают либо только участие в выборах, либо участие в выборах посредством выдвижения кандидатов в органы государственной власти, либо участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов — для федеральных избирательных объединений и участие в выборах — для их региональных отделений. В ряде региональных законов закреплено, что о своем намерении участвовать в выборах избирательное объединение своевременно сообщает в соответствующую избирательную комиссию.

Статус избирательных блоков, как правило, не имеет существенных отличий от статуса избирательных объединений. В отдельных законах о выборах закрепляется "двойной" срок для регистрации избирательных блоков, а именно: они регистрируются избирательной комиссией не позднее чем за 65 дней до дня выборов, при этом регистрация производится в трехдневный срок после представления в комиссию копий свидетельств о государственной регистрации соответствующих объединений и совместного их решения о создании избирательного блока, или же закрепляется обычный процедурный срок для принятия решения о регистрации — 3—5 дней после представления соответствующих документов1.

На стадии выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и их регистрации могут складываться коллизионные ситуации, требующие правового регулирования. Если на момент официальной даты голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий, в частности, организации сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов).

Стадия проведения предвыборной агитации занимает одно из центральных мест в избирательном процессе. Ее функциональное назначение состоит в обеспечении максимально возможной открытости избирательного процесса и получении полной и достоверной информации о кандидатах и их программах. Основными юридическими критериями оценки и регламентации предвыборной агитации являются такие требования, как срок ее начала и окончания, недопустимость злоупотребления правом на проведение агитации, отмена решения избирательной комиссии в случае нарушения зарегистрированным кандидатом правил проведения предвыборной агитации.

Голосование и определение итогов голосования, результатов выборов и их опубликование являются заключительной стадией избирательного процесса. Голосование избирателей по времени может быть: досрочным (для отдельных избирателей или для определенных — удаленных и труднодоступных — местностей) либо в день проведения выборов. По месту проведения голосование бывает: в помещении для голосования участковой избирательной комиссии с использованием стационарных избирательных ящиков (специальных технических средств, в частности, сканеров избирательных бюллетеней); вне помещения для голосования по заявлениям избирателей с использованием переносных избирательных ящиков; досрочное в помещении территориальной (участковой) избирательной комиссии. По видам (пакету) избирательных документов голосование может осуществляться по предъявлении: паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность избирателя; открепительного удостоверения на право участия в выборах и паспорта (иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность избирателя).

3. Избирательный процесс и избирательные правоотношения.Избирательный процесс и избирательные правоотношения — взаимозависимые категории, которые выступают как две стороны единого по своему содержанию и смыслу механизма воспроизводства власти через политическое волеизъявление граждан, выраженное путем голосования на свободных и демократических выборах. Избирательный процесс — существенная часть политической деятельности общества и таких его институтов, как общественно-политические движения и политические партии. Избирательные правоотношения — юридическая система, через которую регламентируется деятельность индивидуальных и коллективных участников избирательного процесса, связанная с формированием выборных институтов государственной власти и местного самоуправления. Первое относится к фактической стороне организации публичной власти, второе связано с ее правовыми определениями, включающими в себя четыре основные юридические характеристики: субъект и объект избирательных правоотношений, их содержание и структура. В системе избирательных правоотношений проявляется все разнообразие избирательных действий и процедур, выраженных в форме прав и обязанностей, полномочий и ответственности участников избирательного процесса. Структура избирательных правоотношений определяется их природой как публично-правовых отношений, складывающихся в связи с передачей публичной власти уполномоченным на то лицам. Избирательные правоотношения выполняют различные функции в системе правового регулирования выборов. Различают материальные и процессуальные избирательные правоотношения. Первые устанавливают перечень избирательных прав граждан, юридическое содержание и содержание основных гарантий их реализации в избирательном процессе, вторые — юридическую процедуру осуществления прав и обязанностей участников избирательного процесса, содержание избирательных действий на отдельных его стадиях.

Отличительной чертой избирательных правоотношений является преобладание в их структуре собственно процедурных отношений (стадиальных правоотношений), что предопределяется организационной природой выборов, то есть их юридической упорядоченностью по времени, стадиям и действиям технологии голосования. Определенные сложности возникают при попытке различить в структуре избирательных правоотношений собственно процедурные и процессуальные правоотношения, через которые обеспечивается защита избирательных прав граждан. Последние возникают в ситуации нарушения норм материального избирательного права и носят вторичный характер относительно регулятивных (материальных) избирательных правоотношений. Через процессуальные (охранительные) избирательные правоотношения разрешаются избирательные споры. Основное их назначение — восстановление нарушенного субъективного избирательного права и возложение мер юридической ответственности на участников избирательного процесса, допустивших отклонения от установленного порядка организации и проведения выборов.

Основу всех избирательных правоотношений — материальных и процессуальных — составляет конституционное избирательное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, которое выступает в качестве публично-правового фундамента всех других избирательных правоотношений. Именно в этом абсолютном конституционно-правовом избирательном правоотношении опосредуются избирательные права граждан и корреспондирующие с ними обязанности всех других участников избирательного процесса, определяется политико-правовой смысл всех конкретных избирательных правоотношений.

Публичная функция избирательных правоотношений не замыкается рамками правового обеспечения процесса организации и проведения конкретных выборов. В сферу их регулирующего воздействия входят также отношения, связанные с формированием информационной, кадровой, учетно-регистрационной инфраструктуры избирательного процесса. К этой категории правоотношений можно отнести урегулированные нормами избирательного законодательства отношения, связанные с организацией учета избирателей, внедрением государственных автоматизированных информационных систем и технологий обработки и хранения избирательной информации и документации, профессионализацией деятельности членов избирательных комиссий и повышением квалификации работников аппарата комиссий.

Главным субъектом избирательных правоотношений являются избиратели, которые выступают основными правомочными участниками различных избирательных процедур и действий и от которых зависит смысл выборов как одновременно политического и правового института. Не меньшее значение для поступательного развития избирательного процесса имеет и деятельность избирательных комиссий, призванных обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан, единообразное применение норм избирательного законодательства. Независимый статус избирательных комиссий является одной из важнейших гарантий свободных демократических выборов. Граждане и избирательные комиссии являются главными адресатами избирательного законодательства. Через свободное волеизъявление граждан — субъектов конституционного права избирать и быть избранными — и с помощью избирательных комиссий как института, обеспечивающего правомерную реализацию этого права, конституируется демократический избирательный процесс, возникают и изменяются избирательные правоотношения.

В современных демократических государствах выборы — это институт для принятия политико-правовых решений, субъектом которых является общество в лице его граждан, а объектом — государственная власть. Поэтому любая альтернатива выборам как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти ведет к разрушению демократического правопорядка, к вытеснению, в конечном итоге, граждан и их политических и иных объединений на периферию политической системы, фактической утрате гражданами политической правосубъектности.

Представительная демократия неосуществима вне и без избирательного процесса, обеспечивающего через систему избирательных правоотношений возможность выбора между различными кандидатами и общественными (избирательными) объединениями, претендующими на проведение в течение определенного в законе срока санкционированной избирателями государственной политики.

4. Избирательный процесс и правовая культура.Эффективность выборов как способа организации и контроля за деятельностью институтов публичной власти во многом зависит от уровня правовой культуры граждан, степени их доверия избирательным процедурам. Формирование новой культуры участия в выборах — актуальная проблема государственной политики в области избирательных общественных отношений. Правовая культура является необходимой характеристикой современного демократического общества, выражает единство правовых ценностей и норм, правового сознания и поведения, имеет собственную внутреннюю структуру воздействия и регулирования поведения граждан в избирательном процессе. В правовой культуре отображаются все элементы реальной избирательной системы и практики — законодательство и правоприменительная деятельность, избирательные споры и конфликты. Современное избирательное право эффективно лишь в той мере, в какой оно является отражением демократической правовой культуры, ориентированной на мотивированное и ответственное участие граждан в формировании выборных институтов власти.

В переходный период развития российской государственности возможность выборов выходит за рамки обычной и рутинной избирательной практики, которая характерна для стран с устойчивыми демократическими традициями. Для России она является одновременно социокультурной проблемой, проблемой сознания и поведения, правопонимания и общественного восприятия публичной власти как политического института и ценности гражданского общества.

Для современной фазы трансформации административной политической системы в демократическую наибольшую угрозу идеологии и практике политических прав и свобод составляет не прямой конфликт различных политических сил, а имитация политико-правовых форм участия граждан в избирательном процессе, отождествление фундаментальных (электоральных) условий и предпосылок выборной и представительной демократии со стандартной юридической техникой организации голосования. Положительное решение этой проблемы лежит в плоскости формирования новой культуры участия граждан в управлении государством. Избирательное право и процесс могут выполнить свое целевое назначение лишь в той мере, в какой они являются отражением демократической правовой культуры. В этой связи можно говорить об относительно автономной области проявления этой культуры, а именно об электорально-правовой культуре. Вопросы соотношения культуры и демократии, электоральной легитимности и конституционной законности приобретают особую важность для понимания перспектив развития российской государственности. Необходимый минимум культуры участия в избирательном процессе, которым определяется его социально-политический смысл и правовое значение, предполагает повсеместное осознание элементарного для демократической традиции взаимоотношений общества и государства факта, что полномочия на власть — всего лишь отражение волеизъявления граждан, выраженного в ходе конкурентных периодически проводимых законных выборов.

Освоение демократических политико-правовых ценностей и стандартов участия в избирательном процессе — важный элемент современной государственной политики общественных изменений в этой области. Новая стратегия развития избирательной политики нашла свое предметное воплощение в Федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации 28 февраля 1995 года. Идеология Программы базируется на том представлении, что реализация конституционных прав граждан в избирательном процессе достигается через постоянную и последовательную работу по их правовому образованию и воспитанию, через профессионализацию деятельности организаторов выборов. Гуманитарная функция Программы заключается в постоянном поддержании на должном уровне понимания политико-правовой ценности выборов как универсального института современного демократического государства.

Реализация программных положений является органической частью конституционно-правовой реформы в двух ее базовых направлениях: стабилизации общественно-политической ситуации и исключения из практики государственно-правового развития неправовых технологий формирования власти. Возможный компромисс заключается в признании фундаментального принципа, что выборная демократия одновременно предполагает политическую конкуренцию различных общественных сил и обязательное признание политической оппозицией юридических итогов голосования. В этом смысле демократический характер избирательного процесса выражается в культуре не только активного участия в выборах, но и согласия с полученными легальными результатами голосования.

Федеральная программа является и инструментом проведения демократической избирательной политики, и ее предметным выражением. Она ориентирована не на отдельную конкретную избирательную кампанию, электоральную группу или политическую силу, а охватывает полный цикл избирательных процедур и действий. Последовательное и постепенное культивирование правового отношения граждан к своему праву избирать и быть избранными и является действительной гарантией необратимости демократических перемен.